白彥鋒　吳　粵

(中央財經(jīng)大學(xué)，北京　100081)

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推進(jìn)大國財政建設(shè)，加強(qiáng)我國財政監(jiān)督

白彥鋒吳粵

(中央財經(jīng)大學(xué)，北京100081)

【摘要】黨的十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，對于我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有著不可或缺的重要意義。當(dāng)前，在“一帶一路”和“大國財政”戰(zhàn)略全面實(shí)施背景下，我國財政資金規(guī)模日益增長，全面加強(qiáng)財政支出績效考評、不斷提高財政資金支出效益，賦予了財政監(jiān)督工作新的含義；同時，國有資產(chǎn)境外投資力度不斷加強(qiáng)。但是，其中的財政風(fēng)險也在不斷加大，為保證我國財政安全，有效的財政監(jiān)督必不可少。通過加強(qiáng)和改進(jìn)財政監(jiān)督，將有助于從源頭上預(yù)防腐敗，真正發(fā)揮好財政資金的引領(lǐng)作用，不斷推進(jìn)我國國家治理體系的完善和國家治理能力的現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】財政監(jiān)督；大國財政；一帶一路；國家治理

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)在《國富論》(《An Inquiry into the Nature and Cause of the Wealth of Nations》)中寫道，財政是庶政之母。黨的十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是黨和國家履行職能的重要基礎(chǔ)。古今中外的經(jīng)驗(yàn)均表明，財政是國家的命脈，對國家整體治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的穩(wěn)定都有著至關(guān)重要的影響。從公共產(chǎn)品提供有效性的角度來看，公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，使公共產(chǎn)品被“搭便車”(free-riding)的現(xiàn)象非常普遍，這又會造成市場失靈。因此，在公共產(chǎn)品的提供過程中，政府是主角，主要靠財政資金。這一過程中，財政監(jiān)督需要滿足兩個作用：一是監(jiān)督政府部門提供足夠數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，二是能夠保證預(yù)算和公共產(chǎn)品在分配方面維持高效率(冷霞)[1]。從對官員監(jiān)督和防腐角度來看，政府官員作為人民行使公共產(chǎn)權(quán)的代理人，會在代理過程中產(chǎn)生“委托—代理問題”，這就使人民與政府官員的效用函數(shù)不完全一致?？紤]到政府代理公共產(chǎn)權(quán)過程中形成的信息不對稱，極易產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險問題。由此看來，財政監(jiān)督是財政管理工作的重要組成部分。同時，財政監(jiān)督的目的也不僅僅局限于事后監(jiān)督，通過事中過程管理、事前監(jiān)督構(gòu)建起全流程的監(jiān)督體系顯得十分重要。

對于財政監(jiān)督工作的重要性和意義，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都有著清晰的認(rèn)識。中國共產(chǎn)黨在第十八次全國人民代表大會上提出，要“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快改革財稅體制”，通過“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，以確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力既相互協(xié)調(diào)又相互制約。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)溫家寶總理提出過的，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃指出[2]，“十二五”期間，只有把政府的公共管理和國有資產(chǎn)出資人兩種職能分開，才能完善國有資產(chǎn)的監(jiān)管系統(tǒng)和體制，完善國有金融資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制；要推進(jìn)行政體制改革，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督；加快財稅體制改革。

一、追根溯源財政監(jiān)督

中國作為文明古國，財政監(jiān)督的歷史由來已久?，F(xiàn)存記錄中，最早可以查到的我國的財政監(jiān)督工作始于夏商時期。當(dāng)時就有了財政監(jiān)督和考核規(guī)定的記錄。經(jīng)歷數(shù)千年封建王朝的發(fā)展，到清朝后期，我國已經(jīng)建立了專門的財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)——審計(jì)院。之后，盡管中國在風(fēng)雨飄搖中經(jīng)歷了嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭，財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱和形式也有所變化，但是其內(nèi)容卻相對穩(wěn)定，主要包含以下方面：一是對財政的收入和支出的監(jiān)督，看這些金額的收入是否合理，是否及時入庫出庫；二是對會計(jì)賬簿和國庫記錄的監(jiān)督，看其是否真實(shí)完整；三是對相關(guān)政府官員的監(jiān)督，防止其貪污腐化(顧超濱)[3]。在這期間，我國也形成了自身的財政監(jiān)督特點(diǎn)：一是財政監(jiān)督部門不隸屬于財政部，是相對獨(dú)立的部門，保證了監(jiān)督的有效性；二是財政監(jiān)督是包含于行政監(jiān)督中的，是行政監(jiān)督和防腐工作的重要組成部分。

