歐元區(qū)財(cái)政能力建設(shè)的先決條件

概 要

沒(méi)有財(cái)政聯(lián)盟的貨幣聯(lián)盟通常被視為是殘缺不全的。我們建議分三個(gè)階段提高財(cái)政職能的集中化，并討論達(dá)到各個(gè)階段的先決條件。財(cái)政一體化（fiscal integration）的首要問(wèn)題是政治互信，而目前歐盟的政治互信處于很低的水平。

第一階段是完善銀行業(yè)聯(lián)盟并確立更可靠的不救助條款（no-bail-out clause）。在財(cái)政層面解決銀行業(yè)聯(lián)盟問(wèn)題的先決條件是銀行業(yè)政策框架的非國(guó)家化——包括關(guān)于主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口、處理不良貸款以及財(cái)政支持的合法化。

第二階段是在第一階段基礎(chǔ)上，增加歐盟公共產(chǎn)品和投資的預(yù)算資金。該階段將建立一個(gè)再保險(xiǎn)框架以幫助歐元區(qū)國(guó)家承受較重大沖擊。對(duì)歐盟的預(yù)算及其他資源進(jìn)行檢討是該方案的前提。監(jiān)督與制衡（check and balance）的體系非常重要。結(jié)構(gòu)性趨同（structural convergence）是建立重大沖擊處理機(jī)制的必要前提。

第三階段構(gòu)成我們的分析基準(zhǔn)（analytical benchmark），在該階段，主要政府支出轉(zhuǎn)移到中央層面。歐元區(qū)的財(cái)政穩(wěn)定性（fiscal stabilisation）將完全集中化。為使該方案落地，需減少?lài)?guó)家之間的實(shí)際經(jīng)濟(jì)差異，并建立適當(dāng)?shù)恼温?lián)盟，其正當(dāng)性和政治融合程度與現(xiàn)狀存在顯著差異。

1.引 言

關(guān)于歐洲貨幣聯(lián)盟需要哪種類(lèi)型財(cái)政聯(lián)盟的爭(zhēng)論，可以追溯到歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣同盟（Economic and Monetary Union，EMU）成立之前，并伴隨著近年來(lái)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)而重新發(fā)酵。有種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，由于財(cái)政聯(lián)盟是政治聯(lián)盟的肇端，而歐元區(qū)國(guó)家并不接受政治聯(lián)盟，所以歐洲財(cái)政聯(lián)盟在貨幣聯(lián)盟成立之前已被否決。但以德國(guó)前總理赫爾穆特?科爾（Helmut Kohl）為代表的另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，歐元區(qū)將不可避免地最終走向歐洲統(tǒng)一。

歷史比較研究表明，貨幣聯(lián)盟和財(cái)政聯(lián)盟相輔相成。對(duì)聯(lián)盟成員國(guó)債務(wù)的不救助條款以及足以提供聯(lián)盟內(nèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)的中央預(yù)算，是運(yùn)轉(zhuǎn)良好的聯(lián)盟體的最低限度要求。中央預(yù)算通過(guò)體現(xiàn)政治合法性的適當(dāng)機(jī)制做出決定。已有的政治聯(lián)盟中，中央預(yù)算通常足夠保障財(cái)政穩(wěn)定性。

建國(guó)之初的美國(guó)經(jīng)常被作為歐盟的參照，但這種比較有很大的局限性。當(dāng)時(shí)的美國(guó)，已存在的相當(dāng)程度的政治融合，且債務(wù)市場(chǎng)相對(duì)較小，財(cái)政體系也較簡(jiǎn)單。再則，美國(guó)各州整體上都是“小政府”，增加聯(lián)邦這個(gè)層級(jí)影響甚微。但在歐元區(qū)，成員國(guó)政府的財(cái)政支出相當(dāng)大，約占GDP的40﹪～58﹪。如果財(cái)政聯(lián)盟意味著財(cái)政政策的集中化，就必須考慮將大量財(cái)政支出從國(guó)家轉(zhuǎn)移到聯(lián)盟層面的可行性。

