王 然

1949—1954年中國人民政治協(xié)商會議全體會議代行全國人民代表大會職權辨析

王 然

編者按：自2002年以來,由清華大學、北京大學、中國人民大學、北京師范大學四校馬克思主義學院共同舉辦的博士生學術論壇已先后舉辦17屆,對于提升馬克思主義理論學科博士生的學術水平起到了重要作用,在學界和社會上產(chǎn)生了積極反響。第17屆四校馬克思主義學院博士生學術論壇于2016年6月在北京大學舉行。為了進一步激發(fā)博士生的學術研究熱情,本刊特選取在此次論壇上榮獲一等獎的3篇博士生論文予以發(fā)表,以饗讀者。

《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》與1954年通過的《中華人民共和國憲法》均設立了全國人民代表大會,但職權差異較大,理解中國人民政治協(xié)商會議全體會議代行全國人民代表大會職權的含義應立足《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的規(guī)定。同時,由《中國人民政治協(xié)商會議組織法》可知,代行職權的范圍包括立法權、選舉權和決定權,代行職權的時間從第一屆中國人民政治協(xié)商會議全體會議開幕直到第一屆全國人民代表大會第一次會議召開。由于中國人民政治協(xié)商會議本身是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織,因而其不可能成為行使國家政權的最高機關,此時行使國家政權的最高機關是中央人民政府,但中國人民政治協(xié)商會議全體會議仍能通過對中央人民政府具有約束力的決議。

政協(xié)全體會議;全國人大;中央人民政府;共同綱領;五四憲法

新中國成立初期,由于在全國范圍內(nèi)進行普選的條件還不具備等原因,中國人民政治協(xié)商會議全體會議(以下簡稱“政協(xié)全體會議”)被賦予代行全國人民代表大會(以下簡稱“全國人大”)的職權,通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)、《中華人民共和國中央人民政府組織法》(以下簡稱《中央人民政府組織法》)、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》(以下簡稱《政協(xié)組織法》)等法律,并宣告了中華人民共和國成立。[1]有關政協(xié)全體會議代行全國人大職權有三個需要討論的問題。首先,在政協(xié)全體會議職權與1954年通過的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“五四憲法”)中的全國人大職權存在較大差異的情況下,是否仍然可以認為前者代行了后者職權?其次,如果前者確實代行了后者職權,代行職權的內(nèi)容和時間如何確定?第三,如果政協(xié)全體會議代行全國人大職權,政協(xié)全體會議是否成為國家最高權力機關。政協(xié)全體會議代行全國人大職權是新中國成立初期一種特殊的政治設計,嚴格依照當時的法律規(guī)定準確把握代行職權的含義,對理解新中國成立初期我國政治制度設計的特點及演變過程具有重要意義,是進一步探究中共如何通過合理的制度設計團結(jié)民主黨派、鞏固自身執(zhí)政地位的重要前提。本文擬采取規(guī)范分析的方法①這里的規(guī)范分析指從法律法規(guī)等規(guī)范性文件出發(fā)探討問題,根據(jù)法律規(guī)定確定全國人大、政協(xié)全體會議、中央人民政府的地位、性質(zhì)、職權、作用,而非考察在現(xiàn)實的歷史進程中相應機構(gòu)實際發(fā)揮的作用。由于制度規(guī)定對現(xiàn)實政治運行的規(guī)制作用,從規(guī)范角度進行分析是理解現(xiàn)實歷史進程的必要前提。,從這三個問題入手,對“政協(xié)全體會議代行全國人大職權”這一命題進行探討。

一、政協(xié)全體會議代行全國人大職權的背景

從1949年新中國成立至1954年第一屆全國人大第一次會議召開,政協(xié)全體會議根據(jù)《共同綱領》等文件的授權代行全國人大職權。這一獨特制度設計是新中國建國程序調(diào)整的產(chǎn)物。