新中國成立后，一些專家學(xué)者也對財政監(jiān)督的內(nèi)容、意義及實(shí)現(xiàn)形式做了研究。姜維壯[4]指出，強(qiáng)化、完善財政監(jiān)督管理工作是振興財政的當(dāng)務(wù)之急。從國家方針政策和長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，振興財政工作的重點(diǎn)在深入改革中；但是從財政工作面臨的具體形勢和亟需解決的矛盾關(guān)系上看，強(qiáng)化和完善財政監(jiān)督管理工作則更是當(dāng)務(wù)之急。長期的實(shí)踐表明，如果沒有健全有效的財政監(jiān)管機(jī)制，財政手段的成效就難以被發(fā)揮，財政工作不可能完成，大量財源會消失，大量財政資金會被浪費(fèi)。一言以蔽之，財政的各項(xiàng)職能，如果沒有監(jiān)督職能作為保證，都不可能得到應(yīng)有的發(fā)揮。另外，針對我國的財政學(xué)教科書把財政職能歸結(jié)為資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能這三大職能，姜維壯指出，這種分類方法忽視了財政的監(jiān)督職能。事實(shí)上，加強(qiáng)財政監(jiān)督不僅能夠振興財政，還有利于社會主義精神文明建設(shè)，甚至是國家履行職能的保證。劉紅藝、李武好[5]認(rèn)為，作為實(shí)現(xiàn)財政職能的一種手段，公共財政從本質(zhì)上是需要監(jiān)督的，因此需要將財政監(jiān)督工作放在公共財政框架中來進(jìn)行。他還認(rèn)為，財政監(jiān)督工作是為了提高財政資金的使用效益，但同時也需要考慮財政監(jiān)督本身的效益問題。

財政工作的核心和實(shí)質(zhì)就在于對政府的財政收入與支出工作進(jìn)行有效的規(guī)范和約束(張馨)[6]。通過財政監(jiān)督工作，可以全面、真實(shí)、有效地了解政府財力工作的出發(fā)點(diǎn)和流程的合法合規(guī)性。另外，有效的監(jiān)督還可以保證政府財政工作能夠以較高效率完成，阻止財政工作中各相關(guān)人員的貪污浪費(fèi)等違法違規(guī)行為，保證國家和人民的利益。白彥鋒[7]指出，在中國，政府的稅收收入是政府財力的主要來源。因此對政府稅權(quán)的約束也構(gòu)成了財政監(jiān)督的一個重要方向。理論上講，約束政府稅權(quán)的目標(biāo)在于使政府稅收收入規(guī)模適當(dāng)，應(yīng)以恰好彌補(bǔ)提供公共物品的成本為標(biāo)準(zhǔn)。同時，還要提高稅收收入用于支出時的效率，公共部門支出的效益要正好等于私人部門的效益，以使整個社會的資源達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)(Pareto Optimality)，使全社會福利達(dá)到最大化。另外，由于我國幾千年來的自然經(jīng)濟(jì)和封建專制統(tǒng)治，人治思想一直占據(jù)意識形態(tài)的主導(dǎo)地位，這一集權(quán)專制的文化傳統(tǒng)，滋生了稅收管理體制、稅權(quán)高度集中的“管理論”模式。這一模式明顯與現(xiàn)代行政權(quán)的核心——“自由裁量權(quán)”相悖。為了使自由裁量權(quán)得到有效運(yùn)用，需要通過恰當(dāng)程序和機(jī)制設(shè)計(jì)對其進(jìn)行約束，這就需要財政監(jiān)督發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