當(dāng)前的情勢(shì)并不合適討論財(cái)政聯(lián)盟問(wèn)題。近年來(lái)公眾對(duì)歐盟的信任度持續(xù)下滑并保持在低水平（下圖）。但一些調(diào)查表明，英國(guó)脫歐公投后，很多國(guó)家對(duì)歐盟的支持度反倒有所上升。盡管有相反觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，改善貨幣聯(lián)盟運(yùn)行機(jī)制的唯一辦法是采取進(jìn)一步融合措施，但英國(guó)脫歐通常被視為對(duì)更深層次融合進(jìn)程的反彈。而且對(duì)于究竟哪些進(jìn)一步融合措施是確實(shí)有益且必要的，仍然見(jiàn)仁見(jiàn)智、觀(guān)點(diǎn)各異。

圖：對(duì)歐盟的信任度

據(jù)我們預(yù)測(cè)，當(dāng)前歐元區(qū)的機(jī)制建構(gòu)存在很多關(guān)鍵性問(wèn)題。由于缺乏可信度，且未能實(shí)現(xiàn)財(cái)政持續(xù)性與財(cái)政穩(wěn)定性的最優(yōu)組合，當(dāng)前的財(cái)政規(guī)則難以落地。歐盟財(cái)政框架還面臨重大的度量難題。更糟糕的是，在貨幣政策效果受制于零利率下限約束（zero lower bound）的情況下，歐元區(qū)財(cái)政政策立場(chǎng)缺乏明確界定。公眾不再相信可以建立必要的財(cái)政緩沖，使得國(guó)家自動(dòng)穩(wěn)定器在面臨沖擊時(shí)發(fā)揮作用。各國(guó)在應(yīng)對(duì)重大國(guó)家沖擊時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)極為有限。但也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，由于不救助條款缺乏可信度，財(cái)政支持可能提供給債務(wù)不可持續(xù)的國(guó)家。

在這種背景下，我們提出在歐元區(qū)層面強(qiáng)化財(cái)政框架的三個(gè)改進(jìn)步驟，以實(shí)現(xiàn)：通過(guò)更可靠的不救助條款，減少對(duì)國(guó)家財(cái)政政策的干預(yù)，提高風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與歐元區(qū)層面公共產(chǎn)品的供應(yīng)程度，以及財(cái)政穩(wěn)定性。

2.強(qiáng)化歐元區(qū)財(cái)政框架的“三個(gè)階段”

我們提出通過(guò)三個(gè)階段增加財(cái)政集中度。第一階段可視為讓歐元區(qū)建立在更牢靠基礎(chǔ)上的最低要求，而第三階段可看作分析基準(zhǔn)，在該階段，聯(lián)盟具有集中化的財(cái)政預(yù)算以及充足的資源發(fā)揮財(cái)政穩(wěn)定性的作用。第二階段是過(guò)渡期，采取的措施有：集中開(kāi)展一些活動(dòng)，更好地提供歐盟公共物品，引進(jìn)重大意外沖擊的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要素，以提高財(cái)政效率。

盡管歐盟制定了詳細(xì)的財(cái)政規(guī)則框架，但財(cái)政政策的決策責(zé)任仍屬于國(guó)家。一個(gè)有效的財(cái)政框架需明確劃分歐盟與成員國(guó)層面各自的責(zé)任和合法性。這意味著在極端情況下，不救助條款必須具有一定的公信力。根據(jù)歐盟聯(lián)盟公約（即1991年簽署的《馬斯特里赫條約》，包括《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟條約》和《政治聯(lián)盟條約》——譯注）第125條規(guī)定，不救助條款是指允許向可持續(xù)的債務(wù)提供貸款，但不得向不可持續(xù)的債務(wù)提供貸款。公信力可界定為財(cái)政硬約束（hard budget constraint），即只有申請(qǐng)救助國(guó)通過(guò)債務(wù)可持續(xù)性分析，才能實(shí)施相應(yīng)的財(cái)政救助計(jì)劃。財(cái)政穩(wěn)定性越強(qiáng)，不救助條款的公信力越高。向金融體系及基本政府支出提供財(cái)政支持（如通過(guò)歐洲穩(wěn)定機(jī)制ESM/直接貨幣交換OMT計(jì)劃）可以提高財(cái)政穩(wěn)定性。更具體地說(shuō)，為加強(qiáng)財(cái)政穩(wěn)定性，降低銀行的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口很重要。

