陶俊生，袁志雄

（1.浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300；2.舟山市中級人民法院，浙江 舟山 316000）

我國國家公園建設(shè)實踐及理論思考

陶俊生1，袁志雄2

（1.浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300；2.舟山市中級人民法院，浙江 舟山 316000）

黨的十八屆三中全會提出要把建立國家公園體制作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要舉措，為我國國家公園建設(shè)指明了方向。我國的國家公園試點建設(shè)取得了不錯的成績，但也暴露出一些問題，如管理體制不順暢、建設(shè)目標(biāo)偏移、國家公園的公益性被弱化等，利益沖突是導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的深層原因。國家公園建設(shè)中的利益沖突是相關(guān)利益主體在國家公園建設(shè)中利益失衡的反映，必須予以理順和化解，才能保障國家公園的有效推進(jìn)。

國家公園；建設(shè)實踐；存在問題；利益失衡

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立國家公園體制。這是中央首次從宏觀層面提出要把建立國家公園體制作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要舉措。2015年9月21日國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步提出，要加強對國家公園試點的指導(dǎo)，在試點基礎(chǔ)上研究制定建立國家公園體制總體方案[1]。

就政策導(dǎo)向而言，中央倡導(dǎo)推行國家公園體系，為我國保護(hù)地體系的優(yōu)化完善指明了方向。其實質(zhì)在于，以國家公園建設(shè)為契機(jī)，整合現(xiàn)有的自然保護(hù)地類型，推動我國自然保護(hù)區(qū)體系的完善和創(chuàng)新，解決當(dāng)前在保護(hù)地領(lǐng)域存在的“多龍治水”的難題，以達(dá)到建立符合我國國情的，高效、科學(xué)、合理的現(xiàn)代自然保護(hù)地體系的目的。推動國家公園的科學(xué)有效運行，是將生態(tài)文明理念具體化的一種有益探索，建立和完善符合我國實際情況的國家公園體制，對于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境日益惡化的局面和實現(xiàn)環(huán)境善治都具有重要的時代價值。

1 國家公園概述

1.1 國家公園的內(nèi)涵

國家公園是一個舶來品，我國并沒有關(guān)于國家公園的正式定義，只在相關(guān)政策文件和學(xué)術(shù)研究中有所提及。唐芳林教授將我國的“國家公園”定義為：“國家公園是由政府劃定和管理的保護(hù)地，以保存和展示具有國家或國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀，兼有科學(xué)、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，實現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域”[2]。與傳統(tǒng)的保護(hù)地類型相比，國家公園更加注重生態(tài)系統(tǒng)的整體性，注重各種環(huán)境要素之間的相互聯(lián)系，它強調(diào)各類自然保護(hù)地之間的協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)自然格局與文化環(huán)境，物質(zhì)形式與生態(tài)功能的一體化保護(hù)，促進(jìn)自然保護(hù)地整體效益的發(fā)揮[3]。

1.2 國家公園在生態(tài)文明建設(shè)中的作用

黨的十八大報告提出，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展[4]。生態(tài)文明建設(shè)的根本目的在于通過一種新的發(fā)展理念和發(fā)展模式，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展符合生態(tài)文明的要求，努力實現(xiàn)人與自然的和諧共存。生態(tài)文明以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為核心內(nèi)容，環(huán)境保護(hù)是其主戰(zhàn)場，加強環(huán)境保護(hù)是貫徹落實生態(tài)文明理念的根本路徑。國家公園作為貫徹生態(tài)文明理念的一種探索，在保護(hù)環(huán)境和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡中發(fā)揮了積極作用，已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種有效手段。

建設(shè)國家公園有利于增強公民的生態(tài)意識。當(dāng)前我國面臨的環(huán)境形勢為：局部有所改善，總體尚未遏制，形勢十分嚴(yán)峻，壓力繼續(xù)加大[5]。良好的生態(tài)環(huán)境是人類得以存續(xù)和經(jīng)濟(jì)社會得以可持續(xù)發(fā)展的前提，保護(hù)環(huán)境已經(jīng)成為人們的共識。國外的建設(shè)實踐證明，國家公園能夠較好地兼顧生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與開發(fā)利用之間的關(guān)系，社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展使得人們在滿足基本的生存需求之后，有條件去追求更高層次的精神需求，這其中就包括旅游觀光。國家公園在確保生態(tài)系統(tǒng)不被破壞的前提下，允許向社會公眾開放，供民眾觀光欣賞，感受自然之美，在這個過程中，公民能從欣賞自然風(fēng)光中切身感受到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，從而推動民眾生態(tài)意識的培養(yǎng)，形成保護(hù)環(huán)境的良好社會輿論氛圍，使保護(hù)環(huán)境成為公民的自覺行為。