徐曙娜[8]指出我國財政監(jiān)督體系中，主導(dǎo)監(jiān)督類型不明確。她通過主導(dǎo)監(jiān)督類型的取舍分析，說明各種監(jiān)督的社會凈效益的大小，得出從理論上選擇審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督作為主導(dǎo)監(jiān)督是最理想的。潘春標(biāo)[9]指出，當(dāng)前我國的財政監(jiān)督工作中監(jiān)督方式并不規(guī)范、覆蓋范圍也不全面，針對這些問題，只有加強(qiáng)財政監(jiān)督方面的法制、法規(guī)體系建設(shè)和制度建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，完善財政監(jiān)督信息反饋機(jī)制才能夠改善我國財政監(jiān)督現(xiàn)狀。但也有學(xué)者指出，財政監(jiān)督本身也是具有風(fēng)險的(安秀梅等)[10]，這一風(fēng)險體現(xiàn)在財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員在完成其工作時由于各種主觀和客觀的原因而降低了監(jiān)督效率，造成政府的財力損失。安秀梅[10]指出，針對財政監(jiān)督工作的監(jiān)管可以從風(fēng)險防范和質(zhì)量控制兩方面來進(jìn)行。所謂風(fēng)險防范，就是指針對財政監(jiān)督過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險提前做好預(yù)案，找出風(fēng)險點(diǎn)，并且定期或者不定期更新，一旦出現(xiàn)可疑事件，馬上著手處理，把風(fēng)險降至最低。質(zhì)量控制分為全面質(zhì)量控制和全過程質(zhì)量控制兩種類型。全面質(zhì)量控制側(cè)重于質(zhì)量控制的內(nèi)容，是指利用一整套程序和政策對財政監(jiān)督工作涉及到的人員、組織和技術(shù)手段等的控制。全過程質(zhì)量控制則側(cè)重于對程序的控制，指通過跟進(jìn)某一個財政監(jiān)督項(xiàng)目的準(zhǔn)備、實(shí)施、評價等階段對其進(jìn)行監(jiān)測。另外，針對財政監(jiān)督本身的監(jiān)管還需要有“結(jié)果導(dǎo)向”的評價視角。任何事情都是有成本的，財政監(jiān)督工作也不例外。因此，在管理和評價財政監(jiān)督工作時，應(yīng)該格外重視績效評價的工作，而不能搞“形式主義”，這樣會造成新的浪費(fèi)，也喪失財政監(jiān)督工作本身的意義。同時，財政監(jiān)督工作還應(yīng)該盡量嚴(yán)密、規(guī)范、合理，以實(shí)事求是的態(tài)度建立財政監(jiān)督機(jī)制 (賈康)[11]。針對質(zhì)量管理，還要特別提一下納稅評估方面的質(zhì)量管理。由于稅權(quán)是財政收入的重要組成部分，對于稅權(quán)的監(jiān)督和管理也是財政監(jiān)督的重要部分，因此針對納稅評估進(jìn)行質(zhì)量管理是近年來財政監(jiān)督的重要分支和方向。針對納稅評估進(jìn)行有效的質(zhì)量管理，一是可以確保我國稅收收入，二是可以推進(jìn)稅制改革和稅收征管建設(shè)，從稅務(wù)部門和納稅人雙重角度完成財政監(jiān)督(白彥鋒)[12]。

黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對于財政監(jiān)督問題也格外重視。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國的財政監(jiān)督工作分為以下幾個層次：一是人民代表大會及其常務(wù)委員會的財政監(jiān)督。這是對于財政工作最高規(guī)格的監(jiān)督，包含對社會發(fā)展計(jì)劃及執(zhí)行情況的監(jiān)督、對政府預(yù)算及其執(zhí)行情況的監(jiān)督以及對政府決算的監(jiān)督三個方面。二是政府部門的財政監(jiān)督工作。這一部分分為審計(jì)部門的財政監(jiān)督、財政部門的財政監(jiān)督和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的財政監(jiān)督三個方面。三是社會力量的財政監(jiān)督。主要是社會團(tuán)體對于財政工作的監(jiān)督，包括會計(jì)師事務(wù)所、媒體、民眾輿論監(jiān)督等。這三個層次互為補(bǔ)充，互相配合，極大地豐富和充實(shí)了我國財政監(jiān)督工作。僅2011年和2012年兩年時間，通過財政監(jiān)督查辦出的違規(guī)違紀(jì)資金超過6000億元，追回的資金近400億元，建議追究責(zé)任人近170名，為我國防腐治污工作提供了大量政治線索，為經(jīng)濟(jì)和社會的平穩(wěn)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

