治理挑戰(zhàn)

“一帶一路倡議”為中國展現其全球領導力提供了一個難得的機會。目前，該倡議已經開始實施，但顯然中國必須解決其面臨的主要實施和治理挑戰(zhàn)。假如中國的倡議是貨真價實的，而不僅僅是宣傳噱頭；假如中國的近鄰以及更遠的經濟體是主要受益人，而不是中國經濟本身，那么就應當以盡可能開放透明的結構和程序來實施“一帶一路倡議”。

中國應當建立涉及“一帶一路倡議”所有潛在參與者的協(xié)調一致的治理架構。而通過一系列雙邊和多邊協(xié)議以及國內機構進行的特別實施方法很可能是低效的，或有可能出現腐敗和沖突情況。

中國想要借助該倡議向世人表明，其全球角色將從國際議程的跟隨者轉為制定者。為鞏固這種角色轉變，中國應當盡量減少向多邊發(fā)展銀行（MDBS）借款，迅速償還舊貸款，還要加強其債權人的角色。這樣做不僅可以表明中國地位的轉變，還可以釋放出這些機構的資源，以支持在其他國家的“一帶一路”項目。

中國當前的世界地位

按購買力平價計算的2015年GDP顯示，中國已經成為全球第一經濟體。對此，中國的領導者們理應感到驕傲和自豪。但另一方面，中國人均GDP按購買力平價計算僅為14200美元，位列世界第82位，遠低于“一帶一路倡議”的許多潛在參與國，例如馬來西亞、哈薩克斯坦、俄羅斯、土耳其、阿塞拜疆、泰國和土庫曼斯坦。此外，國際貨幣基金組織還預測，中國到2020年時排位只會上升到第77位。

在未來十年，中國經濟的中心問題是能否避免落入中等收入陷阱——幾乎沒有幾個國家能夠避免。1960—2008年間，只有13個經濟體躲開了這個陷阱，包括中國香港、愛爾蘭、以色列、韓國、新加坡和中國臺灣；而仍在陷阱中的經濟體的數量是上述經濟體數量的4倍。經濟快速增長通常得益于人口紅利，例如人口數量增速減緩，勞動力從農村地區(qū)（未就業(yè)）向城市地區(qū)（正式就業(yè)）轉移。但隨著更多的總投資致力于取代資本存量，勞動力增速將會減緩，最重要的是隨著全要素生產率下降，導致資本積累率下降，最終使得經濟增速放緩。

中國并不缺少關于如何避免中等收入陷阱的建議。經濟合作與發(fā)展組織認為，避免中等收入陷阱的關鍵是持續(xù)推進經濟改革，促進創(chuàng)新；拓展和深化金融體系；提高土地政策和勞動市場以及其他政策的效率。這些改革應當鼓勵更多國內消費，防止對投資和出口的依賴。貿易應當更多體現中國的附加價值，以及對服務行業(yè)的直接或間接依賴。對中國來說，逃離或避免中等收入陷阱是有可能實現的，但并不存在所謂的神奇公式。

同時，鑒于中國的經濟規(guī)模與其經濟繁榮之間存在較大差異，外界對“一帶一路倡議”的目標多有疑慮。它是否為了提升中國在地區(qū)和世界的領導地位？或主要是為了推動中國經濟發(fā)展，促進經濟轉型？它是不是歐亞大陸的“馬歇爾計劃”？到目前為止，答案似乎是兩者皆有。中國正在進行一個涉及國內和國外經濟政策的雙層博弈。而實施和治理的挑戰(zhàn)是，兩種政策是否會相互阻礙。

經濟架構

“一帶一路倡議”的經濟作用是最主要的。亞洲地區(qū)將極大地受益于改善的基礎設施、增加的跨境投資以及減少的貿易壁壘（經濟壁壘和物流壁壘），尤其是中亞地區(qū)。該倡議還試圖加強與歐洲、甚至非洲的聯系，那么它將有可能影響到60個國家，約30億～40億人口（甚至更多）的生活。然而，正是由于“一帶一路倡議”預計將惠及如此廣泛的人口和經濟體，這個雄心勃勃的計劃顯得有些含糊不清。

與世界其他地方一樣，亞洲地區(qū)的基礎設施亟需大幅改善。同時，該地區(qū)也缺乏以亞洲為中心的多邊機構。評級機構穆迪對全球范圍35個多邊機構進行評價，其中亞洲開發(fā)銀行是唯一一個業(yè)務主要面向亞洲地區(qū)的多邊機構，不久后，亞洲基礎設施投資銀行也將加入進來?！榜R歇爾計劃”通過歐洲支付聯盟和歐洲經濟合作組織（后來被經濟合作與發(fā)展組織所替代），為二戰(zhàn)后歐洲經濟的融合奠定了基礎。但不同的是，中國目前尚未提出一個國際金融架構來配合其“一帶一路倡議”。

關于融資問題，中國建議可借助亞洲基礎設施投資銀行、新開發(fā)銀行（金磚國家新開發(fā)銀行），甚至潛在的上海合作組織融資機構等多邊機構。否則，它計劃依靠中國的金融機構，如絲路基金、中國國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行以及其他政策性銀行。私人資本在該倡議中的地位還不明確。

關于合作與協(xié)調問題，中國再次提議利用現有國際機構，如上合組織、亞太經合組織(APEC)、中阿合作論壇(CASCF)以及亞歐會議(ASEM)。中國計劃使用的合作方法包括諒解備忘錄、雙邊試點項目以及其他機制，還包括擴大其貨幣交換和貿易協(xié)定的網絡(NDRC 2015)。