隨著解放戰(zhàn)爭進程的不斷推進,新民主主義革命的勝利即將到來,新中國的籌建工作逐漸被提上了黨的議事日程。1948年4月30日,新華社播發(fā)了中共中央書記處通過的《“五一”勞動節(jié)口號》[2][3]145,“其中經(jīng)毛澤東親自改寫的第五條,正式向全國各民主黨派、各人民團體發(fā)出‘迅速召開政治協(xié)商會議,討論并實現(xiàn)召集人民代表大會,成立民主聯(lián)合政府’的號召,由此揭開了籌建新中國的序幕”[4]。這一口號表明,當時中共對新中國建國程序的設想是先召集政協(xié)會議,經(jīng)由政協(xié)會議討論并召集人大,然后再成立民主聯(lián)合政府。

1948年10月8日,沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇等民主人士已到達哈爾濱,中共中央將《關于召開新政治協(xié)商會議諸問題》發(fā)給在東北的高崗、李富春,要求他們就該文件中所提問題向民主人士征求意見。該文件第4條指出：“新政協(xié)所應討論和實現(xiàn)的有兩項重要問題：一為共同綱領問題;一為如何建立中華人民民主共和國臨時中央政府問題?！盵5]212對于后一問題則要求：“先行交換意見,以便提交新政協(xié)籌備會作初步討論。”[5]212這份文件首次使用“共同綱領”一詞[6],并且不再提及“召開人民代表大會”,同時提出與民主人士就臨時中央政府的成立方式交換意見。10月21日,高崗、李富春向中央?yún)R報：“關于如何成立中央政府的問題。譚、王主張新政協(xié)后,限定時間召集臨時人民代表會議,再產(chǎn)生臨時中央政府。章、蔡主張新政協(xié)即等于臨時人民代表會議,即可產(chǎn)生臨時中央政府,現(xiàn)在對內(nèi)對外均需要,待全國統(tǒng)一后,再成立正式的?！盵5]217②“譚”指譚平山,“王”指王紹鏊,“章”指章伯鈞,“蔡”指蔡廷鍇。這兩份文件傳達出三點重要信息。第一,中共此時已經(jīng)考慮改變建國程序,暫不召開全國人大,而由政協(xié)會議直接成立臨時中央人民政府,并就此與民主人士交換意見。第二,民主人士就臨時中央政府成立方式存在分歧,譚平山、王紹鏊主張先召開“臨時人民代表會議”,再由其產(chǎn)生臨時中央政府;章伯鈞、蔡廷鍇則主張由新政協(xié)直接產(chǎn)生臨時中央政府,新政協(xié)即等于臨時人民代表會議。第三,章伯鈞等民主人士認為,當時的國內(nèi)外形勢要求盡早成立中央政府,這是促使建國程序轉(zhuǎn)變的重要原因。11月3日,中共中央致電高崗、李富春指出：“依據(jù)目前的形勢發(fā)展,臨時中央人民政府有很大可能不需經(jīng)全國臨時人民代表會議即徑由新政協(xié)會議產(chǎn)生?！盵7]815明確表示了國內(nèi)形勢的發(fā)展促使中共中央意圖改變建國程序,但此時中共仍準備就此問題與民主人士進行協(xié)商,聽取民主人士的意見。11月25日,中共與在哈爾濱的民主人士進行協(xié)商時,就“關于召開新的政治協(xié)商會議諸問題”達成協(xié)議。協(xié)議規(guī)定：“關于如何建立臨時中央政府即民主聯(lián)合政府(即由新政協(xié)產(chǎn)生或由人民代表會議產(chǎn)生)問題及憲法草案問題,先行交換意見,留待籌備會討論解決?！盵3]214此時,中共雖已傾向于由人民政協(xié)直接產(chǎn)生臨時中央政府,但仍在與民主人士交換意見,雙方尚未達成一致。

