做出選擇：美埃關(guān)系的未來

在上一代人的時候，緊密的美埃關(guān)系為許多問題提供了答案。如，美國如何幫助召集阿拉伯國家反對薩達姆?侯賽因（Saddam Hussein）入侵科威特？美國如何幫助以色列確保安全？ 美國軍隊如何保護中東的重要資產(chǎn)？在埃及方面，埃及如何使其軍隊現(xiàn)代化？誰是支持埃及發(fā)展的強大經(jīng)濟伙伴？答案就是緊密的美埃關(guān)系。當時埃及是美國戰(zhàn)略的基石，美國是埃及戰(zhàn)略的基石，這樣的表述合情合理。

現(xiàn)在，特別是在過去的5年里，美埃關(guān)系中的問題比答案多。埃及政府的一系列劇烈變動，以及隨之發(fā)生變化的美國政策，使得雙方關(guān)系開始緊張，雙方的人民都認為當前的雙邊關(guān)系是不符合形勢的。

在過去5年的大部分時間里，雙方損失的是如何讓緊密的美埃關(guān)系繼續(xù)為兩國利益服務(wù)。在安全、軍事以及經(jīng)濟方面，雙方存在著重要的合作，這些領(lǐng)域的合作既有利于兩國的相互利益，又有利于兩國的各自利益。此外，自1979年以來，雙方一直保持密切的合作，要尋找可替代的政策選項對雙方而言都需要付出代價。

許多美國人試圖施壓或者說服埃及領(lǐng)導(dǎo)層去遵循那種對美國很有效的治理模式。許多埃及人不信任美國的意圖，不同意美國對埃及未來發(fā)展所開出的藥方。這種對雙方意志的考驗不可能帶來大的成功。一種更有希望的途徑是，雙方都欣賞彼此對保持美埃密切關(guān)系的承諾，在這對雙邊關(guān)系中，使自己成為對另一方有吸引力的伙伴，并使自己成為這種關(guān)系的有吸引力的合作伙伴。然而在許多方面，美埃關(guān)系似乎正在朝相反的方向發(fā)展。

四十年穩(wěn)定，五年動蕩

美埃是在20世紀70年代末建立關(guān)系，當時，埃及與以色列和平相處，并尋求與美國建立關(guān)系，體現(xiàn)了中東政治發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，這是美國中東安全戰(zhàn)略的巨大勝利，也是美國在冷戰(zhàn)中取得的重大進步。然而，隨著美埃關(guān)系的逐漸發(fā)展成熟，雙方都開始感到不滿意。一些埃及人抱怨說，埃及一直讓自己的國家利益服從于美國的關(guān)切。一些美國人認為，他們?yōu)榘＜疤峁?shù)十億美元，卻常常沒什么成果。援助是美埃關(guān)系中的中心議題，問題也主要由此產(chǎn)生。援助在兩國關(guān)系中的中心地位使得雙方將交往視為一種交易，雙方都專注于自己沒有得到什么，而不是得到了什么。從20世紀70年代末到今天，已經(jīng)過去了1/4個世紀，美埃交往密切但是雙邊關(guān)系并不是十分良好，很少有人認為美埃關(guān)系得到了充分發(fā)展。在過去的5年里，美埃之間越來越不密切，也越來越不信任。

過去5年的變化動搖了美埃關(guān)系的核心。許多埃及人認為，美國長期盟友穆巴拉克總統(tǒng)離職，而美國政府努力平息這一事件，這是不恰當?shù)?，其他人認為這是一種背叛。很少有人認為這是一個好的政策。美國對穆罕默德?穆爾西（Mohammed Morsi）和阿卜杜勒?法塔赫?塞西（Abdel Fattah al-Sisi）政府的立場，也沒有幫助美國贏得許多朋友。許多埃及人已經(jīng)相信，美國過于包容一個濫用權(quán)力的民選政府，對于一個未經(jīng)選舉但明顯得到民眾支持的政府又批評太多。

這種惡化從雙方的層面都在進行。美國方面，許多人認為埃及人正在浪費寶貴的機會，他們應(yīng)該首先推動真正的民主開放，并利用開放制定一個新的、更有效的方針，來解決埃及長期存在的一些問題，包括貧窮和極端主義。

在美埃建立密切關(guān)系的40多年里，當前的這種緊張程度從未出現(xiàn)過。然而，美埃關(guān)系正在讓雙方都不滿意，找到替代選項也是不可想象的。埃及人和美國人都擔心過度修正美埃關(guān)系會對這一關(guān)系構(gòu)成威脅。更容易的做法是掩飾差異，把重新思考雙邊關(guān)系的工作留到以后。然而，埃及在過去5年發(fā)生種種變化，美國也重新思考其在中東的地位，在此背景下，重新思考美埃關(guān)系的時間已經(jīng)到來。下文的討論列舉了密切的雙邊關(guān)系需要符合哪些利益，也突出了不同類型的美埃關(guān)系會帶來什么后果。沒有任何政策是不需要付出成本或毫無缺點的，但美國決策者需要了解與埃及保持密切關(guān)系可能帶來的影響，以及替代政策可能帶來的后果。

