舒琴芳

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上海自貿(mào)區(qū)改革“深水區(qū)”海關監(jiān)管服務創(chuàng)新再思考
——基于“國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論”的視角

舒琴芳*

自2013年9月29日以來，經(jīng)過兩年多的創(chuàng)新試驗，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設進入新的階段。站在新的起點上，有必要反思歷程、分析形勢、認清問題、謀劃再創(chuàng)新，從而進一步適應發(fā)展變化的新形勢，繼續(xù)進行深入的改革創(chuàng)新實踐，率先挖掘改革潛力、破解制度性難題，繼續(xù)保持在全國的先發(fā)優(yōu)勢、實現(xiàn)最初的改革目標。本文簡要回顧了兩年多以來上海自貿(mào)試驗區(qū)海關改革的主要階段性成果，對當前“深水區(qū)”改革所面臨的改革困難瓶頸和外貿(mào)新形勢進行了分析；并引入“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論及國外實踐經(jīng)驗，分析了自貿(mào)試驗區(qū)海關改革不足之根源，提出對海關走出“深水區(qū)”改革困境的借鑒與啟示。在此基礎上，提出了“一個要義、兩大保障、三個維度、四個轉變和五項重點”的下一步深化自貿(mào)試驗區(qū)海關改革總體框架，并對改革框架和下一步制度創(chuàng)新的五方面內(nèi)容進行了理性剖析和詳細闡釋，為海關深入推進上海自貿(mào)試驗區(qū)建設提出了有借鑒轉化意義的理論思考和實踐路徑。

上海自貿(mào)試驗區(qū)；海關改革；“深水區(qū)”困境；國家創(chuàng)新系統(tǒng)

進一步擴大自貿(mào)試驗區(qū)，是黨中央國務院明確提出的探索開放型經(jīng)濟新體制的國家戰(zhàn)略。自2013年9月29日以來，經(jīng)過一年多的創(chuàng)新試驗，我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設進入新的階段，2015年4月，天津、廣東、福建三省新設三個區(qū)，上海自貿(mào)試驗區(qū)擴區(qū)增容。兩年多以來，改革進入關鍵時期，站在新的起點上，有必要對過去一個階段上海自貿(mào)試驗區(qū)的海關改革得失、步入“深水區(qū)”所面臨的新形勢新問題、以及未來的改革發(fā)展方向做一次全面的思考，從而進一步適應發(fā)展變化的新形勢，繼續(xù)進行深入的改革創(chuàng)新實踐，率先挖掘改革潛力、破解制度性難題，繼續(xù)保持在全國的先發(fā)優(yōu)勢，更好地探索區(qū)域經(jīng)濟合作新模式、更好地營造接軌國際的國際化法治化的營商環(huán)境、更好地服務于國家發(fā)展新戰(zhàn)略，力爭早日建成“開放度最高”的自由貿(mào)易園區(qū)。

一、回顧與總結：上海自貿(mào)試驗區(qū)海關監(jiān)管服務創(chuàng)新主要情況

上海自貿(mào)試驗區(qū)成立兩年多來，海關主要圍繞“簡政集約、通關便利、安全高效”的總體要求，推進落實“信息化、法治化、智能化、便利化、安全化”的“五化”改革目標，重點做好簡政放權、通關便利、功能拓展、流程優(yōu)化、智能管控和資源整合等方面改革工作。從起步開局至目前，主要在五方面形成了階段性成果：

(一)海關管理職能有效轉變

貫徹“更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”和“全面正確履行政府職能”要求，改革海關履職方式、釋放市場活力。一是簡政放權取得成效：通過減少審批、下放事權、讓度權力、放開限制等方式，共落地22項簡政放權事項；*如無特別說明，本文數(shù)據(jù)統(tǒng)計節(jié)點均為截至2015年12月底。二是逐步形成開放透明的市場準入管理機制：所有改革內(nèi)容均公開統(tǒng)一的規(guī)則標準，建立了以規(guī)范管理水平為準入標準、以守法自律狀況為退出依據(jù)，企業(yè)充分知情、自主選擇的市場準入管理方式。三是創(chuàng)新事中事后監(jiān)管。推出“信用信息公開”、“企業(yè)自律管理”一系列企管新制度，初步建立了以誠信體系建設為核心，海關監(jiān)管與企業(yè)自律、社會共管、執(zhí)法互助相結合的綜合監(jiān)管格局。

(二)貿(mào)易便利水平不斷提升

對標國際通行規(guī)則推出23+8項創(chuàng)新措施，不少改革已經(jīng)達到甚至高出世界先進水平。一是以一線“先進區(qū)、后報關”、二線“批次進出、集中申報”、區(qū)內(nèi)“自行運輸”等新制度為標志，初步建立了國際自由貿(mào)易區(qū)通行的“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的海關監(jiān)管新模式。二是通關手續(xù)明顯簡化，統(tǒng)一簡化進出境備案清單和隨附單證，70%以上低風險報關單實現(xiàn)自動驗放，區(qū)內(nèi)通關作業(yè)無紙化率已從初期8.4%提升至85%以上。*2013年9月29日上海自貿(mào)區(qū)開園后，當年第4季度區(qū)內(nèi)無紙化比率為8.4%；2015年全年無紙化比例已達85%。三是基本確立以賦予企業(yè)更多自主權為導向的集約化稅收征管新制度。將“逐票審核、先稅后放”改為“先放后稅、匯總征稅”，將海關審核把關為主改為企業(yè)自主申報為主，在稅款申報、繳納等節(jié)點賦予企業(yè)更多自主權。

(三)智能監(jiān)管效能更加嚴密

海關信息化、智能建設與管理水平顯著提升，不斷提升安全高效監(jiān)管和風險防控水平。一是信息化監(jiān)管系統(tǒng)(一期)全面上線，所有海關業(yè)務和創(chuàng)新制度實現(xiàn)標準化運作，所有流程可查詢、可追溯。二是建成智能化卡口，實現(xiàn)自動識別、自動比對、自動驗放，物流運轉與監(jiān)控效能顯著提升。三是建立信息化聯(lián)網(wǎng)保稅監(jiān)管新模式。通過關企聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，將傳統(tǒng)的多次申報、單耗備案、實地盤庫、周期核銷等監(jiān)管模式改為對物流狀況的實時監(jiān)控、動態(tài)核銷。

(四)功能培育拓展不斷深化

探索海關保稅功能與新興貿(mào)易業(yè)態(tài)、新型商業(yè)模式的創(chuàng)新融合，幫助企業(yè)以自貿(mào)試驗區(qū)為支點，更好地統(tǒng)籌境內(nèi)外資源、對接國內(nèi)外市場?！氨６愓故窘灰住笔讋?chuàng)“前店后庫”經(jīng)營模式，推動10余個商貿(mào)服務平臺和若干國別/地區(qū)進口商品中心落戶自貿(mào)試驗區(qū)?！氨６惥S修”分別在外高橋保稅區(qū)、浦東機場綜合保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)培育了電子產(chǎn)品、飛機和船舶等維修產(chǎn)業(yè)功能?！氨６惾谫Y租賃”制度助力形成飛機融資租賃產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)?！氨６惤桓睢睂H大宗商品貿(mào)易、金融開放創(chuàng)新的“杠桿”效應不斷顯現(xiàn)?！翱缇迟Q(mào)易電子商務”量身定制“保稅進口模式”，適應“多批次、小批量、碎片化”的跨境網(wǎng)絡交易模式發(fā)展需求。

(五)輻射帶動效果逐步顯現(xiàn)