1949年1月,中共中央政治局會議通過《目前形勢和黨在一九四九年的任務》的決議,指出：“一九四九年必須召集沒有反動派代表參加的以完成中國人民革命任務為目標的各民主黨派各人民團體的政治協(xié)商會議,宣告中華人民民主共和國的成立,組成共和國的中央政府,并通過共同綱領?！盵8]234表明中共中央正式?jīng)Q定在1949年召開政協(xié)會議,并由政協(xié)直接產(chǎn)生中央人民政府,變更了建國程序。3月13日,中共七屆二中全會指出：“召集政治協(xié)商會議和成立民主聯(lián)合政府的一切條件,均已成熟”,“第一次在我黨領導之下的政治協(xié)商會議即將召開,民主聯(lián)合政府即將成立”。[9]210-211由此批準了對建國程序的變更。3月25日,中共中央由西柏坡遷往北平,“毛澤東從西柏坡來到北平后,廣泛地同各界代表人物接觸”[10],“邀請各民主黨派的主要負責人章伯鈞等談過幾次,商討新政協(xié)如何召開和成立聯(lián)合政府的問題,談了開會的地點,參加的人數(shù),會議的任務,以及其它一些問題”[11]109。經(jīng)過不斷協(xié)商,中共與民主人士就臨時中央政府的成立方式達成了共識。6月15日,毛澤東在新政治協(xié)商會議籌備會(以下簡稱“新政協(xié)籌備會”)第一次全體會議上指出：“這個籌備會的任務,就是：完成各項必要的準備工作,迅速召開新的政治協(xié)商會議,成立民主聯(lián)合政府……”[3]244這次會議通過的《新政治協(xié)商會議籌備會組織條例》也將“提出建立中華人民民主共和國政府之方案”作為新政協(xié)籌備會的中心任務之一,同時不將“召開全國代表會議”列為新政協(xié)的任務。[12]169至此,中共與民主黨派均贊同由政協(xié)全體會議直接產(chǎn)生中央人民政府,在這一過程中不再召開全國代表會議。9月21日召開的政協(xié)第一屆全體會議通過了《政協(xié)組織法》《中央人民政府組織法》《共同綱領》三大文件,并選舉了中央人民政府委員會,完成了由人民政協(xié)直接產(chǎn)生中央人民政府的建國程序,并規(guī)定在全國人大召開前由政協(xié)全體會議代行全國人大職權。

1948年到1949年,國內(nèi)形勢發(fā)展迅速,特別是解放戰(zhàn)爭的進程突飛猛進,使得中央對從根本上推翻國民黨統(tǒng)治的時間的預計由5年縮短為1年。①1949年11月14日,新華社發(fā)表毛澤東寫的評論《中國軍事形勢的重大變化》,指出：“這樣(中國軍事形勢的重大變化——筆者注),就使我們原來預計的戰(zhàn)爭進程,大為縮短。原來預計,從一九四六年七月起,大約需五年左右時間,便可能從根本上打倒國民黨反動政府?，F(xiàn)在看來,只需從現(xiàn)時起,再有一年左右的時間,就可能將國民黨反動政府從根本上打倒了?！眳⒁姡好珴蓶|選集(第4卷)[M].北京：人民出版社,1991：1361.革命勝利的提前到來需要盡快成立中央政府,以應對國際國內(nèi)的復雜局勢。這大大縮短了中共籌建中央政府的時間,而召開全國人大又必須進行全民自下而上的普選,需要較長的準備時間。②1953年1月13日,中央人民政府委員會作出《關于召開全國人民代表大會及各級人民代表大會的決議》,正式開始召開全國人大的準備工作。從這時起,直到1954年9月15日一屆全國人大第一次會議開幕,共經(jīng)歷了1年零9個月的時間。參見：逄先知,金沖及.毛澤東傳(1949—1976)(上).北京：中央文獻出版社,2003：308-342.考慮到全國尚未解放及戰(zhàn)爭條件下國內(nèi)局勢不穩(wěn)等因素,要求在1949年召開全國人大是不可能的。因此,中共改變了建國程序,暫不召開全國人大,而由政協(xié)會議直接產(chǎn)生中央人民政府,在全國人大召開前代行其職權。①關于中共建國程序的轉(zhuǎn)變及其原因可參見：[1]張皓.中央人民政府成立的時機與中共中央的戰(zhàn)略決策[J].中共黨史研究,2009(10)：47-57;[2]楊火林.新中國建國程序的調(diào)整與中國人民政治協(xié)商會議的過渡性特點[J].中共黨史研究,2004(6)：20-26;[3]李格.新中國成立前中央人民政府籌備述略[J].中共黨史研究,1996(6)：36-42;[4]李格.一屆政協(xié)籌備問題的若干考察[J].當代中國史研究,2006(4)：71-76.毛澤東在政協(xié)第一屆全體會議上指出：“中國人民政治協(xié)商會議是在完全新的基礎之上召開的,它具有代表全國人民的性質(zhì),它獲得全國人民的信任和擁護。因此,政協(xié)會議宣布自己執(zhí)行全國人民代表大會職權。”[12]268這表明,人民政協(xié)所具有的“代表全國人民的性質(zhì)”,使得它能夠獲得人民的擁護,從而可以代行全國人大職權。應當注意的是,只有全國人大才由人民普選產(chǎn)生,具有最充分的代表性,政協(xié)會議只能代行全國人大職權,而不能以自己的名義行使選舉中央人民政府等人大職權?？梢?國內(nèi)局勢對盡快成立中央人民政府的需求與短期內(nèi)召開全國人大的困難產(chǎn)生了政協(xié)代行全國人大職權的必要性,而人民政協(xié)本身的廣泛代表性又提供了代行職權的可能性。在這兩方面條件下,中共與民主人士廣泛交換意見,最終就中央人民政府的成立方式達成一致,決定由政協(xié)代行全國人大職權,在此基礎上直接成立中央人民政府,待條件成熟時再召開全國人大。