安全聯(lián)系

美埃關(guān)系的基石是兩國的安全聯(lián)系。埃及在地理上跨越兩個大陸，人口數(shù)量在阿拉伯世界中占據(jù)重要份額，再加上埃及在文化和政治上的影響，其在以色列邊境的存在，這些因素都使得埃及成為冷戰(zhàn)中被爭奪的目標。當埃及還是美國的敵人時，它對抗美國在中東的利益，威脅美國的盟國，是阿拉伯心臟地帶中一股不穩(wěn)定的軍事力量。20世紀70年代后期，埃及開始與美國發(fā)展友好關(guān)系，這從根本上改變了美國在該地區(qū)的立場，一種緊密的同盟關(guān)系取代了原先美埃之間脆弱的聯(lián)系。

對埃及而言，從原蘇聯(lián)的盟友轉(zhuǎn)變成美國的盟友是一步戰(zhàn)略性的妙棋。安瓦爾?薩達特（Anwar Sadat）喜歡說“美國持有90﹪的牌”，埃及與一個全球主導(dǎo)力量結(jié)盟，而不是和一個崩塌的大國結(jié)盟，是一個精明的決定。作為與美國結(jié)盟的交換，薩達特不僅從美國的援助中獲取了數(shù)百億美元，而且還大大提高了埃及的軍事裝備，改進了部隊的訓(xùn)練，并消除了埃及在戰(zhàn)場上最可能遇到的敵人。

埃及人經(jīng)常抱怨美國對埃及的軍事援助是支持了美國供應(yīng)商和承包商。這的確是事實。在美國的援助中，約1/3的援助資金用于購買新裝備，1/3用于升級現(xiàn)有設(shè)備，另外1/3用于物流、維護以及培訓(xùn)。即使如此，美國的經(jīng)費對埃及的防務(wù)也做出了重要的貢獻。總體而言，美國的軍事援助約占埃及國防開支的1/4。

30年的重點采購模式已經(jīng)取得了一些成績。首先，埃及的軍事能力得到了顯著提高。埃及現(xiàn)在擁有和使用超過200架F-16，這是世界上最強的戰(zhàn)機之一。埃及還擁有和使用超過1000輛M1坦克，這是一種重型裝甲、高速移動、遠程作戰(zhàn)的坦克。雖然在該地區(qū)，埃及不一定擁有最先進的武器，擁有最先進武器的首先是以色列，然后是那些人口不多但經(jīng)濟強大的海灣君主國家，但是埃及的軍事能力仍然可以使它成為一個地區(qū)強國。在技術(shù)層面上，相比于原蘇聯(lián)在20世紀50年代和60年代給埃及提供武裝的時候，埃及現(xiàn)在的能力要強得多。

其次，美國的援助促進了埃及與美國及其盟國軍隊的協(xié)同作戰(zhàn)能力。當埃及加入美國及其盟友的戰(zhàn)斗時，埃及的協(xié)同作戰(zhàn)能力使那些國家受益，就像阻止薩達姆?侯賽因入侵科威特時發(fā)生的那樣。協(xié)同作戰(zhàn)能力也一直讓埃及獲益。西方軍隊與埃及軍方密切合作，有助于遏制對埃及的侵略，強化埃及的國家安全。同樣，共同的武器平臺和戰(zhàn)術(shù)也促進了埃及和阿聯(lián)酋在埃及西部邊界以及西奈半島的軍事合作。

第三，美國的援助幫助埃及增強了工業(yè)能力。例如，為M1坦克裝配油箱套件的專業(yè)技能也有助于提高埃及的汽車制造能力。AAV汽車公司（Arab American Vehicles）由克萊斯勒和阿拉伯國家工業(yè)組織（Arab Organization for Industrialization，一家埃及國有軍事制造商）聯(lián)合組建，為消費者市場生產(chǎn)牧馬人（Wrangler）和切諾基（Cherokee）吉普車，并為埃及生產(chǎn)供其使用和銷售的輕型軍用車輛。

將埃及作為一個密切的伙伴，也直接幫助了美國。在正常的年份里，每年有超過30艘美國軍艦，包括核動力航空母艦，快速通過蘇伊士運河，有超過2000架美國軍機通過埃及領(lǐng)空。在戰(zhàn)爭期間，這些數(shù)字會增加數(shù)倍。雖然有更多的繞行方案可供選擇，埃及可以使美國更加容易地使用這些線路，這對美國在中東、歐洲和非洲開展防衛(wèi)非常重要。雖然條約義務(wù)要求埃及允許所有船舶通過運河，但埃及人認為他們可以自由確定通過船只的優(yōu)先次序，他們還保留權(quán)利為核動力船舶通過運河設(shè)置條件。即便如此，埃及也還是允許美國海軍艦艇，包括核動力艦艇，快速通過運河，并沒有為此設(shè)置繁瑣的條件。對美國海軍而言，能夠保證便捷地進行快速通過，也是其重要的一筆財富。

對美國而言，與埃及合作的另一個好處是埃及向其購買武器。當美國軍售出現(xiàn)波動時，埃及的這些購買幫助美國維持了其軍事工業(yè)的基礎(chǔ)。向埃及市場進行大量的軍售，可以滿足美國的一些需求。