有點(diǎn)自相矛盾的是，不救助條款的公信力取決于財(cái)政金融的集中化程度。與成員國(guó)實(shí)施幾乎全部政府職能的聯(lián)盟體相比，隨著重要政府職能的集中化實(shí)施，在極端情況下保持穩(wěn)定變得更為容易。因而財(cái)政金融的集中化程度與國(guó)家層面的執(zhí)行責(zé)任相關(guān)聯(lián)。

2.1 第一階段：完善銀行業(yè)聯(lián)盟

第一階段的首要任務(wù)是完善銀行業(yè)聯(lián)盟。這需要建立歐洲共同存款保險(xiǎn)機(jī)制（European Deposit Insurance System，EDIS），提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持以及進(jìn)一步推進(jìn)銀行業(yè)政策的非國(guó)家化，包括減少主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口和改變銀行所有制結(jié)構(gòu)。對(duì)于希望即便面臨主權(quán)債務(wù)危機(jī)時(shí)仍能保持穩(wěn)定性的貨幣聯(lián)盟而言，銀行業(yè)聯(lián)盟必不可少。財(cái)政穩(wěn)定性很大程度上取決于銀行業(yè)的穩(wěn)定性。在取得上述進(jìn)展的基礎(chǔ)上，我們隨后可以設(shè)想逐步減少歐盟財(cái)政規(guī)則對(duì)成員國(guó)的干預(yù)并改革歐盟的財(cái)政規(guī)則。

為確保主權(quán)債務(wù)不受自我實(shí)現(xiàn)的流動(dòng)性危機(jī)的制約，延續(xù)歐洲穩(wěn)定機(jī)制和直接貨幣交換計(jì)劃非常重要。歐盟成員國(guó)的主權(quán)債務(wù)仍是國(guó)家責(zé)任，與貨幣聯(lián)盟之外的主權(quán)債務(wù)相比，仍是安全資產(chǎn)。只有在歐洲穩(wěn)定機(jī)制和直接貨幣交換計(jì)劃認(rèn)為債務(wù)不可持續(xù)的極端情況下，其性質(zhì)才會(huì)發(fā)生改變。

該方案不能解決整個(gè)歐元區(qū)層面的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理問(wèn)題。尤其是在零利率下限時(shí)，歐洲中央銀行在實(shí)現(xiàn)通脹目標(biāo)上變現(xiàn)欠佳。在這種情形下，需要財(cái)政和經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)加強(qiáng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理，采取適當(dāng)?shù)呢?cái)政和結(jié)構(gòu)性政策。但在第一階段，除貨幣政策外，沒(méi)有其他集中性政策工具確保價(jià)格穩(wěn)定。松散的財(cái)政政策協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)能夠發(fā)揮作用，但不能完全勝任。

第二個(gè)問(wèn)題是對(duì)于公共資金管理不善且失去市場(chǎng)準(zhǔn)入的國(guó)家，為避免巨大的順周期財(cái)政緊縮，除歐洲穩(wěn)定機(jī)制外，可動(dòng)用的財(cái)政工具非常有限。

第三個(gè)未解決的問(wèn)題是缺乏任何融資機(jī)制，為氣候政策或安全防衛(wèi)措施等普遍接受的公共產(chǎn)品提供資金。

2.2 第二階段：提供歐洲公共物品、為投資提供融資以及為重大意外風(fēng)險(xiǎn)投保

在第二階段，我們?cè)O(shè)想增加聯(lián)盟層面的財(cái)政能力，為部分尚未納入歐盟預(yù)算的公共產(chǎn)品提供資金支持，如內(nèi)部與外部安全、氣候政策和移民政策。該財(cái)政能力還能為全歐范圍的投資提供資源。該部分財(cái)政聯(lián)盟限定在歐元區(qū)范圍，但也可以涉及整個(gè)歐盟，因?yàn)楣伯a(chǎn)品并非局限于歐元區(qū)。而且還將建立保險(xiǎn)體系（如歐洲失業(yè)再保險(xiǎn)），幫助受到重大沖擊的歐元區(qū)國(guó)家。