在2011年9月16日召開的全國財政監(jiān)督工作會議上[13]，提出了“十二五”期間財政監(jiān)督工作發(fā)展的總體思路，其中重點(diǎn)說明了加強(qiáng)財政的收入、支出等方面監(jiān)督的重要性，同時以科學(xué)監(jiān)督、依法監(jiān)督為原則加強(qiáng)財政基礎(chǔ)工作和基層工作建設(shè)，建立覆蓋面廣、信息詳盡的監(jiān)督機(jī)制。參加會議的財政部紀(jì)檢組長劉建華還提出[14]，要想做好財政監(jiān)督工作，還需要把握三個重點(diǎn)。一是要強(qiáng)化財政的“大監(jiān)督”理念，二是要提升財政監(jiān)督的科學(xué)化水平，三是要強(qiáng)化財政基礎(chǔ)工作和基層財政建設(shè)。要想完善財政監(jiān)督工作，必須從基礎(chǔ)和基層工作著手，只有根基穩(wěn)固，才能長遠(yuǎn)發(fā)展。

2012年12月25日，第14次部長辦公會議召開。會議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)財政監(jiān)督工作的若干意見》，并以財監(jiān)〔2013〕1號文正式印發(fā)。1號文件明確要求，要建立能夠覆蓋全部政府性資金運(yùn)行過程的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)完善預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督并重的財政運(yùn)行機(jī)制。

2014年11月28日，為貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，深化財稅體制改革和預(yù)算管理體制改革，加強(qiáng)財政收支管理，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，財政部制定了《財政部關(guān)于專員辦加強(qiáng)財政預(yù)算監(jiān)管工作的通知》(財預(yù)[2014]352 號)，對財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行了調(diào)整，重點(diǎn)加強(qiáng)了專員辦對屬地中央預(yù)算單位預(yù)算管理、中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算管理等工作，并明確了相應(yīng)的工作程序。

2015年2月27日，財政部監(jiān)督檢查局召開局長辦公會，傳達(dá)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的重要講話，研究推進(jìn)財政監(jiān)督和財政部內(nèi)部控制有關(guān)工作。

上述文件從不同側(cè)面反映了政府對于財政監(jiān)督工作的努力和取得的成效。同時也可以看到，我國財政監(jiān)督工作經(jīng)歷了一個由宏觀到微觀、由粗略到具體、由注重形式到注重成效、由單一技術(shù)手段到多元化技術(shù)手段、由發(fā)布暫行方案到全面推進(jìn)依法治國的階段。

二、大國財政思想要求我們“扎好籬笆”，應(yīng)對財政風(fēng)險

當(dāng)前，中國作為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，在綜合實(shí)力上已經(jīng)成為一個大國。而一個國家諸如稅收、預(yù)算等財政政策的調(diào)整，對該國和世界其他經(jīng)濟(jì)體都是有著深遠(yuǎn)影響的。劉尚希[15]提到過，每個國家，尤其是大型經(jīng)濟(jì)體的財政政策都不能“一意孤行”，需要同時考慮對他國的影響。中國應(yīng)該盡快摒棄以往局部的、狹隘的財政思想，以全局性的、更加宏觀的、具有長遠(yuǎn)性的視野來布局財政工作。比如中國2008年的“四萬億救市”，盡管客觀上造成了部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，但同時也在當(dāng)時提振了全球經(jīng)濟(jì)信心，繼而提升了我國的國際影響力，增強(qiáng)了我國國際話語權(quán)。我國積極參與組織設(shè)立金磚國家開發(fā)銀行、亞洲投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank， AIIB)和“一帶一路”等戰(zhàn)略，都是站在大國的角度，力爭通過多個國家的相互聯(lián)系和資源整合，使貿(mào)易、投資便利化，形成合力，化解風(fēng)險，以便實(shí)現(xiàn)各國共同發(fā)展。而這些戰(zhàn)略的實(shí)施都是國家行為，都需要配套的財政政策來輔助。從這個角度看，“大國戰(zhàn)略”得以實(shí)施的基礎(chǔ)條件就是“大國財政”的支持。