數(shù)千名埃及人通過美國培訓(xùn)機構(gòu)（從飛行學(xué)校到獸醫(yī)學(xué)校再到拆彈項目）參加培訓(xùn)，美埃兩國都能從中受益。很難評估這種培訓(xùn)的金錢價值，但對埃及人和美國人來說，持續(xù)的培訓(xùn)有助于提高雙方的協(xié)作能力，建立合作和雙邊關(guān)系的模式，這些在危機時期都能得到應(yīng)用。從美國的角度來看，與埃及長期密切合作，有助于促進全球標準，這將使美國與埃及以及其他盟國的聯(lián)系更加容易。除了對軍隊的改進，埃及也能從美埃關(guān)系中獲得更廣泛的好處。美埃關(guān)系的內(nèi)涵在于消除該區(qū)域最強大的軍事力量對埃及的威脅。埃及已經(jīng)和以色列軍隊遭遇過4次，雖然它也取得過成功，但在戰(zhàn)爭準備和戰(zhàn)場消耗方面往往也付出了巨大的代價。美國與埃及、以色列的關(guān)系，不僅阻止了過去的戰(zhàn)爭，而且使得戰(zhàn)爭在未來也不太可能發(fā)生。雖然埃及公開的軍事演習有時顯示部隊與一支“藍軍”戰(zhàn)斗，這只“藍軍”顯然是代表以色列，但事實是，密切的美埃關(guān)系使得埃及不需要準備未來有可能與以色列發(fā)生的戰(zhàn)爭，讓埃及更有精力去關(guān)注一系列更小規(guī)模的安全威脅。

對于美國政府來說，使埃及不再成為以色列的威脅，是對以色列這個美國關(guān)鍵盟友的巨大幫助。雖然有些人認為戰(zhàn)爭不再可能爆發(fā)，因此埃及不值得美國繼續(xù)支持，但是有兩種可能性需要考慮。第一種可能性是，埃及對那些損害以色列安全的行動視而不見。埃及不需要明確地敵視以色列，但它可以決定，在資源匱乏的時候不再把資金投入到維護西奈的邊境安全。另一種可能性是，邊境安全嚴重惡化，導(dǎo)致以色列和埃及之間發(fā)生戰(zhàn)爭，盡管這可能只是偶然事件。目前，對埃及軍方而言，與以色列發(fā)生沖突是不可想象的，但不應(yīng)該認為這種想法就會一直存在。這只是反映了當前不僅是美國，還有以色列、歐洲等給埃及提供了獎勵。但是隨著時間的推移，不同的獎勵可以產(chǎn)生不同的想法，帶來不同的結(jié)果。

更廣泛的戰(zhàn)略收益

埃及從美埃關(guān)系中獲得的另一個好處是其在地區(qū)事務(wù)中的作用得到強化。埃及能夠發(fā)揮作用，部分原因是埃及有更強大的軍隊，另一方面也是由于美國政府在該地區(qū)提供支持。美國通過埃及實現(xiàn)在該地區(qū)的主要倡議，這就使埃及不僅能夠影響美國，還能影響美國的地區(qū)性盟國。埃及一直非常謹慎，不成為美國權(quán)力的延伸，例如，埃及沒有參加2003年的伊拉克戰(zhàn)爭，穆巴拉克總統(tǒng)擔心這場戰(zhàn)爭過于魯莽，是一場受到了誤導(dǎo)的戰(zhàn)爭。但埃及也常常能夠讓美國的權(quán)力倍增，作為回報，美國也常常能讓埃及的權(quán)力倍增。埃及在地區(qū)防擴散行動中發(fā)揮主導(dǎo)作用，某種程度上也是因為和美國關(guān)系密切。埃及在1990年領(lǐng)導(dǎo)阿拉伯世界發(fā)出聲音批評薩達姆?侯賽因入侵科威特的行動，其聲譽也得到了提升。當然，埃及并不需要美國的支持就能成為該地區(qū)的一個重要國家，在美國出現(xiàn)在該地區(qū)之前的很長時期，埃及一直就是一股重要的力量。但是埃及的地區(qū)影響力已經(jīng)衰退，美國及其盟友的支持幫助埃及強化了這種影響力。

同樣，通過與埃及這一地區(qū)主要國家建立密切關(guān)系，美國在該地區(qū)的地位也得到了加強。不管是在1991年建立反薩達姆?侯賽因聯(lián)盟時，還是在2011年幫助掀起“阿拉伯之春”運動時，埃及長期以來一直是阿拉伯世界的中心國家。有人認為埃及政府太弱，無法對地區(qū)事務(wù)產(chǎn)生持續(xù)影響，但這種觀點忽視了最近發(fā)生的一切。當埃及發(fā)生革命，該地區(qū)就能感到革命的氛圍，當埃及傾向伊斯蘭時，該地區(qū)似乎就會傾向于伊斯蘭。同樣，原先人們認為穆斯林兄弟會在該地區(qū)的勝利即將到來且不可避免，但是隨著穆斯林兄弟會政府在埃及的倒臺，人們也不再有這樣的認識。埃及政府的能力已不如往昔，但在所在地區(qū)仍然有相當?shù)挠绊憽?/p>

兩國不僅從軍事合作中受益，而且從反恐合作中獲得好處。雖然許多細節(jié)仍然保密，但有證據(jù)表明，美國與埃及密切合作，通過遙感技術(shù)、邊界強化措施（包括地下措施）和高空監(jiān)控來保護該國的邊界。此外，美國在西奈半島向埃及提供了反恐方面的支持。據(jù)報道，美國提供了空中監(jiān)控，可能還有一些涉及當?shù)貓F體的通信情報。美國還向埃及出售阿帕奇直升機和輔助準備，以打擊“耶路撒冷支持者”組織（Ansar Bayt al-Maqdis，現(xiàn)在是“伊斯蘭國”組織的一個分支）和在西奈半島的類似組織。最后，據(jù)報道，美國和埃及還分享有關(guān)危險分子的信息。埃及有許多訓(xùn)練有素的情報人員，在中東開展活動的極端組織中也有大量的埃及人，埃及可能已經(jīng)利用這些優(yōu)勢，幫助美國政府滲透進了諸如“基地”組織和“伊斯蘭國”等恐怖組織。