二、《共同綱領》與“五四憲法”中全國人大職權的差異

根據(jù)“五四憲法”,全國人大擁有修憲權、立法權、任免權、決定權等多項重大權力,是最高國家權力機關。[13]526-527在此之前, 1949年第一屆政協(xié)全體會議通過的《中央人民政府組織法》卻將包括立法權、任免權、締約權等重大權力在內(nèi)的十項職權賦予了中央人民政府委員會。[9]751-752這一規(guī)定似乎表明,在第一屆全國人大召開以前,由中央人民政府而非人民政協(xié)全體會議代行全國人大職權,從而與學界的普遍看法不一致。②學界通常認為在第一屆全國人大召開以前,由政協(xié)全體會議代行全國人大職權。例如,《中國共產(chǎn)黨的七十年》認為：“在普選的全國人民代表大會召開前,政協(xié)全體會議代行全國人民代表大會的職權?！眳⒁姡汉K.中國共產(chǎn)黨的七十年[M].北京：中共黨史出版社,1991：266.“到這時為止(1952年底——筆者注),新中國成立前夕制定的《共同綱領》一直起著臨時憲法的作用,第一屆中國人民政治協(xié)商會議全體會議執(zhí)行著全國人民代表大會的職權?！眳⒁姡哄滔戎?金沖及.毛澤東傳(1949—1976)(上)[M].北京：中央文獻出版社,2003：308.“在普選的全國人民代表大會召開以前,中國人民政治協(xié)商會議全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權?！眳⒁姡褐泄仓醒朦h史研究室.中國共產(chǎn)黨歷史(第2卷)(上冊)[M].北京：中共黨史出版社,2011：7-8.“在新中國建立初期尚不可能召開全國人民代表大會的歷史條件下,中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權?！眳⒁姡褐腥A人民共和國史稿(第1卷)(1949—1956) [M].北京：人民出版社,2012：20-27.

“政協(xié)全體會議代行全國人大職權”的觀點源于第一屆政協(xié)會議通過的《共同綱領》,其第十三條規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開以前,由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權?！盵9]761由于《共同綱領》的臨時憲法地位,這一規(guī)定自然是確定政協(xié)全體會議的性質(zhì)和地位的重要依據(jù)。要正確理解這一規(guī)定,首先需要理清全國人大擁有哪些職權。

由《共同綱領》到“五四憲法”,中央國家機關的機構(gòu)設置和權力分配發(fā)生了重大變化。兩份文件均設立了全國人大這一政權機關,然而賦予它的職權卻有著重大不同?！拔逅膽椃ā币?guī)定全國人大擁有“修改憲法”“制定法律”“選舉中華人民共和國主席、副主席”“審查和批準國家的預算和決算”“全國人民代表大會認為應當由它行使的其他職權”[13]526-527等十四項職權,設立全國人大常委會作為全國人大常設機構(gòu),并賦予其“解釋法律”“制定法令”“決定同外國締結(jié)條約的批準或廢除”[13]528-529等十九項權力?？梢?根據(jù)“五四憲法”的規(guī)定,全國人大擁有立法、任免、決定等多項職權,是名副其實的最高國家權力機關。