第二階段至關(guān)重要的增加值是為歐洲公民共同面對(duì)的問(wèn)題提供常用解決方案——這確實(shí)是歐洲公共產(chǎn)品。此外，取決于上述公共產(chǎn)品的融資方式，該財(cái)政能力將對(duì)整個(gè)歐元區(qū)的周期性穩(wěn)定做出貢獻(xiàn)。收入來(lái)源的周期性越明顯，其穩(wěn)定性越強(qiáng)。這種財(cái)政能力能創(chuàng)造一種社會(huì)機(jī)制，減少重大危機(jī)對(duì)最易受影響國(guó)家的影響。一旦某個(gè)國(guó)家的借貸受到限制，其隱含的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制多少有助于幫助該國(guó)的財(cái)政穩(wěn)定政策。

但整體上而言，該方案并未在歐元區(qū)層面創(chuàng)造足夠的財(cái)政能力來(lái)管理財(cái)政穩(wěn)定性政策。為使國(guó)家自動(dòng)穩(wěn)定器充分發(fā)揮作用，保持穩(wěn)健的國(guó)家財(cái)政政策仍然至關(guān)重要。

2.3 第三階段：建立真正的財(cái)政聯(lián)邦，賦予聯(lián)邦層面的支出和稅收權(quán)力

第三階段是我們的分析基準(zhǔn)，為使財(cái)政和公共政策中的重要職能集中化或聯(lián)邦化，大量支出項(xiàng)目將轉(zhuǎn)移至聯(lián)盟層面。這是一項(xiàng)更加雄心勃勃的計(jì)劃，旨在將全歐范圍的解決方案推廣到國(guó)防和社會(huì)政策領(lǐng)域。聯(lián)盟層面將負(fù)責(zé)穩(wěn)定化政策的重要部分，如將占到全部政府支出20﹪的失業(yè)保險(xiǎn)、健康保險(xiǎn)和養(yǎng)老金體系集中化。它將讓歐元區(qū)財(cái)政聯(lián)盟更接近美國(guó)模式，在美國(guó)全部政府支出的65﹪集中在聯(lián)邦層面。開(kāi)征聯(lián)邦稅和發(fā)行聯(lián)邦債權(quán)的權(quán)能是該方案的一部分。實(shí)現(xiàn)這一階段意味著國(guó)家財(cái)政政策協(xié)調(diào)機(jī)制的終止。歐元區(qū)的財(cái)政能力將達(dá)到足夠的規(guī)模，應(yīng)對(duì)歐元區(qū)財(cái)政事務(wù)的方方面面，包括分配的、再分配的和保持財(cái)政穩(wěn)定性的領(lǐng)域。與此相應(yīng)，國(guó)家財(cái)政政策的重要性將下降。在該方案中，對(duì)成員國(guó)發(fā)行債券的不救助條款將通過(guò)制度設(shè)計(jì)獲得相應(yīng)的公信力，并將保持集中化。

3.每個(gè)階段的先決條件

在貨幣聯(lián)盟中實(shí)現(xiàn)不同程度財(cái)政融合首先是政治問(wèn)題。它涉及復(fù)雜的政治信任問(wèn)題，將合法性和問(wèn)責(zé)制從國(guó)家轉(zhuǎn)移至超國(guó)家層面，并處理不同的公眾偏好。一般而言，考慮到能減少跨境事務(wù)的外部性，在歐洲層面提供全歐范圍的公共產(chǎn)品更為有效。但如果公眾偏好的差異很大，公共產(chǎn)品的集中化供給可能并不合適。

第一階段實(shí)現(xiàn)的財(cái)政聯(lián)盟可歸結(jié)為管理重大轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，但也是與銀行業(yè)政策相關(guān)的重大政治問(wèn)題。另一方面，第三階段實(shí)現(xiàn)的完全財(cái)政聯(lián)盟牽涉到的政治融合程度與當(dāng)前存在顯著差異。第二階段面對(duì)的困難介于兩者之間。不同方案的時(shí)間范圍也是不同的。2～5年的時(shí)間可能足以完成第一階段，第三階段作為分析基準(zhǔn)，尚未進(jìn)入政策制定者的視野。