根據(jù)國務院和海關總署統(tǒng)一部署，2014年，上海自貿(mào)試驗區(qū)海關14項創(chuàng)新制度已在全國海關特殊監(jiān)管區(qū)域復制推廣；上海關區(qū)結合實際，復制推廣了17項。2015年11月，海關總署又在全國啟動新一批復制推廣工作，4地自貿(mào)區(qū)共提煉復制11項制度，其中由上海自貿(mào)區(qū)率先推出、總結推廣的制度7項，占6成以上。同時，上海海關還主動加強與地方政府溝通協(xié)調，在浦東新區(qū)、徐匯、松江、普陀4個區(qū)打造復制推廣示范區(qū)，支持各區(qū)域自主創(chuàng)新，打造浦東科創(chuàng)中心、徐匯“西岸文化走廊”、長寧虹橋航空服務創(chuàng)新試驗區(qū)，實現(xiàn)一系列品牌項目穩(wěn)步推進。

二、困境與瓶頸：上海自貿(mào)試驗區(qū)建設進入“深水區(qū)”后海關改革存在的主要困難與面臨的新形勢

2016年9月，黨中央、國務院賦予上海自貿(mào)試驗區(qū)三年的試驗任務期將滿，必須形成較為完善的創(chuàng)新試驗成果。當前自貿(mào)試驗區(qū)改革處于“深水區(qū)”，國內(nèi)經(jīng)濟形勢、改革瓶頸難點以及國內(nèi)外形勢相較開局起步階段都發(fā)展了深刻變化，自貿(mào)試驗區(qū)海關存在的困難和瓶頸也日趨顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在兩個方面。

(一)自貿(mào)試驗區(qū)海關“深水區(qū)”改革成效的困境：用戶實際體驗與市場期待之間的差距始終存在

兩年多來，海關立足市場導向、需求導向和問題導向推出的創(chuàng)新制度得到了市場主體和社會各界的好評，各方面的成效也在不斷顯現(xiàn)和拓展。但同時，海關自身改革成效距離國際先進水平、距離市場主體需求、距離區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略仍然存在一定差距，貿(mào)易便利化環(huán)境仍然有待改善。多次社會評估與企業(yè)調研顯示，在改革內(nèi)容、力度、執(zhí)行和配套四個方面，都不斷地凸顯出改革的困境問題。

一是改革內(nèi)容上，一些制度創(chuàng)新“接地氣”不足、“普適性”缺乏。在個別企業(yè)試點走通流程后就上升為統(tǒng)一規(guī)則、在全區(qū)推廣的新制度尚未能夠適應不同類型企業(yè)實際和多元化的市場需求。一些業(yè)務流程進行了重新優(yōu)化組合或前推后移，但企業(yè)實際操作環(huán)節(jié)、真正感受到的通關時間與成本并未明顯減少。一些改革措施推出了企業(yè)可選擇的、新的便利化措施，但區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)的海關作業(yè)模式仍占據(jù)主導，制約貿(mào)易便利化和海關監(jiān)管效能的舊制度未全面革新、老問題未完全解決，實實在在做“減法”的力度還不夠大。相較兩年來自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)“井噴式”的增長速度和規(guī)模體量，海關創(chuàng)新制度的覆蓋面、參與度仍相對有限。

二是改革力度上，一些創(chuàng)新制度還沒有徹底放到位、簡到位、改到位。包括準入環(huán)節(jié)未徹底放開、流程和手續(xù)未充分簡化等等。例如，“先進區(qū)、后報關”模式目前只允許有庫號的企業(yè)操作，市場期待向空服中心等其他貨代公司開放；“批次進出、集中申報”的入?yún)^(qū)貨物核放單申報要素還不夠簡化；“境內(nèi)外維修”涉及船舶等維修業(yè)務的跨港運作模式尚未全面開放等。隨著改革不斷深入，這些制度還可以“更開放”、“更簡化”、“更便利”。而隨著國務院發(fā)布的自貿(mào)試驗區(qū)54項制造業(yè)與服務業(yè)的擴大開放政策出臺，海關配套的開放制度與監(jiān)管政策沒有完全到位，在一定程度上影響了一些擴大開放項目的實質性落地及規(guī)?；\作。

三是改革執(zhí)行上，一些創(chuàng)新制度存在“大門打開、小門不通”、層層落實中削弱改革紅利的情況。企業(yè)完成準入后，仍然無法順暢、有效地開展新制度的實質性運作。一些改革在“從理論到實踐”、“從設計到落地”的過程中，存在制度設計繁瑣、準入手續(xù)不便、實現(xiàn)方式復雜、業(yè)務流程不順等問題，導致企業(yè)或者現(xiàn)場應用時不順暢、有阻滯。例如，自行運輸企業(yè)的車輛備案仍采用手工賬冊方式，企業(yè)操作不便、信息核對難；倉儲企業(yè)聯(lián)網(wǎng)申請審批層級多、流程多、時間長，等等。一些改革由于具體實踐路徑缺失，實施細則、操作辦法或業(yè)務指引不明確、不細致，可操作性不強、實際落地存在困難。比如，企業(yè)自律管理處置缺乏上位法和具體標準，企業(yè)對自主報告違法違規(guī)行為的后果存在顧慮，等等。

四是改革配套上，改革的風險防控和技術保障等配套體系尚還不夠完善。部分創(chuàng)新制度配套風控措施不足，業(yè)務現(xiàn)場不敢放手推進改革落地，在實際操作中增加了準入限制條件或額外管制措施，導致度設計未能不折不扣落地。例如“三自一重”由于配套措施不足，始終沒有取得實質性的大突破。此外，技術問題作為自貿(mào)試驗區(qū)海關改革落地的重要保障，自貿(mào)試驗區(qū)信息化建設的綜合性已經(jīng)遠遠超越傳統(tǒng)特殊監(jiān)管區(qū)域和加工貿(mào)易管理的范疇，改革中各個業(yè)務條線的監(jiān)管要求需要不斷整合納入管理系統(tǒng)，在自貿(mào)試驗區(qū)傳統(tǒng)的海關監(jiān)管輔助系統(tǒng)上靠不斷“打補丁”的方式進行的系統(tǒng)開發(fā)修改已經(jīng)很難適應改革節(jié)奏，一些創(chuàng)新制度由于系統(tǒng)配套不完善而導致效果打折，各業(yè)務條線系統(tǒng)整合應用的需求迫在眉睫。

(二)自貿(mào)試驗區(qū)海關“深水區(qū)”改革深化的瓶頸：制度創(chuàng)新的邊際效應遞減規(guī)律作用日趨顯現(xiàn)

新制度經(jīng)濟學研究表明，制度創(chuàng)新績效是有時效的，即新制度只能在一定時間和特定環(huán)境內(nèi)發(fā)揮作用，具體表現(xiàn)為制度創(chuàng)新在變革之初總是充滿活力，其所釋放的效率較高。但是，當制度創(chuàng)新發(fā)展到一定的階段，制度效率曲線斜率由正轉負，即意味著制度創(chuàng)新的邊際報酬將呈遞減趨勢。而深水區(qū)的自貿(mào)試驗區(qū)改革恰恰也面臨著這樣的“天花板”：隨著制度運行環(huán)境變化、市場機制逐步完善，改革紅利由資源約束轉向資源與市場的雙重約束。市場因素驅動是鐵律、市場要素配置有客觀規(guī)律，海關改革創(chuàng)新雖然在一定程度上有助于市場的培育和發(fā)展，但仍不足以改變整個市場的方向和趨勢，制度創(chuàng)新對市場活力的刺激作用、對國際貿(mào)易的拉動作用也會逐漸減弱，當前自貿(mào)試驗區(qū)海關要通過改革穩(wěn)增長、調結構、轉方式的任務同樣也更重。