“大國財政”為我們未來的發(fā)展提供新方向的同時也帶來了新的挑戰(zhàn)，這一點(diǎn)在財政監(jiān)督上體現(xiàn)得尤為明顯。隨著我國財政政策影響范圍的增加，其運(yùn)行風(fēng)險更是成倍增加。首先，“大國財政”意味著財政資金的收入和支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，原有財政管理中的粗放管理、預(yù)算編制不細(xì)化等問題紛紛顯露出來。近年來發(fā)生的“江西李華波侵吞9400萬元案件”和“桂林女接待侵吞1340萬元案件”以及廣西“百色黑心棉案件”等，都是因?yàn)樨斦粘９芾聿粔蛲晟?，而?dǎo)致基層工作人員通過冒充簽名等方式私吞國家財政資金，為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成了巨大的損失。而這些官員在通過不法手段獲取巨額財產(chǎn)后，大多選擇外逃方式，即通過向境外轉(zhuǎn)移財政資金來逃避我國法律的懲處。隨著財政建設(shè)項(xiàng)目的增多、使用總金額的加大、我國國際交流的便捷和頻繁，不法分子向境外轉(zhuǎn)移財政資金的可能性也在加大。盡管可以通過“紅色通緝令”、“獵狐行動”等進(jìn)行國際追逃，但是其成本無疑是相對巨大的，能夠挽回的損失也將大打折扣。

為了防止這類事件發(fā)生，財政監(jiān)督必須從源頭上進(jìn)行監(jiān)管，真正做到與時俱進(jìn)。2014年，財政部會同審計(jì)署聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于<深入開展貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律和“小金庫”專項(xiàng)治理工作方案>的通知》和《財政部內(nèi)部控制基本制度(試行)》及八個專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法等，就是從加強(qiáng)內(nèi)部控制、杜絕小金庫等方面加強(qiáng)財政事前控制，可以叫做“扎好籬笆”。而編寫《情況反映》、《財政監(jiān)督檢查簡報》、組織每年定期和不定期地政府審計(jì)等工作就是加強(qiáng)事后監(jiān)督，也可以叫“關(guān)上后門”。通過“扎好籬笆”和“關(guān)好后門”，可以切實(shí)提升財政監(jiān)督的有效性。

三、全球價值鏈背景下的境外國有資產(chǎn)監(jiān)管

所謂全球價值鏈(Global Value Chain， GVC)，就是指為實(shí)現(xiàn)商品或服務(wù)的價值，將遍布全球各國家各區(qū)域的生產(chǎn)、銷售、回收處理等環(huán)節(jié)前后有序承接起來的價值創(chuàng)造和利潤分配鏈條(陳德銘)[16]。從國家層面來說，全球價值鏈可以幫助其開展對外貿(mào)易、實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張、輸出國內(nèi)過剩生產(chǎn)力；從企業(yè)層面來說，全球價值鏈這一理念有助于促使企業(yè)將全球作為一個統(tǒng)一市場看待，可以使其國際戰(zhàn)略得到實(shí)現(xiàn)。

隨著“大國財政”的實(shí)施，我國企業(yè)積極開展海外投資。由于國有企業(yè)掌握眾多資源，資金實(shí)力雄厚，綜合實(shí)力強(qiáng)，很快成為其中的“開路先鋒”(Pioneer)[16]。新《預(yù)算法》第四條強(qiáng)調(diào)“政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算管理”，并在第五條進(jìn)一步明確“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算”等四項(xiàng)內(nèi)容，增強(qiáng)了政府預(yù)算的完整性，有利于全面反映政府財政活動的總量和規(guī)模；相應(yīng)地，將原《預(yù)算法》第二十七條中的中央政府“公共預(yù)算”修訂為新《預(yù)算法》第三十四條的“一般公共預(yù)算”，進(jìn)一步提高了我國預(yù)算管理的科學(xué)性和規(guī)范性。國有企業(yè)資產(chǎn)是國家資產(chǎn)的重要組成部分，理應(yīng)被囊括到財政監(jiān)督范圍內(nèi)。而隨著國有企業(yè)海外擴(kuò)張速度的加快，其擴(kuò)張方式也從最初單純的設(shè)備、技術(shù)、資源投資升級成了現(xiàn)在的大量投資項(xiàng)目數(shù)量，多元化的投資方式、經(jīng)營領(lǐng)域、快速增長的投資規(guī)模新階段。但是這些也為國有資產(chǎn)境外監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)(白彥鋒等)[17]。