3.1 第一階段的先決條件

第一階段旨在減少在預(yù)算事項(xiàng)上對(duì)財(cái)政治理的干預(yù)，同時(shí)推進(jìn)財(cái)政和特定銀行業(yè)政策的歐洲化。管理好國(guó)家主導(dǎo)型銀行業(yè)體系向歐洲銀行業(yè)政策體系的轉(zhuǎn)型仍是主要問(wèn)題。自2012年6月國(guó)家和政府首腦會(huì)議決定“打破銀行業(yè)和所在國(guó)政府之間的惡性循環(huán)”以來(lái)，對(duì)該問(wèn)題的政治爭(zhēng)議持續(xù)不斷。

第一項(xiàng)先決條件：從財(cái)政層面解決銀行業(yè)聯(lián)盟問(wèn)題

單一監(jiān)管機(jī)制（Single Supervisory Mechanism）和單一解決機(jī)制（Single Resolution Mechanism）創(chuàng)設(shè)以后，目前爭(zhēng)議轉(zhuǎn)到銀行業(yè)聯(lián)盟的第三支柱——?dú)W洲共同存款保險(xiǎn)機(jī)制。由于涉及的銀行業(yè)聯(lián)盟的財(cái)政方面，關(guān)于歐洲共同存款保險(xiǎn)機(jī)制及其財(cái)政支持的辯論很有必要但也充滿(mǎn)爭(zhēng)議。存款保險(xiǎn)的首要功能是建立并保持金融體系的公信度。對(duì)于以法定貨幣（fiat money）為基礎(chǔ)的貨幣體系而言，存款人對(duì)其銀行存款安全性的信心是金融穩(wěn)定和銀行業(yè)穩(wěn)定的根本。有三種基本觀(guān)點(diǎn)呼吁創(chuàng)設(shè)合并的歐洲保險(xiǎn)體系。首先是規(guī)模：保險(xiǎn)機(jī)制覆蓋的銀行越多，運(yùn)轉(zhuǎn)得越好。如果某個(gè)國(guó)家的保險(xiǎn)僅覆蓋少數(shù)幾家銀行，保險(xiǎn)費(fèi)率必然提高，因而加重該國(guó)銀行體系的負(fù)擔(dān)。第二，集中監(jiān)管與分散化的存款保險(xiǎn)難以協(xié)調(diào)。極端情況下，國(guó)家存款保險(xiǎn)和國(guó)家納稅人將不得不處理歐盟監(jiān)管不充分產(chǎn)生的問(wèn)題。第三，讓銀行與主權(quán)國(guó)家脫鉤是銀行業(yè)聯(lián)盟的目標(biāo)，這需要?dú)W洲共同存款保險(xiǎn)，否則公眾信心仍將取決于主權(quán)國(guó)家的信用。因而歐洲共同存款保險(xiǎn)機(jī)制將提高金融穩(wěn)定性并改進(jìn)危機(jī)管理。

第二項(xiàng)先決條件：確保銀行政策非國(guó)家化

但僅有歐洲存款保險(xiǎn)機(jī)制及其財(cái)政支持并不足以完全實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)政策的非國(guó)家化。最重要的是，銀行的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口必須降低。此外，能對(duì)銀行業(yè)穩(wěn)健性產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的其他政策必須納入，包括破產(chǎn)法及政府對(duì)銀行所有權(quán)的影響等議題。

如何才能降低銀行對(duì)國(guó)內(nèi)主權(quán)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)敞口？降低銀行的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口是創(chuàng)設(shè)歐洲存款保險(xiǎn)機(jī)制的前提之一，否則該保險(xiǎn)機(jī)制將不得不涉及主權(quán)債務(wù)問(wèn)題。但引入簡(jiǎn)單的風(fēng)險(xiǎn)敞口規(guī)則或主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重在引入之初就會(huì)產(chǎn)生大量問(wèn)題。其主要風(fēng)險(xiǎn)是弱勢(shì)債券的持有人將其出售，因此誘發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)。解決該過(guò)渡性問(wèn)題的辦法是創(chuàng)設(shè)過(guò)渡性買(mǎi)家。有人建議設(shè)立一個(gè)連帶的穩(wěn)定基金（joint-and-several stability fund），但其他人指出歐洲央行目前就是主權(quán)債務(wù)的大買(mǎi)家，因而引入風(fēng)險(xiǎn)敞口規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)有所趨緩?？紤]到銀行的國(guó)債持有量逐漸下降，可能需要引入優(yōu)惠待遇的債務(wù)籃子或者安全的歐洲債務(wù)，或許以集合式的歐洲安全債券（ESBies，European Safe Bonds）形式。