一是外貿(mào)增長速度變化。自貿(mào)試驗區(qū)設立初期強勁拉動外貿(mào)高于區(qū)外的“自貿(mào)效應”已減弱，在全國及上海市外貿(mào)“雙降”背景下，下行壓力加大。2014年，上海自貿(mào)區(qū)特殊監(jiān)管區(qū)域進出口7623.8億元人民幣，同比增長8.3%，較同期上海市快3.7個百分點，較全國快6個百分點，拉動上海市進出口增速5年首次反超全國。但2015年，上海自貿(mào)區(qū)特殊區(qū)域進出口7415.5億元，同比轉增為降，下降2.7%，降幅大于上海市同期水平。

二是市場主體活力變化。自貿(mào)試驗區(qū)設立第一年新注冊企業(yè)“井噴式”增長的態(tài)勢已經(jīng)回落，2014年上半年區(qū)內(nèi)特殊區(qū)域海關新注冊企業(yè)激增10.1倍、全年增長4.9倍，而2015年上半年新增企業(yè)則同比減少44.8%、全年減少24.2%。外貿(mào)行業(yè)集中度繼續(xù)提升，進出口值排名前100位的區(qū)內(nèi)企業(yè)業(yè)務規(guī)模占比70%，2015年排名前10位的企業(yè)占比約36%，較2014年比重繼續(xù)提升。海關促進市場多元化、可持續(xù)發(fā)展的任務更重。

三是產(chǎn)業(yè)結構變化。自貿(mào)試驗區(qū)成立以來，第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟總量中的比重占據(jù)主導，服務類企業(yè)比重和營業(yè)收入不斷增長，但工業(yè)總產(chǎn)值持續(xù)下降，生產(chǎn)制造業(yè)轉移趨勢顯著。然而以國際經(jīng)驗看，先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)都是培育經(jīng)濟新增長點的“兩翼”，歐美等發(fā)達國家大力推動高端制造業(yè)回流，自貿(mào)試驗區(qū)海關需均衡穩(wěn)步促進“兩翼”協(xié)同發(fā)展。

四是增長動力變化。新的經(jīng)濟增長點逐步顯現(xiàn)，但新動力還難以對沖傳統(tǒng)動力下降影響。與平臺經(jīng)濟、租賃產(chǎn)業(yè)等新興業(yè)務相關的貿(mào)易額增速明顯，洋山、機場等新區(qū)域經(jīng)濟增速相對較快；但經(jīng)濟體量規(guī)模占比很高、以傳統(tǒng)物流、加工產(chǎn)業(yè)為主導的外高橋區(qū)域經(jīng)濟增速較慢。特別是兩年多來，自貿(mào)區(qū)新增企業(yè)數(shù)量多，但新企業(yè)活躍度和業(yè)務規(guī)模有限。在區(qū)內(nèi)特殊區(qū)域，有進出口記錄的新增企業(yè)數(shù)量和業(yè)務量分別占有進出口記錄企業(yè)的32.3%和5.1%；在新擴區(qū)部分，這一數(shù)據(jù)占比僅分別為1.5%和0.05%，體量占據(jù)優(yōu)勢的仍是存量企業(yè)。自貿(mào)區(qū)調整存量、優(yōu)化增量的工作任重道遠。

三、借鑒與啟示：“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論的引入以及基于此視角對前一階段自貿(mào)試驗區(qū)海關改革不足之反思

在當前全球現(xiàn)代化的進程中，創(chuàng)新是其主要特征，自20世紀初以來，創(chuàng)新實踐和創(chuàng)新研究與經(jīng)濟增長和社會進步結緣，并逐漸進入西方理論界、學術界視野，逐漸形成了一套科學嚴謹?shù)膭?chuàng)新理論體系，在知識譜系中，“創(chuàng)新”從“一種偶然的個體行為”的傳統(tǒng)認知，到20世紀初，逐漸被視為是“以企業(yè)家為代表的有組織的機構行為”，再到上個世紀80年代，被看做一種“國家行為”，“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”的概念和理論正式被提出并不斷完善。這種國家行為對一國經(jīng)濟的發(fā)展和競爭力的提高顯示出巨大作用，因而受到越來越多的國家和學者的關注，目前約有20多個國家開展了國家創(chuàng)新系統(tǒng)研究。而上海自貿(mào)試驗區(qū)建設及進一步深化改革開放，是黨中央、國務院作出的重大決策，是在新形勢下為全國深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗的重要舉措，是我國進一步參與國際化、市場化的投資和貿(mào)易規(guī)則體系合作競爭的重點嘗試，是我國進一步融入經(jīng)濟全球化、推動“一帶一路”建設和長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重大戰(zhàn)略。自貿(mào)試驗區(qū)以“制度創(chuàng)新”為核心戰(zhàn)略，實質上是我國國家層面新一輪創(chuàng)新的全面啟動，正是我國在新的全球化戰(zhàn)略背景下的一種“國家創(chuàng)新行為”。因此，引入這一理論來審視和反思上海自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新，無疑能夠為我們解決當前改革過程中的困境，助力海關改革順利走出“深水區(qū)”提供良好的理論基礎和經(jīng)驗啟示。

(一)理論淵源

西方學界長期以來關注研究經(jīng)濟發(fā)展問題，對技術進步和創(chuàng)新如何影響經(jīng)濟增長進行了深入的研究。美籍奧地利經(jīng)濟學家熊彼特于1912年最早提出“創(chuàng)新”概念，此后“創(chuàng)新理論”迅速發(fā)展，技術創(chuàng)新理論和制度創(chuàng)新理論逐步成為兩大重要流派。前者認為技術創(chuàng)新是經(jīng)濟增長的內(nèi)生變量，對技術進步與經(jīng)濟結合的方式、途徑、機制以及可影響因素進行研究。后者則認為經(jīng)濟增長的關鍵在于有效率的經(jīng)濟組織，起決定作用的是制度因素而非技術性因素，而正是由于制度的創(chuàng)新才能使技術也得以創(chuàng)新。伴隨著“技術創(chuàng)新決定論”、“制度創(chuàng)新決定論”和“技術與制度創(chuàng)新互動論”的爭議與流變。1987年，在技術創(chuàng)新與制度創(chuàng)新理論逐漸融合的基礎上，通過對日本經(jīng)濟持續(xù)繁榮這一新現(xiàn)象的實證分析，弗里曼正式提出了“國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論”，指出國家創(chuàng)新系統(tǒng)是國家內(nèi)部系統(tǒng)組織及其子系統(tǒng)間的相互作用，其國家高速發(fā)展產(chǎn)生了巨大作用，此后該理論依托系統(tǒng)科學不斷完善、演進。

目前對“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”并無統(tǒng)一的界定，綜合參考各代表性學說可以認為其主要含義是指：一個國家內(nèi)各有關部門和機構間相互作用而形成的推動創(chuàng)新網(wǎng)絡，是由政治、經(jīng)濟和科技的組織機構組成的創(chuàng)新網(wǎng)絡，其相互之間為尋求一系列共同的社會和經(jīng)濟目標而建設性地相互作用，并將創(chuàng)新作為體系變化和發(fā)展的關鍵驅動力、作為有機整體的系統(tǒng)。其關鍵實質有這樣幾點：第一，國家的存在是前提，政府有目的地推動創(chuàng)新，創(chuàng)新資源在國家范圍內(nèi)組合配置；第二，創(chuàng)新活動由一系列機構通過相互作用而進行；第三，創(chuàng)新包括知識創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等多種內(nèi)容。

“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”的結構由六個基本要素組成：創(chuàng)新活動的行為主體；行為主體的內(nèi)部運行機制；行為主體的聯(lián)系合作(即相互作用)；創(chuàng)新政策；市場環(huán)境和國際聯(lián)系?！皣覄?chuàng)新系統(tǒng)”的主要功能是：