未來的困難

雖然有人強烈支持美埃保持密切關(guān)系，但前提條件并不總是存在。一些美國官員私下質(zhì)疑埃及安全人員的能力，包括他們在西奈半島和西部沙漠的反叛亂行動，以及在尼羅河谷的反恐行動。在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上的根本差異使得兩國政府產(chǎn)生分歧，埃及的行動導(dǎo)致一些看似無辜的平民成為政府行動的受害者，美國官員對此并不贊成。與此同時，埃及高官也毫不掩飾自己的想法，他們認為美國對當前埃及政府有一種特別的反感。一位埃及高官抱怨道：“我不明白為什么美國不支持一個充滿活力且強大的埃及。一個強大、穩(wěn)定、安全的埃及符合美國的利益，難道不是嗎？

在經(jīng)濟上，埃及不足以吸引大規(guī)模投資。雖然有一些經(jīng)濟指標令人鼓舞，而且埃及已經(jīng)進行重要的財政補貼改革，但許多投資者仍然對埃及的未來表示擔憂。埃及更廣泛的政治問題仍然懸而未決，在這一時期，法律框架缺乏，官僚機構(gòu)龐大低效，財政補貼繼續(xù)消耗政府財力，為解決根本性的問題采取行動可能造成政治上的反彈。2015年7月至2016年7月期間，埃及鎊相對于美元的價值損失了15﹪以上，但許多企業(yè)仍然無法獲得美元或?qū)陌＜百嵢〉睦麧欇斔突貒?，美元的黑市價格比官方匯率高25﹪。新的議會于2016年1月召開，但其任期和能力都不確定，低級政治暴力繼續(xù)困擾埃及。雖然埃及總統(tǒng)仍然得到大量支持，但反對他的聲音一直存在，而且似乎還在增長，特別是在受過教育的人和年輕人這兩個群體中，而這些人的支持對經(jīng)濟增長至關(guān)重要。塞西總統(tǒng)的反應(yīng)似乎是尋求更直接的控制，而不是通過談判擴大他的聯(lián)盟。以前的埃及政府通過“政治作秀”來招募大量的支持者，塞西總統(tǒng)與他們不同，似乎完全不信任政界人士。前任穆巴拉克和穆爾西自身都面臨重大的安全挑戰(zhàn)，塞西總統(tǒng)和他們不同，但是據(jù)說在擔任總統(tǒng)兩年后，他晚上睡覺的地方仍不為外人所知。在2016年2月24日的全國電視演講中，他告誡埃及人：“請不要聽信除我之外任何人的話。我是非常認真的?！彼穆曇麸@得信心不足。

此外，政府最近采取行動鎮(zhèn)壓政治反對派，可能使埃及的經(jīng)濟形勢復(fù)雜化。人權(quán)團體表示，在過去兩年中，有4萬多名埃及人因政治罪名被監(jiān)禁，監(jiān)獄和警察局都不夠用了。一些觀察家指出，2016年，埃及監(jiān)獄中的政治犯共有6萬名。公民社會團體聲稱，被迫失蹤人數(shù)（沒有逮捕證而被捕和沒有逮捕記錄的人）在2015年春季急劇上升，這些人中包括世俗的自由主義活動家以及那些同情暴力伊斯蘭主義的人。法院重申對數(shù)百名被告人作出死刑判決，其中就包括前總統(tǒng)穆爾西、現(xiàn)喬治城大學(xué)學(xué)者伊馬德?沙欣（Emad Shahin）和半島電視臺編輯易卜拉欣?希拉爾（Ibrahim Hilal）。埃及的首席審計師于2016年3月被解雇，他聲稱每一年腐敗都給埃及造成數(shù)百億美元的損失。在針對他的指控中有一條是“誹謗政府機關(guān)”，也許是指控政府機關(guān)腐敗。人們可以將這些定罪視為埃及政治分化的標志，政府和反對者的爭執(zhí)越來越多。人們也可以把這些看成是埃及政治碎裂的標志，在一個苦苦掙扎的政府眼中，到處都是敵人。無論如何，政治狀況給埃及的經(jīng)濟環(huán)境增加了不確定性因素，在可預(yù)見的未來仍將如此。

應(yīng)對政策、人權(quán)和限制條件

埃及的狀況給美國及其盟國在政策上構(gòu)成了挑戰(zhàn)。雖然埃及從來都不是一個自由民主國家，但正如上文所述，它越來越多地采用特殊的法外手段，以處理自由反對派的聲音并壓制公民社會，這些行動日益影響到那些與國際社會有密切聯(lián)系的埃及人。美國政府的一些人擔心，埃及政府做出了糟糕的選擇，不僅降低了自己成功的可能性，還可能使那些必須應(yīng)對埃及暴力升級和經(jīng)濟崩潰后果的人付出更多的代價。人權(quán)活動家想知道外界人士可以發(fā)揮什么樣的作用，以幫助引導(dǎo)埃及走向一條不同的道路。許多政府受到法律的約束，這些法律旨在規(guī)范它們與威權(quán)政府的關(guān)系，如果埃及沿當前的趨勢繼續(xù)發(fā)展，無論那些政府是否希望幫助埃及，它們都可能發(fā)現(xiàn)自己的手腳被法律或立法者所束縛。