第三項(xiàng)先決條件：解決銀行體系的不良貸款

隨著銀行業(yè)聯(lián)盟推進(jìn)，銀行承受過(guò)渡問(wèn)題的能力取決于其資產(chǎn)負(fù)債表的整體狀況。當(dāng)前很多國(guó)家的銀行業(yè)在不良資產(chǎn)上存在的嚴(yán)重問(wèn)題。這意味著金融體系在應(yīng)對(duì)不可預(yù)測(cè)沖擊和適應(yīng)新架構(gòu)要求時(shí)仍很脆弱。無(wú)疑，在過(guò)渡期內(nèi)，抓住適當(dāng)時(shí)機(jī)，通過(guò)有效的方式解決問(wèn)題債務(wù)問(wèn)題是完善銀行業(yè)聯(lián)盟的重要先決條件。

第四項(xiàng)先決條件：確保財(cái)政支持的合法性和問(wèn)責(zé)制

建立這一全面的銀行業(yè)聯(lián)盟框架也會(huì)產(chǎn)生政治責(zé)任問(wèn)題。歐元集團(tuán)是歐洲單一監(jiān)管者的合適政治伙伴嗎？是否需要設(shè)立政治專(zhuān)員負(fù)責(zé)上述歐洲財(cái)政支持？誰(shuí)有法律和政治權(quán)力來(lái)劃撥資金？一個(gè)可行的措施是設(shè)立永久性的歐元集團(tuán)總統(tǒng)，由歐元集團(tuán)和歐洲議會(huì)的歐元區(qū)成員進(jìn)行任命。但只要上述資源主要來(lái)自國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)，就會(huì)存在重大的憲法性和政治性問(wèn)題。要把該框架轉(zhuǎn)移到完全集中化的機(jī)構(gòu)，就需要構(gòu)建相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。

第五項(xiàng)先決條件：減少聯(lián)盟對(duì)國(guó)家財(cái)政政策的干預(yù)

最后，在該階段，歐洲現(xiàn)行財(cái)政框架也需要改革。如果前四項(xiàng)先決條件得到落實(shí)，不救助條款將更具公信力，因而開(kāi)展日常干預(yù)性財(cái)政監(jiān)督的必要性下降。我們?cè)O(shè)想通過(guò)改革將實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健公共財(cái)政的責(zé)任主要交由國(guó)家承擔(dān)。財(cái)政規(guī)則可在聯(lián)盟層面制定，但需由國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)施。整體而言，這將促使國(guó)家財(cái)政政策充分發(fā)揮財(cái)政穩(wěn)定性作用，即財(cái)政政策僅取決于可獲得的財(cái)政空間，而非適用歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》（Stability and Growth Pact）相關(guān)建議做出的政治限制。

3.2 第二階段的先決條件

在第一階段已實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，第二階段將向中央層級(jí)分配部分財(cái)政資源，由其提供普遍性的公共產(chǎn)品，以增加全歐范圍的投資，確保應(yīng)對(duì)重大的國(guó)別沖擊。通過(guò)向中央層面分配資金，該方案與現(xiàn)行體系存在顯著差異，因而需要成員國(guó)之間簽訂新的協(xié)議。我們?cè)O(shè)想這些資源將用于管理邊境防衛(wèi)、投資、以及面臨重大沖擊時(shí)的歐洲失業(yè)再保險(xiǎn)。需要重點(diǎn)討論的議題為融資和治理。