促進和進行新知識和新技術的生產(chǎn)、擴散和應用。具體地講，其具有創(chuàng)新活動的執(zhí)行和評估、創(chuàng)新資源的供給和配置、創(chuàng)新制度與創(chuàng)新政策建設、創(chuàng)新基礎設施建設等功能。

研究國家創(chuàng)新系統(tǒng)的目標是要考察創(chuàng)新系統(tǒng)要素的作用和相互作用的方式，考察系統(tǒng)的有效性，即它能否有效地推動新知識的生產(chǎn)、擴散和使用。由于各國的政治、歷史和經(jīng)濟制度不一樣，不同國家在創(chuàng)新各要素的作用、它們之間如何配合等方面的不同，這決定了一個國家創(chuàng)新的績效，決定了一國科技活動與經(jīng)濟行動結合的程度，決定了創(chuàng)新的容易程度，從而構成了不同特色國家的創(chuàng)新系統(tǒng)。

(二)國外經(jīng)驗

1.美國

美國國家創(chuàng)新系統(tǒng)極為健全發(fā)達，是知識創(chuàng)新與技術創(chuàng)新并重。其大學、國立科研機構的知識創(chuàng)新能力相當強，并在多個關鍵技術領域處于領先地位。其政府在研究贊助、貿(mào)易政策和知識產(chǎn)權等領域，制定了一套比較完善的鼓勵創(chuàng)新的法律法規(guī)。聯(lián)邦政府各部門和研究院所建立了多層次、全方位負責創(chuàng)新的協(xié)調管理機構及不同側重點的創(chuàng)新研究開發(fā)計劃。由美國政府支持或各創(chuàng)新主體自發(fā)建立了一些促進合作的紐帶機構，這些機構把政府、企業(yè)和大學緊密地連接在一起，成為一個知識創(chuàng)新、傳播及應用的緊密整體。

2.日本

日本的國家創(chuàng)新系統(tǒng)與國家具有明顯的區(qū)別，主要靠“技術立國”政策是其國家技術創(chuàng)新系統(tǒng)的特點。由政府參與的官、產(chǎn)、學的有效合作，也是日本國家創(chuàng)新系統(tǒng)的重要特點，日本的國家創(chuàng)新系統(tǒng)中政府和企業(yè)起著極其重要的作用。日本一度重點支持大企業(yè)，幫助他們成為能夠不斷創(chuàng)新、在國際上富有競爭力的優(yōu)秀企業(yè)；近年來，也開始重視中小企業(yè)在創(chuàng)新中的作用。此外，日本教育體系包括高水平的普通教育與嚴格的實踐培訓，企業(yè)培訓制度通過與產(chǎn)品和工藝創(chuàng)新的結合，是日本的特色。

3.德國

德國的國家創(chuàng)新系統(tǒng)對世界各國國家創(chuàng)新系統(tǒng)建制的影響很大。例如，旨在推動科學知識的研究與教學相結合的大學，在以科學為基礎的公司里設立獨立于生產(chǎn)部門的工業(yè)研究實驗室等做法，均來自德國的社會創(chuàng)新。德國的技術能力集中程度相當高，基礎研究也保持很高水平。德國夫瑯禾學會是德國國家創(chuàng)新系統(tǒng)中獨特的體制創(chuàng)新，該學會從事應用研究，主要承擔與產(chǎn)業(yè)界和政府的用戶服務臺同研究，它既與大學有著密切的聯(lián)系，又依靠合同服務于用戶，是工業(yè)界與大學的橋梁。

(三)啟示反思

一是自貿(mào)試驗區(qū)應當繼續(xù)堅持以制度創(chuàng)新為主線的正確道路，并充分考慮與其他創(chuàng)新要素間的互動以提升創(chuàng)新成效。通過對“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論及實踐的梳理，不難看出，國家創(chuàng)新系統(tǒng)的特征在很大程度上依賴于國家的制度基礎。制度基礎是指以法規(guī)或習俗方式建立起來的“游戲規(guī)則”(game rules)，這些規(guī)則減少了創(chuàng)新過程中的不確定性，不同的制度安排將導致不同的創(chuàng)新行為和結果。在很多情況下，一種可以有效地促進創(chuàng)新的制度安排，比在研究開發(fā)上投放更多的資本，產(chǎn)生的系統(tǒng)效率更高，對經(jīng)濟增長的推動更有力。這也是為什么國家創(chuàng)新系統(tǒng)方法非常強調“制度”影響的原因。從某種意義上說，國家創(chuàng)新系統(tǒng)思想是從更為廣闊的社會文化環(huán)境和社會經(jīng)濟的宏觀角度研究不同企業(yè)和國家的創(chuàng)新行為和創(chuàng)新績效差異的理論。上海自貿(mào)試驗區(qū)設立之初，明確提出改革主線在于“制度創(chuàng)新”，而不是“政策高地”和“稅收洼地”，這是非常正確的導向，應當在深化改革中繼續(xù)堅持制度創(chuàng)新重點，并將重點立足于促進市場創(chuàng)新的制度安排上。但同時，也應當看到，作為國家行為的創(chuàng)新活動，自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新應是不同主體和機構間復雜的相互作用的結果.是系統(tǒng)內(nèi)部多種要素相互作用和反饋的有機整體，作為其中重要組成部分的“制度創(chuàng)新”并非以單一、線性的方式出現(xiàn)。以這一視角反思上海自貿(mào)試驗區(qū)兩年多來的海關改革創(chuàng)新，其不足和欠缺顯而易見：我們在確立和強調“制度創(chuàng)新”核心的同時，也應當更加重視在國家創(chuàng)新系統(tǒng)中，創(chuàng)新主體、改革共識、機制體制、政策法律、信息技術等多元創(chuàng)新要素對“制度”的共生關系及相互作用機制，不能片面突出依靠“制度創(chuàng)新”解決發(fā)展問題的單向維度和單一功能，必須在制度創(chuàng)新過程中對改革創(chuàng)新的各類要素進行優(yōu)化充足、對創(chuàng)新配套環(huán)境進行同步完善，以解決改革“深水區(qū)”的困境和瓶頸問題。

二是自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新以政府為主導推進，未能形成多方主體充分參與、市場發(fā)揮核心配置功能的創(chuàng)新模式。根據(jù)“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論，創(chuàng)新活動的行為主體應當包括企業(yè)、研究機構、教育培訓機構、政府部門等；其中企業(yè)是創(chuàng)新投入、產(chǎn)出及其收益的主干，專業(yè)研究機構是創(chuàng)新的重要力量，均發(fā)揮關鍵作用。但目前自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新多由海關等各類行政管理部門主導，無論海關、檢驗檢疫、海事等部門推出的貿(mào)易監(jiān)管新制度，還是“一行三會”出臺的金融創(chuàng)新與開放新制度，都是以行政管理部門研究、設計、執(zhí)行、推廣的“自上而下”的方式進行。盡管改革內(nèi)容也納入了市場需求和社會建議，但企業(yè)作為創(chuàng)新活動的主體地位和能動作用并未充分顯現(xiàn)，多是在各部門宣傳引導下作為創(chuàng)新鏈條的末端較為被動地去接受、使用、適應新的制度規(guī)則；更缺乏產(chǎn)學研有機結合，中介服務機構、研究教育部門充分輸出創(chuàng)新知識并及時轉化為生產(chǎn)實踐的通道?？傮w而言，政府是自貿(mào)試驗區(qū)整體創(chuàng)新實驗的規(guī)劃者、投資者、管理者和風險無限承擔者，創(chuàng)新資源的供給和配置主要由政府提供，未能充分發(fā)揮市場的配置作用；改革的內(nèi)容過多地由政府主導，但在讓企業(yè)充分發(fā)揮創(chuàng)新主體作用的機制和環(huán)境營造方面還做得遠遠不夠，政府在創(chuàng)新過程中的功能存在錯位、越位、缺位等問題。這是造成制度創(chuàng)新動力不足、普適性不強、企業(yè)參與度不高，以及創(chuàng)新資源后續(xù)枯竭等困境的根本原因。