建設(shè)國家公園有利于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、遏制生態(tài)環(huán)境破壞。國家公園的首要目標(biāo)是保護(hù)，通過將具有重要生態(tài)價值的區(qū)域劃為國家公園，并采取措施嚴(yán)格保護(hù)，限制開發(fā)，來達(dá)到遏制生態(tài)系統(tǒng)惡化和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的目的。同時，國家提出建設(shè)國家公園體系，并不是僅僅增加幾個國家公園，而是站在順應(yīng)自然、保護(hù)自然的宏觀層面來考慮，其實質(zhì)在于通過國家公園體制的建設(shè)，優(yōu)化整合現(xiàn)有的自然保護(hù)地，解決當(dāng)前在保護(hù)地領(lǐng)域存在的突出問題，推動我國自然保護(hù)區(qū)體系的完善和創(chuàng)新，以達(dá)到建立符合我國國情的高效、科學(xué)、合理的現(xiàn)代自然保護(hù)地體系的目的。一個完善的自然保護(hù)地體系，能夠有效遏制生態(tài)環(huán)境惡化和改善生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而推動環(huán)境善治的實現(xiàn)和美麗中國的建設(shè)。

2 我國國家公園的建設(shè)實踐

2.1 國家公園試點取得的成就

我國的國家公園最早開始于1998年，云南省結(jié)合本地區(qū)的實際情況，在全國率先開展建設(shè)新型保護(hù)地的探索，開始探索國家公園建設(shè)的可行性；2006年，我國大陸第一個以“國家公園”命名的保護(hù)區(qū)——普達(dá)措國家公園在云南省迪慶州建立；2008年國家林業(yè)局將云南省確定為國家公園建設(shè)試點省份，云南省在整合原有保護(hù)地的基礎(chǔ)上開始了國家公園試點建設(shè)。2008年10月，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局共同批準(zhǔn)，黑龍江省伊春市湯旺河地區(qū)被確定為國家公園試點地區(qū)；2014年初，環(huán)境保護(hù)部又批準(zhǔn)了若干國家公園試點建設(shè)的申請。從已有的建設(shè)實踐情況來看，國家公園建設(shè)在一些地區(qū)取得不錯的成績，例如，截止到2011年底，云南省在三年的試點建設(shè)期內(nèi)批準(zhǔn)建立的國家公園達(dá)到8個，分別有麗江老君山、普達(dá)措、大圍山、西雙版納熱帶雨林、南滾河、普洱、梅里雪山和高黎貢山國家公園，當(dāng)年接待游客452萬人次，直接經(jīng)濟(jì)收入達(dá)3.8億元[6]。

2.2 國家公園試點暴露的問題

雖然國家公園試點取得的成績讓人稱道，但已有的試點實踐也暴露出很多問題，主要表現(xiàn)在：

2.2.1 管理體制不順暢

已建立的國家公園絕大部分都是沿襲原有的保護(hù)地管理模式和管理機(jī)制，基本上是“新瓶裝舊酒”。同時，國家公園試點實行屬地管轄，雖然是由中央審批（從已有的試點情況來看，絕大部分是由環(huán)境保護(hù)部審批），但建設(shè)、運行和管理是由各省自主開展，環(huán)境保護(hù)部對各地的試點建設(shè)情況缺乏有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，導(dǎo)致國家公園在一些地方已經(jīng)變質(zhì)變味，絕大多數(shù)以“國家公園”名稱掛牌的保護(hù)地在被批準(zhǔn)后，仍沿襲原有的保護(hù)區(qū)管理制度和方法，實質(zhì)上并無創(chuàng)新和突破，相關(guān)部門各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，管理效率不高，自然保護(hù)地體系存在的突出問題仍然沒有通過國家公園得到解決。