舉例來看，平安集團(tuán)在境外收購歐洲富通集團(tuán)，但是最終以157億元虧損告終；中國鋁業(yè)公司曾經(jīng)兩次投資澳大利亞礦業(yè)巨頭力拓集團(tuán)(Rio Tinto Group)，但是成功之際卻遭到了力拓的毀約，以至于股價虧損高達(dá)570億人民幣；中國鐵建在沙特麥加輕軌項(xiàng)目的投標(biāo)和建設(shè)過程中，由于估算失誤，導(dǎo)致報價本身就比成本少了近7億美元。上述事例都是國有資產(chǎn)在境外虧損的慘痛經(jīng)歷，這些損失由于缺乏良好的制度設(shè)計(jì)，最終恐怕要由國家來自行消化，為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了很大負(fù)擔(dān)。更嚴(yán)重的是，由于信息不透明，也許很多國有資產(chǎn)在境外的流失和損失甚至無法得到有效的評估和測量。

由于歷史原因、自然壟斷、外部性、提供產(chǎn)品非競爭性和非排他性以及國家經(jīng)濟(jì)、政治安全等多方原因，不論是我國這種社會主義國家，還是其他資本主義國家，國有資產(chǎn)的存在都是合理且必要的。但是，由于所有權(quán)缺位，各國的國有資產(chǎn)在監(jiān)管上都存在著困難。尤其是國有資產(chǎn)由于壟斷了某些資源，很容易在國內(nèi)的行業(yè)競爭中“脫穎而出”。但是當(dāng)?shù)骄惩夂?，由于境外子公司往往僅對其在境內(nèi)的母公司，而并非向其所有者——國家、政府等匯報，因此國家和政府難以掌握其具體收支和經(jīng)營情況。即便出現(xiàn)了經(jīng)營問題甚至虧損，如果集團(tuán)公司有意隱瞞，國家和政府也無從得知。又由于國有企業(yè)的特殊性質(zhì)，即便是虧損了也只能由國家和政府承擔(dān)損失，如此一來，正是因?yàn)楸O(jiān)管不到位造成了巨大的效率損失(白彥鋒等)[17]。

四、推進(jìn)大國財政建設(shè)、切實(shí)加強(qiáng)我國財政監(jiān)督

1、盡快完善相關(guān)立法工作

目前，我國在財政監(jiān)督方面還存在著很多執(zhí)法空白，這給財政監(jiān)督工作的深入開展造成了很大阻礙。即使是已經(jīng)立法的部分，比如《境外國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等，也由于條款規(guī)定比較寬泛，缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺，而使執(zhí)法人員在面對復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)時力不從心。因此，我國應(yīng)該從多個維度和層次上補(bǔ)充關(guān)于財政監(jiān)督工作的立法，這樣，相關(guān)部門在執(zhí)法時也有據(jù)可依。

2、完善和健全相關(guān)財務(wù)會計(jì)管理制度體系和數(shù)據(jù)計(jì)量方法

可以通過統(tǒng)一各單位的財務(wù)通則、會計(jì)準(zhǔn)則，完善財政單位財務(wù)制度體系。利用統(tǒng)一的財務(wù)管理軟件，實(shí)現(xiàn)信息的共享，也方便財政監(jiān)督人員隨時進(jìn)行抽查。

同時，在計(jì)量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時也要盡量統(tǒng)一數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法。

比如在進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)情況統(tǒng)計(jì)時，除了GDP以外，還要采用GNP作為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。GNP即國民生產(chǎn)總值(Gross National Product)，是指一個國家(地區(qū))所有常駐機(jī)構(gòu)單位在一定時期內(nèi)(年或季)收入初次分配的最終成果。與GDP相比，GNP更加強(qiáng)調(diào)“人”的概念。GDP強(qiáng)調(diào)的是在本國國土范圍內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品和勞務(wù)價值都被記入，而GNP則是指無論是否在本國國土范圍內(nèi)或是利用本國資源生產(chǎn)的，只要是持有本國國籍的公民生產(chǎn)出的物品和勞務(wù)就都將被記入。以GNP為主要指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)工作可以與GDP為主要指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)工作相配合，這樣可以保證來自于我國的資產(chǎn)在境外取得的收入也能夠記入到我國的經(jīng)濟(jì)總量統(tǒng)計(jì)中。這樣的做法與當(dāng)前我國預(yù)算的全面性原則和完整性原則非常契合，而且也方便我國在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)工作時能夠以更加立體全面的視角完成。發(fā)達(dá)國家更多采取GNP的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，以全面反映國民全球收入的實(shí)現(xiàn)情況。我國進(jìn)入新常態(tài)之后，以GDP反映的經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，但是GDP指標(biāo)的局限性已經(jīng)相當(dāng)明顯。在國家大力實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的背景下，GNP指標(biāo)才能更加全面地反映我國國民經(jīng)濟(jì)的全貌。