三是自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新的機制體制性障礙在深化改革過程中不斷顯現(xiàn)，系統(tǒng)創(chuàng)新涉及行為主體的內(nèi)部運行機制未同步完善優(yōu)化。根據(jù)“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論，行為主體的內(nèi)部運行機制是決定國家創(chuàng)新系統(tǒng)運行效率的重要因素。系統(tǒng)各個要素的自身優(yōu)化是系統(tǒng)整體實力和效率的基礎。企業(yè)、研究機構、教育培訓機構和政府都具有良好的運行機制，才能保證運行效率的提高，從而保證國家創(chuàng)新系統(tǒng)整體效率的提高。在自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新活動的宏觀管理上，盡管上海海關層面成立了推進工作領導小組和海關工作組等運作機制，但自貿(mào)試驗區(qū)海關業(yè)務實質運作的管理機制并未從根本上同步整合重塑，整體創(chuàng)新工作機制日常運作時有不暢；而擴區(qū)后，海關總署也未能從更高層面建立健全專門統(tǒng)籌規(guī)劃、推進各自貿(mào)區(qū)改革的管理機制。目前各個自貿(mào)區(qū)內(nèi)的不同區(qū)域由各自獨立的直屬或隸屬海關負責管理，部門、業(yè)務條線和區(qū)域條款分割問題一直沒有解決，各部門、各區(qū)域在創(chuàng)新組織活動中彼此分割、相互脫節(jié)等現(xiàn)象較為突出，海關改革的前瞻性、系統(tǒng)性規(guī)劃引導有所不足。因此目前海關改革主要是從各業(yè)務條線分別推進制度創(chuàng)新，從全局出發(fā)梳理問題、提出方案還不夠，無論是業(yè)務模式設計還是信息化系統(tǒng)建設都未打破原有的條塊分割狀態(tài)，改革還存在“碎片化”的問題，各環(huán)節(jié)協(xié)同性不足甚至相互牽制導致改革無法繼續(xù)深化，這就造成了部分改革創(chuàng)新項目不能徹底放到位、改到位、執(zhí)行到位。這些問題最終仍然要通過頂層設計和管理體制調整來解決，完全依靠“制度創(chuàng)新”消化問題的難度越來越大。

四是自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新系統(tǒng)的整合效率亟待提升，海關創(chuàng)新改革愈加需要外部的協(xié)同、均衡和配套。創(chuàng)新行為主體間有效的聯(lián)系和合作，是與國家創(chuàng)新系統(tǒng)運行效率密切相關的重要因素。創(chuàng)新資源在行為主體間高效的流動，有助于分擔創(chuàng)新風險、減少創(chuàng)新成本、加快創(chuàng)新速度、提高創(chuàng)新效益，各行為主體之間的密切聯(lián)系有助于國家創(chuàng)新系統(tǒng)的整體效率。但目前自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新子系統(tǒng)之間缺乏密切合作，沒有形成合力，整合效率低。例如，目前國家貿(mào)易業(yè)務多頭管理、各部門分兵把守、業(yè)務環(huán)節(jié)流程偏多，相互間牽扯制約導致整體通關效能偏低，企業(yè)實際感受到的通關便利受到諸多部門、諸多環(huán)節(jié)、諸多因素影響，實際感受度偏低。*在2014年上?？诎锻P時間中，作為通關環(huán)節(jié)之一的海關通關時間，在口岸進口通關整體時間中僅占24.8%，甚至較2013年的30.3%有所下降；海運出口僅占2.4%，空運出口占比18.2%。再如國家貿(mào)易管制體制，目前我國貿(mào)易管制條線分散、管制部門眾多，管制措施多、涉及商品繁雜，*目前我國貿(mào)易監(jiān)管涉及的主管部委24個，法律法規(guī)130余部、公告300余件。海關在進出口(境)環(huán)節(jié)執(zhí)行的貿(mào)易管制措施涉及57種監(jiān)管證件(或批件證明)和4種禁止進出口管理措施。自貿(mào)試驗區(qū)一線環(huán)節(jié)適用40種監(jiān)管證件、4種禁止性措施，二線環(huán)節(jié)貨物適用31種監(jiān)管證件、2種禁止性措施，加之監(jiān)管證件信息化聯(lián)網(wǎng)校驗程度低，這對海關監(jiān)管帶來很大困難，成為深化“一線放開”的一大掣肘。貿(mào)易便利化的進一步提升有賴于國際貿(mào)易整體鏈條運作模式的改變和效率的提升，單純依靠某一部門、某一條線單兵突進，這種相對封閉的改革視野和管理格局在深化改革過程中愈加難以為繼。

五是越來越多的改革內(nèi)容觸及法規(guī)政策層面的突破調整，在立足“制度創(chuàng)新”的同時也應當更加注重政策創(chuàng)新對改革突破的重大作用?！皣覄?chuàng)新系統(tǒng)”理論全面地解釋了組織、制度、政策、知識基礎設施、文化等因素對國家范圍內(nèi)創(chuàng)新水平的影響，特別是政府的地位和作用，將政府納入到創(chuàng)新核心要素中分析政府的行為和角色，指出政府有責任、有理由進行干預，應著力于能促進發(fā)展創(chuàng)新的各種政策，以激發(fā)市場和社會的最大創(chuàng)新潛力。因此，在創(chuàng)新過程中，包括海關在內(nèi)的政府應當更重視為改革創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境，包括政策和法律體系的制定等。自貿(mào)試驗區(qū)貿(mào)易便利、產(chǎn)業(yè)開放越來越多觸及稅制政策的限制，一些改革僅僅依靠海關監(jiān)管制度創(chuàng)新難以滿足自貿(mào)試驗區(qū)建設需要，深化改革必須對制度創(chuàng)新所遭遇的法律政策瓶頸問題加以破解，否則改革就很難進一步突破“天花板”。以稅制為例，除了4類應稅商品外，*新加坡4類應稅商品分別為石油、酒類、煙類、機動車輛，香港4類應稅商品分別為酒類、煙類、碳氫油類、甲醇。作為自由港的新加坡、香港大部分進口商品無須征收貨物稅；而中國大陸應稅商品數(shù)量多，共計21類97章8000余種應稅商品，而且稅率設置繁多、計征方式復雜，造成海關職能定位、監(jiān)管模式存在較大差異，無法簡單地對接世界一流的通關效率。再如，自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的不同區(qū)域存在政策落差，導致監(jiān)管模式的不統(tǒng)一，這對區(qū)域一體化運作、內(nèi)外貿(mào)一體化運作等都形成掣肘。而在貨物狀態(tài)分類監(jiān)管、國際貿(mào)易中轉集拼、平行進口汽車等新制度試點中，都遭遇了政策法律的限制，導致制度創(chuàng)新活動難以落地乃至規(guī)?；\作。

六是在強調將“制度創(chuàng)新”作為改革核心與主線的同時人為地將其與技術創(chuàng)新割裂，未能充分發(fā)揮制度和技術創(chuàng)新的互動互補作用。而實際上，以信息化為引領推進管理方式根本性轉變的需求愈加迫切。原有管理手段整體上已經(jīng)不適應“信息經(jīng)濟”、“智慧經(jīng)濟”大潮，但牽涉到多個業(yè)務條線的信息化難以一蹴而就，需要對包括海關在內(nèi)的政府管理職能實現(xiàn)方式的進行科學化創(chuàng)新和系統(tǒng)性設計實施，難度極大。發(fā)達國家如美國于上個世紀90年代就啟動了具備國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)(ITDS)建設，歷經(jīng)十余年在2009年建成時，27個政府機構的550多個單位實現(xiàn)信息共享應用；新加坡政府早在1989年就率先推出了全國首個貿(mào)易管理電子平臺(TradeNet)，連接了35個政府部門，為進出口企業(yè)和政府監(jiān)管部門提供網(wǎng)絡作業(yè)平臺，24小時自動處理企業(yè)申報電子數(shù)據(jù)。相比之下，上海自貿(mào)試驗區(qū)國際貿(mào)易“單一窗口”建設才剛剛起步，利用技術創(chuàng)新來促進制度創(chuàng)新的步伐邁得還不夠大。