與此形成鮮明對照的是,由《共同綱領》《中央人民政府組織法》《政協(xié)組織法》構(gòu)建的權力分配體系,并未明確列舉全國人大的職權,卻賦予中央人民政府委員會廣泛的職權。《中央人民政府組織法》第七條規(guī)定中央人民政府委員會擁有“制定并解釋國家的法律,頒布法令,并監(jiān)督其執(zhí)行”“批準或廢除或修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定”“批準或修改國家的預算和決算”[9]751-752等十項權力,同時負責“籌備并召開全國人民代表大會”[9]751-752。通過對比可以發(fā)現(xiàn),中央人民政府委員會的職權基本涵蓋了“五四憲法”賦予全國人大及其常委會的職權①由對比可知,“五四憲法”賦予全國人大的職權未被包含在中央人民政府委員會職權中的主要有四項,即修憲權、國家主席及副主席的選舉權、國家主席等公職人員的罷免權和一些事項的決定權。由于中央人民政府委員會非普選產(chǎn)生,不具備與全國人大相同的代表性,加之第一屆全國人大召開前后的政體變化,中央人民政府委員會不可能擁有這些職權。,而由其組織的政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院及最高人民檢察署,又分別負責國家的政務、軍事、審判、檢察工作,這使得中央人民政府成為“議行合一”的國家政權機關。與此同時,《共同綱領》仍然設立了全國人大,其第十二條規(guī)定“人民行使國家權力的機關為各級人民代表大會和各級人民政府”[9]760-761。而《共同綱領》中有關全國人大職權的表述僅有“各級人民代表大會選舉各級人民政府”“制定中華人民共和國中央人民政府組織法,選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,并付之以行使國家權力的職權”②原文為“在普選的全國人民代表大會召開以前,由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權,制定中華人民共和國中央人民政府組織法,選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,并付之以行使國家權力的職權?！眳⒁姡褐泄仓醒胛墨I研究室.建黨以來重要文獻選編(1921—1949)(第26冊)[M].北京：中央文獻出版社,2011：761.即所列職權為政協(xié)全體會議代人大行使,故也可認為所列職權為人大所擁有?！叭嗣裾瘑T會向人民代表大會負責并作報告”[9]760-761三段話。可見,由于中央人民政府是“議行合一”的政權機關,使得《共同綱領》不可能像“五四憲法”那樣賦予全國人大廣泛職權,其所擁有的職權只能通過《政協(xié)組織法》對于政協(xié)全體會議代行人大職權的規(guī)定加以確定。

在“五四憲法”中,全國人大作為最高國家權力機關,擁有包括立法權在內(nèi)的廣泛職權。而在《共同綱領》中,由于中央人民政府是“議行合一”的政權機關,擁有立法權、行政權、審判權、檢察權等職權,全國人大僅被賦予了制定中央人民政府組織法、選舉中央人民政府等職權。在理解《共同綱領》中“中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權”這一規(guī)定時,必須注意到全國人大職權的這一轉(zhuǎn)變,立足《共同綱領》對于全國人大職權的規(guī)定來考察政協(xié)全體會議是否代行全國人大職權,不能簡單地根據(jù)中央人民政府委員會擁有“五四憲法”賦予全國人大的職權,就認為是中央人民政府而非政協(xié)全體會議代行全國人大職權。

三、政協(xié)全體會議代行全國人大職權的范圍和時間

首先需要明確的是,代行全國人大職權的是政協(xié)全體會議,而非政協(xié)的其他組織機構(gòu)。根據(jù)《政協(xié)組織法》,政協(xié)會議分為全體會議、全國委員會及常務委員會三個層次。[9]745-749其中第一屆政協(xié)全體會議的名單由新政協(xié)籌備會確定,共六百六十二人[12]309,政協(xié)全國委員會由全體會議選舉,常務委員會由全國委員會選舉[9]748?！豆餐V領》《政協(xié)組織法》《中央人民政府組織法》均規(guī)定在普選的全國人大召開以前,由政協(xié)全體會議代行全國人大職權[9]747,750,761,政協(xié)的其他組織機構(gòu)不具備這一職權。