在美國，大多數(shù)關(guān)于美國對埃政策的討論都集中在人權(quán)問題上。一些美國人認為，基于埃及惡化的人權(quán)環(huán)境，美國不應(yīng)該和埃及發(fā)展密切的雙邊關(guān)系。有一些人認為，美國應(yīng)在其援助中設(shè)置限制條件，說服埃及政府更加嚴格地遵守國際準則。還有一些人認為美國接近威權(quán)政權(quán)就是自取其辱。

將雙邊關(guān)系與人權(quán)聯(lián)系起來的想法源于20世紀70年代，支持這種想法的有兩種人。許多自由主義者認為，冷戰(zhàn)的迫切需求使得美國與威權(quán)政權(quán)建立了不道德的關(guān)系。許多保守主義者認為，人權(quán)可以被用作反對原蘇聯(lián)及其盟國的武器。他們雙方都同意，更加民主的政府可能會更密切地為美國的利益服務(wù)，部分原因是民主社會被認為在應(yīng)對極端主義意識形態(tài)（例如伊斯蘭極端主義）時更具彈性，部分是因為民主國家的公眾被認為渴望與美國建立密切的關(guān)系。然而與此同時，所謂的現(xiàn)實主義者在美國的政治決策中保持著強大的影響力，國務(wù)院的許多人仍然偏向于與其他政府接觸，而不管其國內(nèi)政策如何。

在援助關(guān)系中增加限制條件，有成功經(jīng)驗也有失敗教訓(xùn)。在那些最成功的地方，都依賴于對離散和客觀經(jīng)濟指標的評估。也就是說，當貸款以保持一定的外匯儲備為條件，或者在貨幣供應(yīng)量達到一定增長率時，援助國和受援國政府可以運用客觀的工具來判斷這些指標的實現(xiàn)程度。

對那些試圖將它們用作限制條件的人，離散的經(jīng)濟指標有額外的好處：它們并不涉及到治理的核心問題。公眾對經(jīng)濟學(xué)的欣賞通常帶有主觀性和印象主義色彩。例如，很少有公民關(guān)心外匯儲備是涵蓋一個月的進口還是6個月的進口。他們不會隨便討論貨幣供應(yīng)的多少。因此，技術(shù)官僚們經(jīng)?？梢詫嵤┑玫绞跈?quán)的變革，而不需要受到大量的公眾監(jiān)督。此外，雖然各國政府有許多政策工具可以滿足援助國的基準，但它們也保留了許多政策工具，以減少或強調(diào)這些指標對公眾的影響，還有更多的方法來塑造民眾對這些影響的認知。

然而，當涉及治理問題時，限制條件帶來的影響就不及經(jīng)濟問題。在某種程度上，治理的指標比經(jīng)濟學(xué)的指標更主觀。民主更多是一個過程而不是結(jié)果，人們對民主好處的感受各不相同，特別是在轉(zhuǎn)型社會中。但更重要的是，治理是現(xiàn)有政治權(quán)力生存的核心。治理的限制條件考慮到警察的權(quán)力、對犯罪的定義和反對派力量的活動。治理不是對現(xiàn)有統(tǒng)治者的生存產(chǎn)生切實影響，治理的核心就是確定他們在什么樣的條件下會同意撤銷權(quán)力。利益是存在的，且不僅僅是經(jīng)濟上的。

受這些條件限制，一些政治領(lǐng)導(dǎo)人可能會發(fā)現(xiàn)，采取抵抗行動并將此描繪成民族主義者對外國霸權(quán)的反抗，是對自己非常有利的一種做法。在經(jīng)濟領(lǐng)域，如果政府抵制對財政補貼的削減，就會把民族主義呼喚出來，但大多數(shù)公民并不關(guān)注國際金融機構(gòu)或雙邊援助者想要實現(xiàn)的經(jīng)濟基準。而在治理領(lǐng)域也是如此，這樣做往往為政府提供大量機會創(chuàng)造政治資本。畢竟，一個外國政府很難比一個本地的政府表現(xiàn)得更加愛國，而且，煽動對外國人的憤恨常常是政治家手中一個不錯的政策選項。在某些情況下，一定程度上與國際社會保持距離，實際上有助于威權(quán)統(tǒng)治者獲得民眾的支持，并將改革者邊緣化為叛徒。在一些情況下，例如在南非結(jié)束種族隔離的過程中，國際社會廣泛的指責可以影響治理。但更多的例子是像古巴那樣，美國幾十年一直采取單方面的制裁和孤立措施，然而后果是古巴相對貧窮但是威權(quán)政權(quán)仍然存在。