2.2.2 管理理念偏離，存在重開發(fā)而輕保護(hù)的現(xiàn)象

建設(shè)國家公園的首要目標(biāo)是嚴(yán)格保護(hù)，在此基礎(chǔ)上才能進(jìn)行適度開發(fā)，但從目前的國家公園試點情況來看，各地往往優(yōu)先考慮開發(fā)，注重國家公園帶來經(jīng)濟(jì)價值而忽視其具有的生態(tài)價值和社會價值，在個別地方亂象叢生，國家公園成為地方政府提升形象和影響力，增加經(jīng)濟(jì)效益的手段，地方政府只注重經(jīng)濟(jì)開發(fā)，忽視或無視國家公園的生態(tài)保護(hù)功能，這顯然與國家公園建立的初衷相違背。我國建設(shè)國家公園體系，主要是想通過引進(jìn)國外先進(jìn)的國家公園建設(shè)經(jīng)驗和管理模式，帶動現(xiàn)有的自然保護(hù)地體系中存在的突出問題得以解決，提高自然保護(hù)工作的科學(xué)性和有效性，最終達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境和增加經(jīng)濟(jì)效益的目的。

2.2.3 產(chǎn)權(quán)不明晰，管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分離，國家公園的公益性被弱化

公益性是國家公園的根本特性之一，作為一種生態(tài)公共產(chǎn)品，國家公園應(yīng)當(dāng)將生態(tài)服務(wù)功能放在首位，是基于公眾的生態(tài)利益和需求而設(shè)立，不能以營利為目的，只向公眾收取少量的費用以維護(hù)日常的運行，這是世界上絕大多數(shù)國家公園的建設(shè)理念，反觀我國的國家公園試點建設(shè)則不然，由于我國不同類型的保護(hù)地產(chǎn)生的時間不同，法律依據(jù)也有所差異，因此存在著不同類型保護(hù)地交叉重疊和產(chǎn)權(quán)不明晰等問題。以黑龍江湯旺河國家公園為例，其既是國家公園，又是國家級風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園，采用的是政企合一的體制，由湯旺河區(qū)政府和林業(yè)局管理，政府既是旅游管理者，也是投資經(jīng)營者，湯旺河國家公園旅游業(yè)逐漸變成湯旺河財政收入的主要來源[7]。湯旺河國家公園的經(jīng)濟(jì)價值被過分關(guān)注，其公益性被弱化，這種狀況顯然不符合國家公園的宗旨，也不利于國家公園生態(tài)保護(hù)功能的實現(xiàn)。

3 解決我國國家公園建設(shè)實踐問題之理論思考

通過我國自然保護(hù)地和國家公園的建設(shè)情況介紹，不難發(fā)現(xiàn)，管理體制交叉重疊，保護(hù)與發(fā)展的矛盾是目前我國各類保護(hù)地建設(shè)面臨的共性問題。筆者認(rèn)為，管理體制交叉重疊并不是一個“真”問題，或者說，這個問題并不是國家公園建設(shè)中所特有的問題，解決這個問題對于我國建立科學(xué)高效的保護(hù)地體系的作用并不突出。原因在于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍是通過法律的規(guī)定由不同的部門行使，任何法律概念在語義上都有一定的抽象性和模糊性，其外延往往很難被清楚地界定，只要法律規(guī)定行政權(quán)由不同的部門行使，則職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)象就無法避免。因此在自然保護(hù)地相關(guān)部門之間的職權(quán)出現(xiàn)交叉重疊是正常現(xiàn)象，這種現(xiàn)象無法消除，只能通過構(gòu)建統(tǒng)一的法律框架，加強各部門之間的協(xié)調(diào)與合作予以解決，至于如何加強部門間的協(xié)調(diào)與合作以實現(xiàn)自然保護(hù)管理體制的完善，并不是本研究所關(guān)注的重點問題。

開發(fā)與保護(hù)的矛盾是國家公園建設(shè)中需要關(guān)注的重點問題，這種矛盾實質(zhì)上反映了不同主體的利益訴求的失衡。利益問題作為任何社會關(guān)系中必然包含的一部分，是影響到社會發(fā)展的重要問題。從某種意義上說，一切社會沖突都可以歸結(jié)為某種利益沖突，利益沖突是一切社會沖突和矛盾的深層根源，所以利益協(xié)調(diào)就成為沖突能否得到化解的關(guān)鍵。