對于政協(xié)全體會議代行全國人大職權,有觀點認為,“(政協(xié)全體會議——筆者補充)在制定了中央人民政府組織法,選舉出中央人民政府委員會以后,就將國家最高權力移交給了后者”[14],“中國人民政治協(xié)商會議全體會議雖然可以代行全國人民代表大會的職權,但其本身并非國家最高權力機關,在選出中央人民政府委員會后,即不再行使這一職權”[15],“在全國人大召開前,由第一屆政協(xié)全體會議代行全國人大職權,在通過中央人民政府組織法,選舉出中央人民政府委員會后,即將國家最高權力移交給后者”[16]。政協(xié)全體會議代行全國人大職權僅限于制定《中央人民政府組織法》和選舉中央人民政府委員會,完成這兩項職權后,即將國家最高權力移交給中央人民政府委員會,并且不再代行全國人大職權。

為了從規(guī)范角度確定政協(xié)全體會議代行全國人大職權的內(nèi)容和時間,應當基于《共同綱領》《政協(xié)組織法》等法律,結(jié)合當時的具體歷史條件進行考察?！豆餐V領》第十三條規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開以前,由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權,制定中華人民共和國中央人民政府組織法,選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,并付之以行使國家權力的職權?！盵9]761有觀點據(jù)此認為政協(xié)全體會議代行人大職權是指“制定中華人民共和國中央人民政府組織法,選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,并付之以行使國家權力的職權”[17-18]。顯然,這一判斷的依據(jù)并不充分。從字面上看,用逗號隔開的內(nèi)容之間難以斷定有包含關系,故不能認為代行人大職權的內(nèi)容就指后續(xù)三項內(nèi)容。同時,第一屆政協(xié)全體會議實際代行的職能已經(jīng)超出了范圍,包括“中國人民政治協(xié)商會議在自己的議程中將要制定中國人民政治協(xié)商會議的組織法,制定中華人民共和國中央人民政府的組織法,制定中國人民政治協(xié)商會議的共同綱領,選舉中國人民政治協(xié)商會議的全國委員會,選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,制定中華人民共和國的國旗和國徽,決定中華人民共和國國都的所在地以及采取和世界大多數(shù)國家一樣的年號”[8]343?？梢?《共同綱領》中的這段論述并未窮舉政協(xié)全體會議代行全國人大職權的內(nèi)容,以此來斷定其范圍是不可取的。

實際上,《政協(xié)組織法》對政協(xié)全體會議代行人大職權的范圍有明確的表述,其第七條規(guī)定：“中國人民政協(xié)全體會議的職權如下：……三、在普選的全國人民代表大會召開以前,執(zhí)行全國人民代表大會的職權;甲、制定或修改中華人民共和國中央人民政府組織法;乙、選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,并付之以行使國家權力的職權;丙、就有關全國人民民主革命事業(yè)或國家建設事業(yè)的根本大計或重要措施,向中華人民共和國中央人民政府委員會提出決議案?！盵9]747譚平山在《關于草擬〈中國人民政治協(xié)商會議組織法〉的報告》中將這三項權力概括為“立法權”(制定或修改中央人民政府組織法)、“選舉權”(選舉中央人民政府委員會)、“提出決議權”。[12]309

就立法權而言,政協(xié)全體會議不僅制定《中央人民政府組織法》,而且還可以修改法律,這表明在制定《中央人民政府組織法》后,政協(xié)全體會議仍代行全國人大職權,否則就與其可以修改法律的規(guī)定不符。就選舉權而言,政協(xié)全體會議賦予中央人民政府委員會的是“行使國家權力的職權”,不同于有些觀點認為的“國家權力”或“國家最高權力”[14-16],前者比后者更為具體。政協(xié)全體會議這一權力的行使僅意味著賦予中央人民政府委員會具體的職權,并非概括性的“國家最高權力”。同時由于政協(xié)全體會議本身并不擁有這些職權,故不能理解為這些職權是政協(xié)全體會議“移交”給中央政府委員會的,更不能據(jù)此認為權力的“移交”導致政協(xié)全體會議不再代行國家最高權力。此外,政協(xié)全體會議除了上述兩項權力還擁有“提出決議權”,更表明在選舉中央人民政府后其仍然代行全國人大職權,否則就無法對中央人民政府提出決議。這三項權力均表明,政協(xié)全體會議代行全國人大職權不僅限于制定《中央人民政府組織法》與選舉中央人民政府委員會,并且在選舉中央人民政府委員會后仍代行全國人大職權。