3、要加強(qiáng)三方審計(jì)的力度

為了能夠更加全面立體地監(jiān)測到我國政府財政資金和國有資產(chǎn)運(yùn)營狀況，可以從企業(yè)內(nèi)部審計(jì)、政府審計(jì)和第三方審計(jì)三個維度來監(jiān)測[17]。要格外注意不能混淆政府審計(jì)和第三方審計(jì)，兩者盡管有相似之處，但是卻有著不同的職責(zé)和著重點(diǎn)，是不能相互替代的。從審計(jì)方式上看，政府審計(jì)是強(qiáng)制審計(jì)，第三方審計(jì)是非強(qiáng)制審計(jì)，被審計(jì)方在挑選審計(jì)事務(wù)所和審計(jì)方式上有一定的自主權(quán)；審計(jì)對象上來看，政府審計(jì)的對象主要是各級政府部門等行政單位和國有企業(yè)、中央直屬企業(yè)等由國家和政府控股的企業(yè)，而第三方審計(jì)的服務(wù)對象范圍相對更大，涉及到所有營利和非營利機(jī)構(gòu)。從對待審計(jì)結(jié)果的態(tài)度和方式上來看，政府審計(jì)從開展、流程、結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)均是有一定準(zhǔn)則的，有強(qiáng)制性的色彩。因此，對于政府審計(jì)的結(jié)果，被審計(jì)機(jī)構(gòu)必須接受。而對于第三方審計(jì)來說，審計(jì)方和被審計(jì)方都是相對獨(dú)立的，審計(jì)方依照自己的執(zhí)行結(jié)果發(fā)布客觀的評論，合理保證審計(jì)報告的可靠程度，被審計(jì)方也有權(quán)力針對一些問題進(jìn)行分辨。在審計(jì)實(shí)施手段上，政府審計(jì)屬于行政監(jiān)督，是政府行為，而第三方審計(jì)則是由中介組織實(shí)施的，是有償?shù)?。從審?jì)的獨(dú)立性上，我國的政府審計(jì)隸屬國務(wù)院和各級人民政府，僅僅獨(dú)立于被審計(jì)單位，是單向獨(dú)立，而第三方審計(jì)則是獨(dú)立于審計(jì)委托人和被審計(jì)單位的，是雙向獨(dú)立。從依據(jù)的審計(jì)準(zhǔn)則上看，第三方審計(jì)依據(jù)的是中國注冊會計(jì)師協(xié)會制定的獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則，而政府審計(jì)依據(jù)的則是審計(jì)署制定的國家審計(jì)準(zhǔn)則。為了保證我國國有資產(chǎn)安全，必須大力推進(jìn)我國政府審計(jì)模式改革，加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督工作(白彥鋒)[18]。

除上述三個傳統(tǒng)維度外，還應(yīng)該關(guān)注稅務(wù)審計(jì)這一新興審計(jì)方向。顧名思義，稅務(wù)審計(jì)是指與納稅人和扣繳義務(wù)人的稅務(wù)信息有關(guān)的審計(jì)。審計(jì)方是中央或者地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)，他們根據(jù)納稅人或者扣繳義務(wù)人報送的納稅材料和相關(guān)信息，依據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)，對納稅人和扣繳義務(wù)人的納稅情況、代扣代繳情況的準(zhǔn)確性和真實(shí)性進(jìn)行嚴(yán)格全面的審核。當(dāng)發(fā)現(xiàn)其中有錯誤時，如果是個別的錯誤就及時糾正，如果是具有普遍性的錯誤或者文件表述不全面方面的問題，則針對文件或者日常工作及時進(jìn)行改善?？梢?，稅務(wù)審計(jì)的目的在于提高稅收法治化程度，加強(qiáng)稅收征管，以便盡快解決我國現(xiàn)行稅收征管實(shí)踐中存在的“淡化責(zé)任、疏于管理”的問題。稅務(wù)審計(jì)兼有管理和服務(wù)的雙重職能，其在稅收征收這一系統(tǒng)性工作中，既具有獨(dú)立性，又與其他環(huán)節(jié)相互聯(lián)系、相互制約。稅務(wù)審計(jì)通過評估分析，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，為稅務(wù)稽查提供案源，為我國財政監(jiān)督工作提供良好有效的補(bǔ)充(白彥鋒)[19]。