第一項(xiàng)先決條件：為確屬全歐洲性的公共產(chǎn)品提供融資

提供全歐洲性的公共產(chǎn)品首先是政治意愿問(wèn)題。在當(dāng)前情形下，重點(diǎn)是向各國(guó)公民證明歐盟政策能帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的增加值。融資來(lái)源很重要。大多數(shù)公共產(chǎn)品并非只針對(duì)歐元區(qū)。有些與申根地區(qū)（Schengen area）直接相關(guān)，有些與整個(gè)歐盟相關(guān)。歐盟預(yù)算可能是上述公共產(chǎn)品的主要融資來(lái)源。部分資金大概可以來(lái)自當(dāng)前歐盟預(yù)算的支出審查。問(wèn)題是應(yīng)當(dāng)從哪里獲得額外的財(cái)政資源。整體上講，它要么來(lái)自成員國(guó)財(cái)政捐贈(zèng)，要么來(lái)自中央層面的新稅源。這些選項(xiàng)對(duì)治理、法律基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性能的影響極為懸殊。

第二項(xiàng)先決條件：建立監(jiān)督制衡體系

如何確保政治上的監(jiān)督制衡、問(wèn)責(zé)制和善治？由歐盟中央層面履行的職能越多，這個(gè)問(wèn)題越趨向中央化。例如，外部邊境控制是受公民關(guān)注的重要議題。它可以由歐盟邊防局這樣的專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)提供，但需要制定授權(quán)該機(jī)構(gòu)履職的政治命令以及政治問(wèn)責(zé)制的明確規(guī)則。同樣重要的是實(shí)施、有效性、決策流程以及與國(guó)家機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界。任務(wù)的執(zhí)行越集中化，越需要關(guān)注集中化機(jī)構(gòu)的合法性和監(jiān)督制衡。政治合法性不能僅來(lái)自政府間協(xié)調(diào)機(jī)制，同樣需要來(lái)自公民社會(huì)的資源。

第三項(xiàng)先決條件：增強(qiáng)沖擊承受力

為強(qiáng)化重大沖擊的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，改善結(jié)構(gòu)以提高沖擊承受能力不可或缺。貨幣聯(lián)盟缺乏匯率這一調(diào)整渠道。因而，需要彈性勞動(dòng)力市場(chǎng)等其他調(diào)整機(jī)制應(yīng)對(duì)沖擊。但彈性勞動(dòng)力市場(chǎng)這一調(diào)整機(jī)制可能會(huì)干涉歐洲社會(huì)模式。

額外財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)需要相應(yīng)的機(jī)制性融合，這樣在應(yīng)對(duì)同樣沖擊時(shí)，國(guó)家政策才不會(huì)搭保險(xiǎn)的便車(chē)。例如，為創(chuàng)設(shè)一個(gè)為國(guó)家失業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)的機(jī)制，需要各國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制的一些最基本的融合。但完全的歐洲失業(yè)保險(xiǎn)需要相當(dāng)程度的融合乃至建立單一的勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制。

越希望強(qiáng)化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，越需要減少實(shí)際經(jīng)濟(jì)分散并增強(qiáng)政治合法性。

3.3 第三階段的先決條件

第三階段需要前兩個(gè)階段的先決條件全部到位。即包括共同監(jiān)督、歐洲存款保險(xiǎn)機(jī)制和財(cái)政支持的銀行業(yè)聯(lián)盟業(yè)已建立。國(guó)內(nèi)銀行部門(mén)與主權(quán)國(guó)家的關(guān)系較現(xiàn)在松散，相互依賴(lài)程度明顯下降。對(duì)歐洲公共產(chǎn)品的構(gòu)成進(jìn)行明確界定，并由歐盟層面的集中預(yù)算予以提供。已制定明確的規(guī)則劃分機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)并開(kāi)展問(wèn)責(zé)制。充分的結(jié)構(gòu)性融合得以實(shí)現(xiàn)，提高了應(yīng)對(duì)國(guó)別沖擊的承受能力。

盡管尚未建立完全的財(cái)政聯(lián)盟，這些啟動(dòng)條件意味著一些財(cái)政資源已經(jīng)合并歸集。但成員國(guó)仍負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算，因而對(duì)其宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定承擔(dān)責(zé)任。以下為繼續(xù)前進(jìn)的兩項(xiàng)先決條件。