除此之外,黨和國家領導人的許多講話以及中央文件也都涉及政協(xié)全體會議代行全國人大職權的時間。例如,周恩來在政協(xié)第一屆全體會議召開前向代表們作報告時說：“把普選由個別地方逐漸推廣到全國,召開全國人民代表大會。那時中國人民政治協(xié)商會議全體會議,才不再代行全國人民代表大會的職權?！盵19]1953年《中央人民政府委員會關于召開全國各級人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》指出：“必須依照共同綱領的規(guī)定,及時地召開由人民用普選方法產(chǎn)生的全國人民代表大會,代替現(xiàn)在由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會職權的形式?！盵20]可見,當時普遍認為,直到全國人大召開,政協(xié)全體會議始終代行全國人大職權。

在實際的歷史進程中,隨著國際國內(nèi)形勢的變化,第一屆政協(xié)全體會議閉幕后沒有再召開過政協(xié)全體會議,僅有一屆政協(xié)全體會議代行了全國人大職能。然而不行使權力不等于不擁有權力,同時,以后續(xù)發(fā)生的歷史事實來理解《共同綱領》等法律中對政協(xié)全體會議職能的規(guī)定也是不可取的。所以,雖然僅有第一屆政協(xié)全體會議實際行使了全國人大職權,但仍然不能否認在法律規(guī)定上,政協(xié)全體會議代行全國人大職權直至第一屆全國人大第一次會議召開。

綜上,代行全國人大職權的是人民政協(xié)全體會議,而非政協(xié)的其他組織機構(gòu)。代行職權的內(nèi)容包括立法權、選舉權和提出決議權,而不限于制定《中央人民政府組織法》和選舉中央人民政府委員會。代行職權的時間為從第一屆政協(xié)全體會議召開到第一屆全國人大召開,而非選舉中央人民政府委員會后即不再代行。雖然歷史上只有第一屆政協(xié)全體會議實際行使了全國人大職權,但不能據(jù)此否定在第一屆全國人大召開前政協(xié)全體會議在規(guī)范上始終代行全國人大職權。

四、政協(xié)全體會議并非行使國家政權的最高機關

有觀點認為,1949年9月,既然第一屆政協(xié)全體會議代行全國人大職權,宣告了中華人民共和國成立,那么政協(xié)就應當是國家最高權力機關。這種理解是不準確的?！豆餐V領》第十二條規(guī)定：“國家最高政權機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間,中央人民政府為行使國家政權的最高機關?！盵7]760將全國人大與中央人民政府規(guī)定為國家最高政權機關,而未賦予政協(xié)如此地位。其實,《政協(xié)組織法》對政協(xié)性質(zhì)有明確表述,其第一條規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議(以下簡稱中國人民政協(xié))為全中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織……”[7]745這表明,政協(xié)的性質(zhì)僅僅是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織,而不是國家機關。從兩份文件的字面規(guī)定來看,只有全國人大和中央人民政府是國家最高政權機關,而政協(xié)僅僅是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。