四、展望與規(guī)劃：繼續(xù)深化上海自貿(mào)試驗區(qū)海關改革的總體思路框架及下一步制度創(chuàng)新重點

基于上述對上海自貿(mào)試驗區(qū)步入“深水區(qū)”建設階段的改革成果、存在不足和面臨形勢的分析，運用“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”理論，筆者認為，下一階段繼續(xù)深入推進上海自貿(mào)試驗區(qū)的海關改革與制度創(chuàng)新的整體思路為：海關應把握好“一個要義、兩大保障、三個維度、四個轉變和五項重點”的總體框架，繼續(xù)深入推進上海自貿(mào)試驗區(qū)改革建設工作，以走出改革“深水區(qū)”的困境與瓶頸。

(一)一個要義：改革行為應更加重視貫徹“處理好政府和市場關系”的核心要義

無論是在改革創(chuàng)新的導向和內(nèi)容上，還是在改革創(chuàng)新的組織實施與推進方式上，都應當始終堅持“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的改革核心理念，切實確立企業(yè)作為創(chuàng)新活動的主體地位，更充分地利用市場來配置創(chuàng)新資源，推進實施改革創(chuàng)新工作，而非單純地讓市場來使用和適應海關推出的新舉措、新規(guī)則。探索構建多利益群體合理、理性、科學、全過程的參與機制，并對海關改革創(chuàng)新活動加強信息公開和決策程序的公正透明，避免市場對海關改革的反應過度或反應不足。

(二)兩大保障：深化改革應進一步完善機制和法律體系的雙重保障

一是建立完善自貿(mào)區(qū)深化改革的宏觀管理機制。要在貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新的同時，在自貿(mào)試驗區(qū)積極探索海關業(yè)務管理運行機制的同步變革，進一步整合管理資源，對不同區(qū)域實現(xiàn)集約化、一體化的管理運作，建立與改革創(chuàng)新目標相適應的海關內(nèi)部管理運作機制。同時在海關總署及直屬海關層面，建立健全統(tǒng)一的自貿(mào)試驗區(qū)深化改革協(xié)同保障機制，對于深化改革過程中跨部門、跨條線的難點問題，要加強頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調。

二是建立健全自貿(mào)區(qū)深化改革立法保障通道。中央國務院、海關可進一步向地方政府、海關總署可向自貿(mào)區(qū)主管海關加大授權力度，支持基層大膽闖、大膽試、自主改。進一步創(chuàng)新立法模式，盡快建立自貿(mào)區(qū)改革涉及相關立法問題的“綠色通道”，涉及法律政策突破方面的問題，能夠及時地以暫停法律、政策調整、制訂新法等多種方式給予回應，要為自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新建立完善的政策體系，營造良好的放權、試錯、容錯環(huán)境。

(三)三個維度：改革創(chuàng)新應充分發(fā)揮制度創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和功能創(chuàng)新三個維度的互動促進作用

在堅持自貿(mào)試驗區(qū)“制度創(chuàng)新”核心與主線地位的基礎上，更加注重利用技術創(chuàng)新和功能創(chuàng)新來推動、促進、完善制度創(chuàng)新。一方面，海關要順應社會發(fā)展趨勢，堅持以科技創(chuàng)新為動力、以信息化為引領，推動整體作業(yè)方式和管理機制體制實現(xiàn)大的轉變，在更高層次上實現(xiàn)“破局”。另一方面，通過功能創(chuàng)新與功能培育，進一步豐富自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)功能、提升服務能級、拓展貿(mào)易載體，促進商品和服務的流通與交易模式的多元化發(fā)展，依托功能創(chuàng)新來探索和形成新的監(jiān)管制度體系。

(四)四個轉變：深化改革應從著力點、創(chuàng)新主體、創(chuàng)新方式和開放度實現(xiàn)四個大的轉變

一是制度創(chuàng)新著力點上，海關等政府部門要從主要參與改革創(chuàng)新的具體過程向主要營造有利于創(chuàng)新的環(huán)境氛圍和制度安排轉變。建立堅實地支撐市場創(chuàng)新活動的基礎設置、政策體系、制度安排，完善創(chuàng)新要素之間的聯(lián)系和創(chuàng)新資源的配置，通過宏觀管理等措施推動其他要素的發(fā)育成熟，組織、策動、促進改革創(chuàng)新活動。二是制度創(chuàng)新主體上，要從海關單一研究實施轉向由企業(yè)、專業(yè)研究機構、中介服務結構等多方共同參與合作轉變。例如，在稅收征管制度改革中，可以更充分地引入中介服務機構，實施第三方擔保制度，將改革風險更多地市場來分擔，幫助海關實現(xiàn)更大程度的開放。三是制度創(chuàng)新方式上，海關要從單兵突進的相對封閉式改革轉向主動尋求改革合作與協(xié)同的開放式創(chuàng)新轉變。要構建產(chǎn)、學、研三位一體的創(chuàng)新機制，充分引入企業(yè)、社會創(chuàng)新成果來反向豐富和推進海關的改革。四是制度創(chuàng)新標準上，要從內(nèi)部視角向更加注重接軌國際慣例、國際規(guī)則的開放性改革轉變。要將自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新與依托這一載體參與國際交流合作更密切地結合起來，加強對國際貿(mào)易規(guī)則體系重構動向及具體文本內(nèi)容的深入研究，在自貿(mào)試驗區(qū)改革中注重融入當前國際最新的貿(mào)易規(guī)則、國際公約等內(nèi)容。

(五)五個重點：深化改革應當從五個重點方面繼續(xù)探索推進制度創(chuàng)新

一是在對海關特殊監(jiān)管區(qū)域、海關保稅政策以及海關監(jiān)管對象管理辦法等海關核心法律政策的創(chuàng)新突破。二是探索建立一體化的口岸和區(qū)域管理運作機制。三是重點建立完善有利于激發(fā)市場創(chuàng)新活動的促進性創(chuàng)新制度環(huán)境。四是繼續(xù)構建更加接軌國際的、與全球化貿(mào)易競爭合作趨勢相適應的貿(mào)易規(guī)則體系。五是依托技術創(chuàng)新推進海關業(yè)務運行和管理機制體制轉變。各項制度創(chuàng)新內(nèi)容的具體思考和建議詳見下文第五部分。