從這方面出發(fā)，我們應(yīng)該考慮美國對埃政策是否有可能以一種積極的方式塑造埃及的國內(nèi)政治。然而，埃及過去所發(fā)生的讓人無法感到樂觀。這一悠久的歷史可追溯到18世紀，那時埃及人已感受到被外國勢力操縱。到20世紀中葉，這種感覺一直是埃及政治的中心組織原則。在過去5年的動蕩時光里，埃及人越來越感覺到自己處于被圍困之中。在整個后革命時期，埃及的政治家一直自稱懷疑美國的意圖、反對美國的政治干預(yù)，他們可以從這樣的行為中獲取力量。在當前的埃及政治中，不是公開懷疑就是偏執(zhí)地認為外國對埃及有所企圖，這已成為電視談話節(jié)目、新聞媒體甚至是公益廣告中的共同聲音。許多埃及的電視談話節(jié)目至少都接受了政府的一些暗中支持，一直發(fā)出反美聲音。他們一再強調(diào)，美國正在實施陰謀讓穆斯林兄弟會上臺，埃及公眾對美國意圖的反抗羞辱了美國，拯救了埃及。除了在穆巴拉克擔任總統(tǒng)的最后兩周，到目前為止，反對外國介入的策略的確已贏得了埃及公眾的廣泛支持。

埃及政府官員認為在這個時候進行民主化是一種自殺行為。在私下談話時，他們警告說，政治開放只會再次讓穆斯林兄弟會進入政界，穆兄會就會清算那些在2013年將他們推翻下去的人。此外，他們還認為，一個更開放的政治環(huán)境將使埃及陷入多種勢力的混戰(zhàn)，利比亞和敘利亞就是因此而分裂。這樣不僅會損害埃及的利益，而且會損害美國的利益。2011年春天發(fā)生的變動讓埃及領(lǐng)導(dǎo)人認識到政治和解是愚蠢的，唯一的前進道路就是堅定不移。突尼斯的本?阿里和埃及的穆巴拉克試圖與他們的反對者討價還價，最終都被迫下臺。巴林的哈利法家族和敘利亞的阿薩德可能還沒有解決所有的問題，但至少他們?nèi)栽谡茩?quán)。

美國急于在具體問題上向埃及施壓，可能導(dǎo)致的是埃及的抵抗而不是服從。事實上，在埃及最近一段的動蕩歲月里，穆巴拉克、武裝部隊最高委員會、穆爾西和塞西先后執(zhí)掌政權(quán)，當他們面對外國批評時，都會產(chǎn)生敵對情緒、仇外心理和民族主義。

如果埃及感到自己被拋棄了，政府肯定會尋求新的援助者。新的援助者要很少約束埃及的行為，很少因埃及濫用權(quán)力而對其進行刁難。然而在現(xiàn)實中，埃及與其他國家的關(guān)系無法達到這些要求。俄羅斯因為油價下跌在經(jīng)濟上受到沉重壓力，在烏克蘭的行動也導(dǎo)致俄羅斯受到制裁。俄羅斯已經(jīng)承諾提供貸款讓一家俄羅斯公司建設(shè)埃及的第一個核反應(yīng)堆，并同意出售給埃及幾十億美元的武器，但承諾能否得到執(zhí)行仍然是一個挑戰(zhàn)。中國談到了埃及在戰(zhàn)略上的重要地位，但即使向國有的埃及國家銀行宣布提供7億美元的貸款，與埃及中央銀行達成10億美元的融資協(xié)議，中國也遠遠落后于海灣國家在過去兩年給埃及提供的援助，更不及美國在過去幾十年提供的援助。中國當然對發(fā)展中埃關(guān)系感興趣，但它仍然擔心過多地參與中東地區(qū)的事務(wù)會得罪全球大國，陷入需求太多而利益太少的境地。中國有興趣在埃及對西方的行動提供補充，而不是取而代之。至于西歐各國政府，他們和美國一樣關(guān)心很多同樣的問題。至于海灣國家，我將在后面講到，去年它們在行動上似乎更加謹慎。

最近的事件表明，埃及政府不可能在這些合成的壓力下放緩行動，而是會加倍行動。 2011年的阿拉伯動亂只是讓中東國家的政府感覺到更緊迫的生存威脅，當埃及感到孤立和脆弱的時候，承擔近期風險以獲取長期回報的意愿就會降低。一個受到嚴懲的埃及不會緊跟美國，而是更有可能從雙邊關(guān)系中退出。

一個令美國擔憂的情景是埃及遵循巴基斯坦當年的做法。20世紀90年代，巴基斯坦在成功進行核試驗后，使美巴雙邊關(guān)系大幅降溫。美國沒有削弱推動巴基斯坦核政策的軍事領(lǐng)導(dǎo)人的影響，對巴基斯坦的抵制反而削弱了民間對軍方的反對聲音。與此同時，新的一代巴基斯坦軍官逐漸成長起來，他們從未與美國的同行們展開密切的合作，也就沒有將此視為優(yōu)先事項。今天，巴基斯坦仍然是一個讓美國感到頭疼的伙伴，反美主義在那里盛行，民選的政治領(lǐng)導(dǎo)人沒有能力控制那些軍官，這些人是美國著手行動的目標。雖然這兩種情況有很多不同，但一個更加不受約束的埃及軍隊對美國感到深深的不信任，就不會為美國的利益服務(wù)。