生態(tài)環(huán)境作為一種資源，和其他資源一樣具有稀缺性。隨著全球人口的增長，人類日益劇增的需求與有限的資源的矛盾更加突出，資源顯得尤為稀缺，不同的利益主體在謀求自己的利益時都會不同程度地影響到甚至損害到其他個人或群體的利益，利益沖突和利益矛盾無可避免。因此，協(xié)調(diào)和化解相關(guān)主體在國家公園保護(hù)與開發(fā)中的利益沖突，才是破解國家公園體系建設(shè)面臨的瓶頸的關(guān)鍵。

在自然保護(hù)地建設(shè)中有不同的利益主體，其利益訴求也具有多樣性和差異性，保護(hù)地能否得到有效的保護(hù)，取決于保護(hù)地利益相關(guān)者利益分享的公平性和合理性[8]。利益問題的協(xié)調(diào)是各國在自然保護(hù)地建設(shè)中都無法回避的問題，在某些國家和地區(qū)，由于發(fā)展和保護(hù)中的利益關(guān)系得不到有效協(xié)調(diào)，政府、社會大眾以及國際環(huán)保組織等主體的環(huán)境保護(hù)訴求與社區(qū)民眾發(fā)展權(quán)的矛盾突出，若社區(qū)民眾的發(fā)展權(quán)得不到有效保障，其參與環(huán)境保護(hù)的積極性自然就不高，從而直接影響環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)；若過分強調(diào)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，雖然從微觀層面能給社區(qū)居民帶來經(jīng)濟(jì)利益，但卻會使保護(hù)地的保護(hù)工作受到不利影響，進(jìn)而在宏觀層面損害社會公眾的生態(tài)利益。

事實上，保護(hù)與發(fā)展的矛盾歸根到底是相關(guān)主體利益關(guān)系的失衡的外在表現(xiàn)，自然保護(hù)地建設(shè)的關(guān)鍵在于建立健全以界定利益關(guān)系、規(guī)范逐利行為為主要內(nèi)容的制度協(xié)調(diào)機(jī)制[3]。國家公園作為一種新型保護(hù)地，被普遍認(rèn)為是能夠有效兼顧生態(tài)資源保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，在我國若要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須首先理清開發(fā)與保護(hù)中涉及的利益主體和相互間的利益關(guān)系，并對不同類型的利益關(guān)系有針對性地提出協(xié)調(diào)的對策，從而推動符合我國國情的國家公園體系的建立。

[1]中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》[EB/OL]. [2015-09-23].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/ 201509/t20150923_1472456.htm.

[2]唐芳林.中國國家公園建設(shè)的理論與實踐研究[D].南京：南京林業(yè)大學(xué)，2010.

[3]黃錫生，徐本鑫.中國自然保護(hù)地法律保護(hù)的立法模式分析[J].中國園林，2010，26（11）：84-87.

[4]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].[2012-11-19].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/ 19/c_113722546.htm.

[5]楊朝飛.中國環(huán)境形勢評價與分析[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2011，21（6）：1-4.

[6]唐芳林，孫鴻雁，張國學(xué)，等.國家公園在云南省試點建設(shè)的再思考[J].林業(yè)建設(shè)，2013（1）：12-18.

[7]呂小娟.國家公園建設(shè)管理中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究[D].重慶：重慶師范大學(xué)，2011.

[8]鄧禾.論自然保護(hù)地居民的權(quán)利發(fā)展及其保障——兼論中國自然保護(hù)地完善的幾點構(gòu)想[J].西南民族大學(xué)學(xué)報：人文社科版，2007（5）：163-167.

（編輯：周利海）

The Practice and Theoretical Thinking of The Construction of National Parks in China

Tao Junsheng1,Yuan Zhixiong2
（1.School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China; 2.Intermediate Court of Zhoushan City,Zhoushan Zhejiang 316000,China）

In the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee,the party proposed to establish the national park system as an important measure for the construction of ecological civilization system,which indicated the direction for the construction of national parks in China. The National Park pilot construction in China has made good achievements,but also had some problems,such as public welfare management system was not smooth and the goal of the construction of the park was offset,the weakening of the conflict of interest was the root cause of these problems.The conflict of interest in the construction of national parks was a reflection of the interest imbalance in the construction of the National Park.It must be straightened out and resolved to ensure the effective promotion of national parks.

national park,construction,problems,the conflict of interest

X171.4

A

1008-813X（2016）06-0035-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2016.06.09

2016-11-11

陶俊生（1990-），男，河南南陽人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境保護(hù)法學(xué)的研究。