第一項(xiàng)先決條件：降低實(shí)際經(jīng)濟(jì)分散

經(jīng)驗(yàn)表明結(jié)構(gòu)性差異具有持久性。盡管歐元區(qū)已經(jīng)存在一些融合，但各地收入水平差異仍高于美國(guó)（見(jiàn)下表）。為保持凝聚力（cohesiveness），完全的聯(lián)邦制實(shí)施直接財(cái)政轉(zhuǎn)移，將財(cái)政資源從相對(duì)富裕地區(qū)轉(zhuǎn)到相對(duì)貧困地區(qū)。不過(guò)如果地區(qū)差異過(guò)大，其在政治上不具有可持續(xù)性。但是歐元區(qū)的就業(yè)率差異與美國(guó)相近，通過(guò)部分失業(yè)保險(xiǎn)的形式具有可能性。

表：歐元區(qū)國(guó)家實(shí)際經(jīng)濟(jì)分散度與美國(guó)的比較：人均GDP和就業(yè)率

備注：人均GDP和就業(yè)率為勞動(dòng)年齡人口的百分比。變異系數(shù)是可資比較的常用離差度量。數(shù)值越高說(shuō)明各州之間差異越大。相關(guān)數(shù)據(jù)基于18個(gè)歐元區(qū)成員國(guó)。其中，歐元區(qū)最初11個(gè)成員國(guó)的1999年、2015年的就業(yè)率（不含盧森堡）分別為0.059、0.052。

減少實(shí)際經(jīng)濟(jì)差異有助于提高風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的可接受度。結(jié)構(gòu)性改革——如大幅改善司法系統(tǒng)和政府部門(mén)的效率、改進(jìn)教育成果、更好管理債務(wù)懸崖或破產(chǎn)、以及加強(qiáng)金融體系的彈性——對(duì)各經(jīng)濟(jì)體的增長(zhǎng)表現(xiàn)及應(yīng)對(duì)全球沖擊的承受能力非常重要。我們認(rèn)為這些領(lǐng)域的改善是更廣泛的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要政治前提，但我們著重強(qiáng)調(diào)旨在增強(qiáng)聯(lián)盟內(nèi)部不同生活水平地區(qū)凝聚力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

第二項(xiàng)先決條件：稅收和代表權(quán)

要將宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能從國(guó)家層級(jí)轉(zhuǎn)移到歐盟中央層級(jí)，需要將主權(quán)、財(cái)政支出和稅收等轉(zhuǎn)移到歐盟中央層級(jí)。這需要形成政治意愿授予聯(lián)盟層級(jí)直接征稅權(quán)力，以及通過(guò)政治授權(quán)成立適當(dāng)?shù)臍W元區(qū)政府，負(fù)責(zé)集中化的政策領(lǐng)域。為此，根本任務(wù)是將政治問(wèn)責(zé)制和公共機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到不同層次。其結(jié)果將是實(shí)質(zhì)性的政治聯(lián)盟，且在聯(lián)盟層面具有民主的決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。我們認(rèn)為實(shí)現(xiàn)這一藍(lán)圖尚很遙遠(yuǎn)。也許最重要的先決條件是歐盟成員國(guó)公民形成明確的歐洲人的身份意識(shí)。

4.結(jié) 論

提高財(cái)政能力對(duì)歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是可接受的，且能改善經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)在政治上困難重重，并產(chǎn)生凝聚力以及需要多大程度的經(jīng)濟(jì)融合等重大問(wèn)題。我們討論了進(jìn)一步融合需要的前提條件。問(wèn)題是對(duì)政策制定者而言哪種類(lèi)型的政策是可行的，以及歐盟層面怎樣介入是可接受的。宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)失衡評(píng)估等工具已被證明相當(dāng)無(wú)效。最后，這取決于成員國(guó)政策制定者采取行動(dòng)以及歐盟伙伴協(xié)調(diào)行動(dòng)，推動(dòng)設(shè)立具有合法性和有效風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制并更好地管理歐元區(qū)的財(cái)政狀況。這也包括通過(guò)實(shí)施決策和宣傳政策效果贏得公眾信任。

原文標(biāo)題：What Are the Prerequisites for a Euroarea Fiscal Capacity?

選自比利時(shí)智庫(kù)布魯蓋爾國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所報(bào)告 2016年

瑪利亞·德米列切斯（Maria Demertzis） 岡特拉姆·BB.. 沃爾夫（Guntram B. Wolff ）

馮和林/譯