五、深化與建議：繼續(xù)深化自貿(mào)區(qū)海關改革的五項重點工作之思考

(一)海關核心政策的創(chuàng)新與突破

主要有三個領域的政策創(chuàng)新突破，在此基礎上繼續(xù)推進海關監(jiān)管制度的改革創(chuàng)新，包括：一是整合升級自貿(mào)試驗區(qū)的海關特殊監(jiān)管區(qū)域。借鑒國家自由貿(mào)易園區(qū)的管理慣例，正式承認WCO的相關規(guī)則框架，對設有物理圍網(wǎng)的區(qū)內(nèi)特殊區(qū)域，在法律地位和功能定位上統(tǒng)一賦予更加開放的政策，從法律層面真正明確其在關稅、配額領域“境內(nèi)關外”的法律地位，探索“免于海關慣常監(jiān)管”的更開放的管理辦法，例如實施進出境貨物艙單管理、區(qū)內(nèi)加工貿(mào)易企業(yè)庫存與單耗自核、從事中通關逐票審核轉向后續(xù)稽核為主等新制度，結合貨物狀態(tài)分類監(jiān)管，以“一線、二線有序高效銜接”為著力點，根據(jù)自貿(mào)試驗區(qū)貨物的不同流向，以及物流、加工貿(mào)易等不同類型企業(yè)的運營需求，建立健全分類的便利化管理模式，更大限度推進“一線放開、區(qū)內(nèi)自由”，將區(qū)內(nèi)特殊區(qū)域的貿(mào)易便利化做得更純粹、更徹底。二是海關保稅政策與保稅功能的創(chuàng)新突破。突破物理圍網(wǎng)的保稅區(qū)域，將海關保稅政策向多個維度拓展，將保稅功能與不同領域、不同模式、不同產(chǎn)業(yè)、不同要素相結合，依托自貿(mào)試驗區(qū)的保稅功能徹底打通連接國內(nèi)外兩個市場、提升自貿(mào)試驗區(qū)在配置境內(nèi)外兩種資源方面的功能，為制造業(yè)、服務業(yè)全面擴大開放營造良好的載體和支點。包括：保稅功能向多元商業(yè)模式拓展，推進保稅展示交易平臺、大宗商品期現(xiàn)貨市場、跨境電子商務平臺等重大功能性載體建設，以“平臺經(jīng)濟”為抓手積極構建現(xiàn)代市場體系；保稅功能向戰(zhàn)略區(qū)域空間拓展——在區(qū)內(nèi)外、區(qū)港之間、跨關區(qū)特殊監(jiān)管區(qū)域之間推動保稅貨物便捷高效流轉，加強與“長江經(jīng)濟帶”和“一帶一路”戰(zhàn)略沿線樞紐和節(jié)點的全方位聯(lián)動，等等。從而更好地發(fā)揮大市場、大流通、大平臺對生產(chǎn)、貿(mào)易、消費的帶動作用，由全球供應鏈、價值鏈的“參與者”向“組織者”與“管理者”轉變，實現(xiàn)全要素、全天候交易和全過程、全方位服務，進一步提升上海自貿(mào)區(qū)的資源配置、國際定價和服務增值能力。三是對各類監(jiān)管對象的重新界定并建立與之相適應的新政策和監(jiān)管模式。將傳統(tǒng)的貨物、物品嚴格二元區(qū)分為基礎的海關監(jiān)管模式轉向普通貨運、快件行郵渠道有機對接的監(jiān)管新模式，積極應對“四新經(jīng)濟”*即新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術和新模式。下貨物與物品、商品與服務、貿(mào)易與消費的跨境流通融合度越來越高的發(fā)展趨勢，研究完善三類進出境渠道的監(jiān)管模式，以及相互間有效對接、轉換的管理辦法，適應跨境貿(mào)易小型化、智能化、專業(yè)化、碎片化的發(fā)展需要。

(二)建立健全以海關為主導的口岸管理體制和區(qū)域一體化運作機制

就外部而言，參照新加坡等國家和地區(qū)的先進做法，探索建立以海關為主導的單一口岸管理體制。樹立海關在口岸管理部門中的主導地位和牽頭作用，科學規(guī)劃口岸發(fā)展、合理配置管理資源、創(chuàng)新口岸管理模式、提高管理技術水平；海關可對港務、檢驗檢疫、海事等涉及進出境的經(jīng)營或管理部門下達查驗指令，協(xié)調各部門工作和管理資源，并在執(zhí)法交叉爭議時，對進出境貨物放行擁有最終決定權，從而在各口岸部門之間形成良好的通關機制，提高中國口岸的整體通關效能。就內(nèi)部而言，著力改變目前自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)不同區(qū)域由各個隸屬海關分別管理這一“小而全”、“多而散”的海關管理格局，對接當前海關全面深化改革方案，在上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)先行先試探索建立區(qū)域一體化運作管理的新機制新模式。整合各個現(xiàn)場海關管理資源，建立集約化管理的自貿(mào)試驗區(qū)稅收征管中心、風險防控中心等機構，在區(qū)域內(nèi)實施統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一作業(yè)、統(tǒng)一監(jiān)控、統(tǒng)一處置，協(xié)調跨部門、跨現(xiàn)場業(yè)務，實現(xiàn)整個自貿(mào)區(qū)的一體化管理運作。

(三)重點完善以轉變海關管理職能為核心的創(chuàng)新制度環(huán)境

繼續(xù)深入轉變海關管理職能，做到有所不為而后有所為，在充分發(fā)揮市場基礎作用推動創(chuàng)新的同時，仍要加強對市場創(chuàng)新、技術創(chuàng)新的支持力度，培育創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新體系所需要的配套制度環(huán)境。重點是要以“放、管、服”為主線，做出一整套有利于激發(fā)市場活力、促進社會創(chuàng)新的，穩(wěn)定、透明、可預期的制度性安排。一是深化簡政放權：在基本完成行政審批事權減、放、讓等清權確權的基礎上，繼續(xù)做好協(xié)調同步和上下聯(lián)動，對各個業(yè)務條線、各個內(nèi)部管理部門的管理和監(jiān)管環(huán)節(jié)再次進行梳理，繼續(xù)簡化內(nèi)部審批層級和管理手續(xù)，徹底解決“玻璃門”、“旋轉門”的問題，打通中間梗塞，實現(xiàn)所有業(yè)務流程的“縱橫貫通”；消除各類“隱性”不平等，確保大型、重點企業(yè)與中小微企業(yè)、內(nèi)外資企業(yè)都可享受公平待遇。二是完善監(jiān)管體系：更加注重建立健全與創(chuàng)新活動直接相關的市場監(jiān)管制度，包括健全風險管理制度、誠信管理體系，加大對自主知識產(chǎn)權的海關保護與激勵，維護國家、公眾和市場的利益，規(guī)范創(chuàng)新主體的行為，提升違法違規(guī)行為成本，防止市場缺口導致的創(chuàng)新系統(tǒng)失靈，促進市場健康發(fā)育，為創(chuàng)新營造良好的法治化、國際化營商環(huán)境。三是優(yōu)化創(chuàng)新服務：完善科技創(chuàng)新咨詢和服務體系，推動自貿(mào)試驗區(qū)與上?？萍紕?chuàng)新中心建設聯(lián)動，推動建立完整的“創(chuàng)新鏈”。支持發(fā)展文化貿(mào)易、創(chuàng)意設計、生物醫(yī)藥、軟件信息、服務外包等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快形成與之相適應的海關監(jiān)管新模式，著力助力解決技術貿(mào)易促進機制不順暢、研發(fā)設備與樣品等通關不順暢等難題，推動創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素便利高效跨境流轉。將傳統(tǒng)的加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)向研發(fā)設計、物流服務、檢測維修、封裝測試、生產(chǎn)制造等完整產(chǎn)業(yè)鏈拓展，支持各類創(chuàng)新主體開展產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新，為孵化器、公共研發(fā)平臺、風險投資、圍繞創(chuàng)新形成的產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)權交易、市場中介、法律服務、物流平臺等“創(chuàng)新鏈”提供良好的海關服務，最大限度地集聚國內(nèi)外優(yōu)質研發(fā)資源，形成持續(xù)創(chuàng)新的能力和成果。