毫無疑問,由于政協(xié)全體會議代行全國人大職權,使其具有了統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和國家機關的二重性質(zhì)①關于政協(xié)因其全體會議而具有的特殊性質(zhì),董必武曾論述道：“人民政協(xié)的職權,概括言之,可說是極大而且很特殊。說它的職權極大,因為它在全國人民代表大會召開以前,有等于全國人民代表大會的職權。這表現(xiàn)在它可以制定參加政協(xié)的各民主黨派及人民團體共同遵守的新民主主義的綱領,這一綱領有憲法的性質(zhì);它可以制定中央人民政府的組織法;它可以選舉中央人民政府委員會,并付之以行使國家權力的職權。說它特殊,因為它的全體會議在選出全國委員會后,它和國家政權機構(gòu)就無直接關系。全國委員會是革命統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,不是國家政權的最高組織。它還要保證執(zhí)行中國人民政協(xié)全體會議的決議及其自身的決議,這是中國革命條件所產(chǎn)生的一種特殊的統(tǒng)一戰(zhàn)線的形式。”這段論述比較全面地概括了政協(xié)所具有的雙重性質(zhì)。參見：中共中央文獻研究室.中華人民共和國開國文選[M].北京：中央文獻出版社, 1999：202.,但并不能由此得出其是國家最高政權機關的結(jié)論。對此,董必武在新政協(xié)籌備會第四小組起草提綱委員會第一次會議的發(fā)言中指出：“政協(xié)非人民代表會,不在國家體制中,其性質(zhì)與地位,與新民主國家的祖國陣線等相同。政府在前臺,它在幕后,是個不出名的參謀部。由它協(xié)定的東西,對政府有約束性,如像政府要按照共同綱領去施政一樣,但最高政權機關不是政協(xié),在目前是人民政府委員會,將來是人民代表會?！盵21]可見,董必武認為政協(xié)本身不是國家機關,不在國家體制中,盡管在普選產(chǎn)生的全國人大未召開時它可代行全國人大職權,作出對中央人民政府有約束力的決議,但其本身并不能因此成為國家最高權力機關。此外,周恩來曾表示,“人民的機關包括兩個：代表會和政府”[18],“行使國家政權的機關就是各級人民代表大會和各級人民政府”[11]317。《共同綱領》也規(guī)定：“人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府?！盵8]760這均表明,僅有全國人大和人民政府是行使國家政權的機關,政協(xié)不是國家機關,不能因為政協(xié)全體會議代行全國人大職能就將其認定為最高國家政權機關。

在全國人大召開以前,中央人民政府是國家最高政權機關?！豆餐V領》第十二條規(guī)定：“國家最高政權機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間,中央人民政府為行使國家政權的最高機關。”[8]760如前所述,雖然政協(xié)全體會議能夠代行全國人大職權,但其本身并非國家政權機關,政協(xié)的召開并不等于人大的召開。所以,根據(jù)此條規(guī)定,直到1954年第一屆全國人大召開,中央人民政府一直為行使國家政權的最高機關。對此,董必武在報告《〈中華人民共和國中央人民政府組織法〉的草擬經(jīng)過及其基本內(nèi)容》中說道：“中國人民政治協(xié)商會議的全體會議雖然選舉中央人民政府委員會,但在中央人民政府委員會選出之后,后者即為行使全國最高政權的機關?！盵22]周恩來也曾明確指出：“人民代表大會現(xiàn)在還沒有開,只是有政治協(xié)商會議,由政治協(xié)商會議代行職權,所以它的全體會議開完了它就不存在了,只成立全國委員會,但是全國委員會不能代行全國人民代表大會的職權,而是由它選舉出的中央人民政府行使這個政府的職權,它是最高機關?！盵21]這表明,在當時的中共領導人看來,雖然政協(xié)全體會議代行全國人大職權并且選舉中央人民政府委員會,但是后者一旦產(chǎn)生并被賦予行使國家權力的職權后,即成為最高國家政權機關。值得注意的是,雖然中央人民政府是行使國家政權的最高機關,但由于政協(xié)全體會議代行全國人大職權,其仍然可以通過對中央人民政府委員會具有約束力的決議。

人民政協(xié)是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織。政協(xié)全體會議雖然代行全國人大職權,但政協(xié)本身并非國家機關,也就不可能成為行使國家政權的最高機關。同時,政協(xié)全體會議雖然代行全國人大職權,但政協(xié)不等于全國人大,政協(xié)全體會議的召開不等于全國人大的召開。根據(jù)《共同綱領》的規(guī)定,1954年第一屆全國人大召開前,中央人民政府是行使國家政權的最高機關。盡管如此,由于政協(xié)全體會議代行全國人大職權,其仍然能夠通過對中央人民政府具有約束力的決議。

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(編輯：李蕉)

王然,清華大學馬克思主義學院博士研究生。