第一條建議

為緩解部分顧慮，我對中國政府的第一條建議是就“一帶一路倡議”建立正式的合作與協(xié)調機制。其架構也許未能完全制度化，但必須成立一個由所有參與國組成的秘書處。這些國家在實施“一帶一路”項目中，應當承諾遵守國際化標準和保障措施。治理架構應能成功推動多邊項目的設計和融資工作，而這是非常具有挑戰(zhàn)意義的。中國對“一帶一路倡議”的宏偉愿景可能導致同時建立幾個平行的架構，例如連接東亞、西亞（包括次大陸）和中東即及非洲的架構。

實 施

“一帶一路倡議”的許多潛在參與國在政府治理方面都存在一定缺陷。中國不會干預其他國家的內部事務，但像中國這樣渴望承擔全球經濟和金融體系穩(wěn)定責任的國家來說，不能睜一只眼閉一只眼地任由違反國際準則的事情發(fā)生，逃避自身責任。因此，實施和治理架構應當從整體上增強“一帶一路倡議”的透明性。

既然中國已經成為全球第一大經濟體，它在諸如國際貨幣基金組織等國際機構中擁有的表決權股份即升至第三位，在世界銀行中擁有的有表決權股份進一步擴大，其貨幣也已被納入國際貨幣基金組織特別提款權貨幣籃子，那么對中國的考驗將不僅包括如何有效組織和實施“一帶一路倡議”，還包括如何切實履行其在國際經濟體系中的義務。

中國“一帶一路倡議”的目標重點，不應主要集中在通過利用鋼鐵等行業(yè)的過剩產能來確保各種項目直接支持中國的經濟。中國應當利用“一帶一路倡議”造福其他國家，從而間接地促進自身經濟。如果該項目可以推動鄰國或合作伙伴實現經濟發(fā)展，中國將從中獲得一些利益。正如美國在復興歐洲經濟過程中所做的，“馬歇爾計劃”之所以成功，是因為該計劃的主要目標并不是直接發(fā)展美國自己的經濟。

在亞洲基礎設施投資銀行的建立過程中，中國政府很好地履行了自身義務。它并沒有為中國保留大多數投票權以及其他權力；它不僅向其他非成員國開放了使用，還向其他非成員國開放了采購；中國還承諾亞洲基礎設施投資銀行將尊重受影響各方在環(huán)境和公正方面的國際標準與保障措施，盡管亞洲基礎設施投資銀行的領導層已表示將簡化上述標準和保障措施。其中一個小問題是，作為“一帶一路倡議”的融資工具，亞洲基礎設施投資銀行能否成功滿足國際社會的廣泛期待。

相比其他多邊發(fā)展銀行，中國也想簡化亞洲基礎設施投資銀行的項目申請流程，而不愿設置一個對每個項目都進行審批的常駐董事會。推動多邊發(fā)展銀行的標準慣例實現一定程度的現代化發(fā)展是個合情合理的目標，正如多邊發(fā)展銀行之間也應當存在一定程度的競爭。

與“一帶一路倡議”有關的更大問題是，這些項目并非通過亞洲基礎設施投資銀行或其他多邊發(fā)展銀行進行審核，而是由中國機構或融資或以特別聯合項目的形式組織。在這些項目中，將采用何種標準和保障措施？缺少了國際標準和保障措施的透明性，出現腐敗的可能性將會增加。相關問題本身涉及對項目的責任和義務。如果項目絕大部分由中國方面管理和修建，則接受國不僅無法獲得國內就業(yè)機會，發(fā)生沖突和低效的范圍也會加大。中國在世界范圍內有2730億美元的投資和建設項目都面臨“成本超支、工期延長等問題。其中一些案例并不單獨或完全由中國方面承擔責任。

當談到“一帶一路倡議”中國項目的融資問題時，中國政府有關部門應當最大限度地使用其自身金融資源或依賴來自私募市場的資源，盡量減少使用多邊機構有限的金融資源，例如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和亞洲基礎設施投資銀行以及金磚國家新開發(fā)銀行。

第二條建議

因此，我在“一帶一路倡議”實施方面對中國政府的第二條建議是，它應當向世界發(fā)出信號，表明其正在加快償還對世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的現有貸款，盡量避免再從這些機構貸款，以此改變中國的全球地位。2015年，中國在世界銀行擁有170億美元未償債務，是全球第二大貸款人。2014年底，亞洲開發(fā)銀行向中國提供的貸款為140億美元，占其總貸款額的26﹪。加快償還這些債務不會對中國的國際儲備產生影響。相反，中國的行動將釋放更多的金融資源，以幫助那些不太富裕的“一帶一路倡議”參與者。

中國的領導層可能難以接納這條建議。他們仍將中國視為發(fā)展中國家，享受著因此帶來的利益。據報道，他們也很重視由銀行在位置偏遠、治理較弱的省份提供技術援助、能力建設以及項目監(jiān)督。另一方面，中國的領導層又渴望躋身世界一流國家的行列，但多數一流國家不會從開發(fā)銀行貸款，盡管它們可能還將接受技術援助。不過，如果一個國家在國際機構中既要承擔主要責任，又是主要的借款人，則可能出現利益沖突的情況（如果不是事實的話）。

結 論

世界正密切關注著中國將如何推行“一帶一路倡議”。它將為中國、其近鄰以及很大一部分國家?guī)砭薮蟮睦?。為了使倡議取得成功，中國應建立協(xié)調一致的治理架構，以監(jiān)督每個地區(qū)的項目進展。為借助該倡議進一步鞏固其作為主要經濟和金融大國的地位，中國應加快償還對世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的貸款，盡量減少再從多邊開發(fā)銀行或亞洲基礎設施投資銀行貸款用于其“一帶一路”項目的建設。

節(jié)選自美國智庫彼得森國際經濟研究所報告 2016年

愛德溫·M. 杜魯門（Edwin M.Truman）