(四)繼續(xù)構建接軌國際的更開放的貿(mào)易規(guī)則體系

重點是要保持創(chuàng)新系統(tǒng)的開放性，在參與國際交流的過程中不斷完善自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新系統(tǒng)。一方面，要更加注重對接軌國際的貿(mào)易與投資便利化規(guī)則的改革探索。關注當前TPP、TIPP等國際貿(mào)易談判的規(guī)則導向，通關便利化改革應當從淺層次的流程優(yōu)化向驗估規(guī)則變更、政策體系創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)擴大開放繼續(xù)推進。包括關稅削減政策和技術標準的更新，歸類與原產(chǎn)地規(guī)則變化，推動再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展(零件循環(huán)利用、再造新產(chǎn)品)，完善海關估價體系，支持快遞運輸業(yè)發(fā)展，建立更加透明的海關規(guī)則，世界海關執(zhí)法互助等等領域，都是當前世界貿(mào)易規(guī)則重構過程中關注的焦點，自貿(mào)試驗區(qū)的海關改革創(chuàng)新需要加強對這些問題的關注探索和改革測試。另一方面，積極推動國內(nèi)高能級貿(mào)易主體參與國際市場競爭合作。支持“總部經(jīng)濟”促進投資帶動貿(mào)易，對跨國公司總部、本土跨國公司及外貿(mào)綜合服務集體公司各層級機構、組織建立健全一體化的海關支持與服務模式，幫助企業(yè)實現(xiàn)各類要素在關聯(lián)組織內(nèi)跨境自由流轉、便利高效整合，建立采購、生產(chǎn)、分撥、物流、營銷等綜合性貿(mào)易功能，支持高等級貿(mào)易主體更便利地開展多元化、規(guī)?；⑾盗谢目鐕?jīng)營活動，降低外貿(mào)運營成本，提升貿(mào)易運營控制力，更好地參與全球供應鏈、價值鏈深度整合與競爭，并利用跨國公司將國際貿(mào)易新規(guī)則引入中國海關管理。

(五)以信息化為引領推進海關管理機制體制的徹底轉型

對內(nèi)，要改變各個條線分散作戰(zhàn)、前中后監(jiān)管聯(lián)動不足等現(xiàn)狀，充分應用“大數(shù)據(jù)”等理念和方法，加強管理系統(tǒng)與監(jiān)管數(shù)據(jù)的整合應用，徹底打通風險、通關、物控、稽核等各個業(yè)務條線、各個監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的阻隔，實現(xiàn)“審征控”一體化、后續(xù)監(jiān)管強大有力、且后續(xù)監(jiān)管結果有效作用于事中環(huán)節(jié)的作業(yè)模式，建立信息順暢、處置有力、反饋得當?shù)拈]合式海關監(jiān)管鏈條，將傳統(tǒng)的關注通關時效、通關成本的貿(mào)易便利化監(jiān)管模式轉為企業(yè)“自主申報(Independent)、自助通關(Self-service)、自動審放(Automatical)”以及海關“全程管控(Control)”的新型貿(mào)易便利化管理模式(ISAC)，以逐步實現(xiàn)海關治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。這也將是上海自貿(mào)試驗區(qū)海關改革繼續(xù)保持先發(fā)優(yōu)勢的關鍵。對外，加快“單一窗口”建設，盡早建成統(tǒng)一的國際貿(mào)易電子信息化平臺，在所有國際貿(mào)易鏈的管理部門、運營部門和進出口企業(yè)之間，建成無縫“一站式”網(wǎng)絡作業(yè)平臺，整合海關報關和其他政府部門的許可認證信息，實現(xiàn)國際貿(mào)易的24小時自動化運行和一站式服務。依托高度智能集約的“單一窗口”網(wǎng)絡建設，推動口岸管理機制體制的大變革。

面對上海自貿(mào)試驗區(qū)建設這一重要而難得的歷史機遇，面對改革“深水區(qū)”的新形勢、新挑戰(zhàn)、新要求，海關應當進一步適應形勢、深化轉變觀念，繼續(xù)堅定地貫徹落實好改革核心要義，以自貿(mào)試驗區(qū)為抓手更好地融入國家、地區(qū)和自身轉型發(fā)展戰(zhàn)略，更加注重市場導向、問題導向和需求導向，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調，在更廣領域和更大空間加快深入推進上海自貿(mào)試驗區(qū)改革建設，形成改革創(chuàng)新的新經(jīng)驗和新成果，更好地實現(xiàn)全面提高開放型經(jīng)濟水平，引領全國深化改革開放和國際經(jīng)濟合作競爭新優(yōu)勢的目標。

[1] 自貿(mào)試驗區(qū)管委會.2015年上半年中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)保稅區(qū)域經(jīng)濟運行情況分析[R].統(tǒng)計信息專報，2015(7).

[2] 自貿(mào)試驗區(qū)管委會.中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)2014年經(jīng)濟發(fā)展回顧及2015年展望[R].統(tǒng)計信息專報，2015(1)

[3] 上海海關關級課題組.2014年上?？诎锻P時間研究報告[R].上海海關政策法規(guī)研究，2015(2).

[4] 梁丹虹.美國單一窗口電子數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)——國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)(ITDS)介紹[R].上海海關政策法規(guī)研究，2015(4).

[5] 宮華萍.上海自貿(mào)區(qū)的“光環(huán)效應”及問題分析——從自貿(mào)區(qū)“搶位現(xiàn)象”說起[J].華東經(jīng)濟管理，2015(4).

[6] 涂山峰等.中國自由貿(mào)易試驗區(qū)：功能定位、內(nèi)在邏輯與發(fā)展前景[J].湖北經(jīng)濟學院學報，2015(4).

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[8] 江育春.治理思想：全面深化海關改革的邏輯起點與實踐理性[J].海關與經(jīng)貿(mào)研究，2015(2).

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[11] 袁新濤.“一帶一路”建設的國家戰(zhàn)略分析[J].理論月刊，2014(11).

[12] 謝泗薪，侯蒙.“一帶一路”戰(zhàn)略架構下基于國際競爭力的物流發(fā)展模式創(chuàng)新[J].中國流通經(jīng)濟，2015(8).

[13] “新常態(tài)”下長江經(jīng)濟帶發(fā)展略論——“長江經(jīng)濟帶高峰論壇”主旨演講摘要[J].西部論壇，2015(1).

[14] 李克強.簡政放權 放管結合 優(yōu)化服務 深化行政體制改革 切實轉變政府職能——在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上的講話[EB/OL].(2015-05-12)

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[19] 李文濤，蘇琳.制度創(chuàng)新理論研究述評[J].經(jīng)濟縱橫，2001(11)

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(責任編輯 趙世璐)

More Thoughts on Innovations of Customs Control and Service As Shanghai Pilot FTZ Enters the “Deep Water Zone” of Reform-from the perspective of the “theory of national innovation system”

Shu Qinfang

Since Sept.29，2013，our pilot FTZ has been into a new stage of development after two years of innovation and experiment.At the new starting point，it is necessary to reflect the course of development，analyze the new situation，grasp main issues and plan new innovations，so as to adapt to the new ever-changing situation，further deepen reform and innovation，first tap into the reforming potential and crack institutional obstacles and maintain the momentum of the avant garde and achieve the initial goals of reforms.The paper recaps the primary achievements of customs reform in Shanghai Pilot FTZ over the past two years，and analyzes the bottleneck and the new situation of foreign trade confronting the reform in the “deep water zone”.In addition，referring to the theory of the “national innovation system” and the experience of foreign customs administrations，the paper delves into the root causes of the insufficient customs reform in the FTZ and proposes the lessons and inspirations for customs to step out of the difficulties in the reform in the “deep water zone”.Finally，the paper presents and elaborates the overall framework of deepening customs reform in the FTZ from the perspective of “one concept，two assurances，three dimensions，four changes and five priorities，so as to shed some light on customs work to further promote the development of Shanghai Pilot FTZ.

Shanghai Pilot FTZ；Customs Reform；Customs Control；Theory of National Innovation System

舒琴芳，上海海關副巡視員、中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)海關工作組常務副組長。