為完成好審計(jì)工作，具體來說，首先要加緊完善各單位的財務(wù)人員培訓(xùn)工作，培養(yǎng)他們具有識別財務(wù)工作中的錯誤、內(nèi)部控制中問題的能力。另外，還應(yīng)該讓財務(wù)人員建立起基本的職業(yè)道德感，以提供真實(shí)有效的數(shù)據(jù)為己任。其次，對于政府審計(jì)，應(yīng)該多采用不定期審計(jì)的方式，增加政府審計(jì)的威懾力。這樣的做法可以有效防止日常財政工作中出現(xiàn)的貪污受賄問題。再次，要善用第三方審計(jì)。在審計(jì)事務(wù)所的選擇上，要綜合考慮其業(yè)務(wù)能力、業(yè)界名聲、人員素質(zhì)等多方因素。需要強(qiáng)調(diào)的是，對于第三方審計(jì)最重要的特質(zhì)就是其獨(dú)立性，審計(jì)事務(wù)所一旦喪失了獨(dú)立性，與被審計(jì)單位串通，就難以提供真實(shí)的審計(jì)報告，掩蓋應(yīng)該被發(fā)現(xiàn)的問題，使國家的資產(chǎn)和財政資金遭受極大損失。最后，通過審計(jì)檢查出的問題要及時解決，不能讓審計(jì)工作流于表面，對于違法違紀(jì)行為要加大懲處力度。

4、針對境外國有資產(chǎn)的審計(jì)工作，我們應(yīng)該借鑒國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

在我國，為了更好地完成財政監(jiān)督的工作，財政部在各個地方設(shè)立了專員辦。借鑒這一做法，可以通過在境外國有資產(chǎn)分布較為集中的區(qū)域設(shè)立“財政部駐境外專員辦”，以此來加強(qiáng)我國國有資產(chǎn)境外監(jiān)察[17]。只有通過體制機(jī)制與時俱進(jìn)的創(chuàng)新，才能補(bǔ)齊境外國有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的“短板”。另外，由于國有資產(chǎn)境外經(jīng)營監(jiān)管難度較大，要想實(shí)現(xiàn)目的，還需要財政政策體制全方位的配合?？梢钥紤]通過加強(qiáng)同在境外上下游行業(yè)的國有資產(chǎn)之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，增加對它們的了解；或者通過為某些領(lǐng)域的境外國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)提供稅收或者融資方面的優(yōu)惠政策，變被動為主動，利用體制機(jī)制促使他們自行申報信息(顧敏、張瑜)[20]。

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(編輯：余華；校對：蔡玲)

Promoting the Financial Construction of Great Powers and Strengthening Financial Supervision in China

BAI Yan-fengWU Yue

(CentralUniversityofFinanceandEconomics，Beijing100081)

Abstract:The Third Plenary Session of the Eighteen Central Committee of the party points out that finance is the foundation and important pillar of national governance， which has an important significance to our country's economic and social development. At present， in our country， in the background of the full implementation of the "The Belt and Road Initiative" and "Powerhouses’ Finance"， the scale of China's financial capital is growing. Therefore， strengthening the evaluation capacity of financial expenditure performance overall and improving the financial expenditure efficiency continuously mean much more than before； meanwhile， the investment ability of state-owned assets overseas increases gradually. However， the financial risk is also increasing. In order to ensure the financial security of our country， the effective financial supervision is essential. Through strengthening and improving financial supervision， it will help to prevent corruption and constantly promote the perfection of China's national governance system as well as the modernization of national governance capacity.

Key words:fiscal supervision； powerhouses’ finance； the Belt and Road Initiative；national governance

【中圖分類號】F812.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】2095-1361(2016)01-0005-07

作者簡介：白彥鋒(1976-)，男，河北新樂人，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向：財政與稅收；吳粵(1987-)，女，北京人，中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)博士研究生，研究方向：財政與稅收

基金項(xiàng)目：北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“推進(jìn)北京市生態(tài)文明建設(shè)的依法治理研究”(項(xiàng)目編號：15FXA002)

·收稿日期：2015-09-18

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.01.001