維持美埃關(guān)系

美國和埃及都對避免危機的出現(xiàn)有著濃厚的興趣。他們也有興趣避免雙邊關(guān)系的逐漸惡化，因為這將使雙方都付出代價。

雙方的一個基礎(chǔ)工作就是需要深思一下，雙邊關(guān)系后退對各自的利益意味著什么。在軍事方面，美國將需要規(guī)劃更多的繞行路線，以將其部隊派往世界各地。美國需要深化與其他盟國之間的情報合作，如果埃及與以色列的關(guān)系從當前的良好狀態(tài)中降溫，美國需要找到方法使以色列安心。一個不穩(wěn)定的埃及可能會在政府和公共層面讓美國各盟國感到不安，它們一部分是擔心不穩(wěn)定的埃及所帶來的影響，一部分是擔心美國對它們的支持被證明可能是短暫的。這種情況就需要美國高官給予更多的關(guān)注，并要求美國能夠應(yīng)對更廣泛的緊急情況。

埃及也應(yīng)該考慮與美國保持更遠的距離會出現(xiàn)什么樣的后果。埃及不僅可能難以獲得更多的武器，而且可能難以維持它已經(jīng)擁有的武器。不僅是因為備件來自美國的供應(yīng)商，美國公司還深入?yún)⑴c到了對現(xiàn)有設(shè)備的培訓(xùn)、維護和必要的升級之中。經(jīng)濟投資幾乎肯定更難實現(xiàn)，銀行會更加謹慎地參與埃及相關(guān)事務(wù)。沒什么人會認為埃及在與美國敵視的情況下能取得成功。許多埃及精英人士可能會決定在海外尋求居留權(quán)，正如早期埃及發(fā)生鎮(zhèn)壓時他們也采取了這種做法。

為了維持美埃關(guān)系，雙方都應(yīng)該深刻思考從對方身上獲得了什么。毫無疑問，隨著時間的發(fā)展，對援助的關(guān)注已經(jīng)腐蝕雙邊關(guān)系，因為每一方都認為對方是理所當然的，任何一方都沒有拿出必要的能量來擴大和加深雙邊關(guān)系。雙方政府都不愿意與自己的公眾談?wù)撍鼜碾p邊關(guān)系中得到的好處：美國對此大多是保持沉默，而在埃及，接近政府和安全部門的記者得到政府的暗中鼓勵，往往以捕風捉影的理由反對美國政府。雙方在與另一方的關(guān)系中都面臨著真正的政治制約，當各自國家的公眾都認為雙邊關(guān)系的回報不大時，這些制約因素就會更加嚴重。對美國的許多人來說，埃及政府似乎并沒有認識到它的行動正在限制自己與美國政府的關(guān)系，也沒有認識到支持與埃及建立密切雙邊關(guān)系的美國選民數(shù)量正在減少。

埃及人也沒有完全適應(yīng)美國在中東立場上的轉(zhuǎn)變。近年來，美國政府已經(jīng)作出巨大努力，停止伊朗核計劃，阻止“伊斯蘭國”在敘利亞和伊拉克建立避難之所。埃及不是這些行動的核心。鑒于美國的優(yōu)先事項，以及埃及全力應(yīng)對其內(nèi)部挑戰(zhàn)，埃及已經(jīng)從美國思考中東戰(zhàn)略時的關(guān)鍵因素淪為計劃外附屬。

中東特別是海灣地區(qū)的一些政府官員認為，埃及“太大而不能失敗”。在這種觀點中，即使政府犯了根本性的錯誤，埃及崩潰的后果也是無法承受的。因此需要對埃及輸送援助，至少讓埃及可以緩慢前行。但這也存在道德風險，會鼓勵埃及領(lǐng)導(dǎo)人采取魯莽舉動，因為他們無需考慮后果。美國和它在世界上的一些伙伴、盟友聯(lián)合起來，就是為了制定政策支持埃及而不讓埃及做出魯莽的行為。為了理解這個政策的內(nèi)容，政府必須重新審視為什么想要與埃及加強聯(lián)系，他們必須重新思考如何建立這種聯(lián)系。

埃及的主權(quán)不應(yīng)該受到質(zhì)疑。當前的美國政府并不是假定要為埃及政府做出選擇，未來的美國政府似乎也不可能這樣做。與此同時，對于埃及自己作出選擇而帶來危害，美國不應(yīng)盲目地施救。埃及的行為引起了國會的正當關(guān)注，不僅是因為埃及政府經(jīng)常運用美國的設(shè)備，還因為埃及政府對人權(quán)的態(tài)度，特別是在言論自由和結(jié)社自由方面與美國的價值觀形成鮮明對比。白宮應(yīng)該繼續(xù)清楚地表明它正在關(guān)注埃及，無論是好是壞。當雙方都認為時機恰當時，美國應(yīng)該考慮到雙方的密切伙伴關(guān)系而準備好支持埃及。

這一點很清楚：一個強大繁榮的埃及也是一個可靠的埃及。在這種情況下，埃及對美國的安全最有幫助，也能最有力地促進美國的利益。如果埃及最有前途的一些年輕人感到他們在國內(nèi)沒有未來，很難想象埃及會繁榮起來。很難想象反復(fù)無常的投資者會對埃及有足夠的信心，除非他們對埃及的總體發(fā)展方向有更多的信心。

為了實現(xiàn)這一目標，埃及必須在戰(zhàn)略穩(wěn)定性方面進行投資，包括包容性的增長、開放和提高政府效率。安全不是說來就來，而是需要與其他因素一起實現(xiàn)。與埃及政府合作，采取整體的改革方法，既包括在補貼和稅收等問題上采取技術(shù)措施，也包括在信心、樂觀和廣泛參與等問題上采取更多的質(zhì)量措施。這符合符合埃及、美國以及美國在歐洲和海灣盟國的共同利益。

自20世紀50年代以來，埃及從援助中獲益巨大，達到數(shù)億美元。這些援助來自美國、原蘇聯(lián)、阿拉伯海灣國家和其他國家。然而，對埃及而言，援助已證明是一種權(quán)宜之計。埃及要想獲得成功和穩(wěn)定，只能依靠可以在國內(nèi)外吸引投資的經(jīng)濟。為了讓投資者產(chǎn)生信心，埃及必須在經(jīng)濟的監(jiān)管和治理、政治的穩(wěn)固與和解方面進行更深入的變革。如果投資者有了信心，美國政府可以促進甚至加快在埃及援助投資的進程，也可以讓盟國這樣做。歐洲仍然對埃及非常感興趣，國際貨幣基金組織將在指導(dǎo)埃及經(jīng)濟增長方面發(fā)揮必要的作用。即使是中國，似乎也有興趣參與美國領(lǐng)導(dǎo)的幫助埃及穩(wěn)定的行動。但要想取得進步，需要埃及方面承諾在經(jīng)濟和政治方面采取堅定勇敢的行動，并提供安全保障。

埃及的成功對埃及、美國和世界其他國家都很重要，但這還遠遠不夠。對于埃及和美國來說，仍然有一個強大的理由要求美埃保持密切關(guān)系。密切的關(guān)系將為雙方當前以及未來更為廣泛的利益提供服務(wù)。密切的美埃關(guān)系也有乘數(shù)效應(yīng)。如果美國希望在埃及發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，世界上許多人似乎都渴望跟隨美國的領(lǐng)導(dǎo)。

對美國而言，當美國和埃及政府似乎發(fā)生爭執(zhí)時，主要的挑戰(zhàn)是在埃及一方。埃及人相信，或許他們讓自己相信，美國正在尋求削弱他們，而不是強化他們。從這一角度出發(fā)，出于善意的支持就只是一個陷阱。在這些條件下，美國很難和埃及建立真正建設(shè)性的關(guān)系。對于美國來說，重要的是保留與埃及建立更積極的雙邊關(guān)系的可能性，即使當前這種前景看起來不太好。

埃及的選擇更加艱難。特別是埃及領(lǐng)導(dǎo)人需要對其戰(zhàn)略目標和實現(xiàn)方式進行長期和艱難的思考。埃及想要什么樣的經(jīng)濟，鼓勵什么樣的內(nèi)部行為，在中東尋求什么樣的角色？我們理解埃及領(lǐng)導(dǎo)人現(xiàn)在認為他們是在為生存而戰(zhàn)斗，還能追求什么其他成功的措施嗎？隨著埃及領(lǐng)導(dǎo)人從更廣的角度思考如何成功，他們就需要考慮，除了美埃關(guān)系以外，還有什么其他的雙邊關(guān)系將真正為國家的長期目標服務(wù)。盡管其他雙邊關(guān)系可以提供短期的支持，但很難看到它們能在各個領(lǐng)域滿足埃及的目標。此外，與美國敵對，只會損害埃及想做的事情。

可以說，十年前就應(yīng)該認真思考美埃關(guān)系，當時，人們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)雙方開始互相懷疑。過去5年的裂痕還沒有顯露出來，這段時期使得事情變得更加困難。

許多埃及官員的感覺就是好像過去5年的一切都沒有發(fā)生。他們建議美國應(yīng)該只回到現(xiàn)狀，埃及愿意忽視美國阻止提供援助所帶來的恥辱，美國也應(yīng)該忽視其支持的非政府組織在埃及被關(guān)閉，這被視為鎮(zhèn)壓公民社會的舉措。美國還要忽視數(shù)萬名被監(jiān)禁的政治活動家和更多被流放的人，以及軍方取代民選文職政府的行為。

對許多美國人來說，他們有一種本能來判斷埃及，判斷的依據(jù)不是它以前是什么或現(xiàn)在是什么，而是它可能是什么。埃及一直希望建立有效的伙伴關(guān)系和更加活躍的公民社會，但經(jīng)常深受官僚惰性和威權(quán)集中化之害。當埃及似乎處于急劇變化的邊緣時，毫不夸張地說，美國政府中有許多人存在樂觀情緒，那段時期轉(zhuǎn)瞬即逝的希望也引發(fā)了人們現(xiàn)有的挫折感。

未來所要做的，不僅是重新思考為什么在過去能建立如此密切的雙邊關(guān)系，還要思考在未來這種密切的關(guān)系如何為兩個國家服務(wù)。埃及需要什么樣的關(guān)系來實現(xiàn)其目標？什么是必要合作的重點領(lǐng)域？埃及需要什么樣的合作伙伴來做些什么，他們想要什么回報？埃及能提供什么是別人不愿提供的？埃及能提供什么是別人不能提供的？

我們?nèi)匀挥谐渥愕睦碛杀３置芮械拿腊ｊP(guān)系，放棄這一切需要付出有很大的代價。雙方應(yīng)對今后的發(fā)展進行徹底的溝通，這符合美國的利益，也極大地符合埃及的利益。

原文標題：Making Choices：The Future of the U.S.-Egyptian Relationship

選自美國戰(zhàn)略與國際研究中心報告 2016年8月

喬恩·阿爾特曼（Jon Altermmaann）

張 騏／譯