呂 納

（上海工會管理職業(yè)學(xué)院 公共管理系，上海 201415）

公共服務(wù)購買的歷史與現(xiàn)狀分析

呂 納

（上海工會管理職業(yè)學(xué)院 公共管理系，上海 201415）

政府向社會組織購買公共服務(wù)，是20世紀(jì)70年代西方發(fā)達(dá)國家為解決福利危機(jī)而產(chǎn)生的，并在短時間內(nèi)發(fā)展迅速、效果顯著。而現(xiàn)在隨著中國改革從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到政治、社會領(lǐng)域的深入，公共服務(wù)購買也成為了各級政府探索改革之路的主要實(shí)踐。本文綜合分析了公共服務(wù)購買在海外的興起、發(fā)展、特征和問題，并在此基礎(chǔ)上探索國內(nèi)公共服務(wù)購買的淵源、實(shí)踐、制度和問題，尤其是工會服務(wù)的購買方面，對政府體制改革的完善、社會組織的蓬勃發(fā)展、公共服務(wù)能力的提升具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

歷史；現(xiàn)狀；公共服務(wù)購買

一、海外的發(fā)展與反思

（一）公共服務(wù)購買的現(xiàn)實(shí)與理論背景

20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)歷了各領(lǐng)域的極大發(fā)展后，普遍遭遇了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的瓶頸，福利國家的各項(xiàng)危機(jī)顯現(xiàn)，如政府社會服務(wù)支出巨大，卻效率不高，而同時政府的高額福利支出也導(dǎo)致民眾負(fù)擔(dān)加重，甚至制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此背景下，政府開始探索公共服務(wù)社會化來提高自身服務(wù)的效率和質(zhì)量；學(xué)界也使用新公共管理、治理理論等為公共服務(wù)的政府購買進(jìn)行合理化和可行性論證?！肮交锇殛P(guān)系”的概念20世紀(jì)90年代在英國第一次被提出，隨后在全球范圍內(nèi)的發(fā)達(dá)國家得到了普遍推廣。所謂的公私伙伴關(guān)系，是指“公共部門與私人部門為了提供公共服務(wù)而建立起來的一種相互關(guān)系，這種關(guān)系通過正式的合約來確立。在合約中， 雙方根據(jù)事先約定履行各自的職責(zé)，發(fā)揮各自的運(yùn)行機(jī)制，以達(dá)到提供有效的公共服務(wù)的目的。實(shí)現(xiàn)公私合作，有多種制度安排，公共服務(wù)購買就是其中之一，并且是十分普遍的一種形式?！保?］政府在實(shí)踐領(lǐng)域的改革與學(xué)界在理論領(lǐng)域的配合，使得我們看到在西方發(fā)達(dá)國家，公共服務(wù)購買的產(chǎn)生與發(fā)展是勢在必行。各界都認(rèn)為這一模式的運(yùn)用取得了非常顯著的經(jīng)濟(jì)和社會效果。尤其是與傳統(tǒng)的政府直接投資興建服務(wù)機(jī)構(gòu)和提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比更具有政府職能轉(zhuǎn)變、支出節(jié)約和社會公平等方面的作用。

（二）公共服務(wù)購買的實(shí)踐運(yùn)用與特征

公共服務(wù)購買自產(chǎn)生以后便在全球得到了迅速發(fā)展。英國、法國和美國都有了多種實(shí)踐并取得了顯著效果。英國從20世紀(jì)70年代開始推行地方政府改革，其中重要的一項(xiàng)措施就是用強(qiáng)制性競標(biāo)的形式，由市場或社會組織來取代政府，目的就是將政府由公共服務(wù)的供給者變身為指導(dǎo)者，轉(zhuǎn)變職能，提高效率；法國也同樣如此，各級政府通過特許委托、招標(biāo)、投標(biāo)、興建混合經(jīng)濟(jì)體系等市場運(yùn)作形式，改變了原先由政府壟斷的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給方式，由企業(yè)或非營利組織提供多種公共服務(wù)，以解決資金不足，效率低下，質(zhì)量不高等傳統(tǒng)問題［2］；美國讓地方政府不再成為公共服務(wù)的唯一提供者，通過制定稅收政策、財政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營、合同承包、股權(quán)投資以及發(fā)行有價債券等合作方式，與社會組織建立伙伴關(guān)系共同提供公共服務(wù)，達(dá)到提升服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的目的。資料表明，截至1979年，美國就有一半以上的公共服務(wù)是政府與社會組織合作共同提供的。［3］

可以看到，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府提供公共服務(wù)的主要形式。從他們的實(shí)踐中歸納出如下特征：第一，購買領(lǐng)域廣泛。覆蓋了大量的公共服務(wù)領(lǐng)域，包括文化、教育、衛(wèi)生、扶貧、弱勢人群服務(wù)等社會公共服務(wù)的絕大多數(shù)內(nèi)容。第二，購買主體明確。即社會組織是重要承接主體，政府與社會組織的關(guān)系也各自獨(dú)立，地位平等，合作關(guān)系建立在法律契約的基礎(chǔ)上。第三，購買法律健全。經(jīng)過四十多年的實(shí)踐運(yùn)作，理論提升，發(fā)達(dá)國家業(yè)已形成了穩(wěn)定、持續(xù)的法律規(guī)定和執(zhí)行細(xì)則。第四，購買方式規(guī)范。公開公平的招投標(biāo)是目前政府向社會組織購買公共服務(wù)的主要模式，而多年的運(yùn)作，已經(jīng)形成一些規(guī)范嚴(yán)格且有法律依據(jù)的招投標(biāo)流程和模式。

二、國內(nèi)的發(fā)展與實(shí)踐

（一）淵源

西方發(fā)達(dá)國家選擇公共服務(wù)購買主要是內(nèi)在自發(fā)因素，而國內(nèi)選擇這條道路既有政府體制改革、公共產(chǎn)品效率低下的內(nèi)因，又有海外發(fā)達(dá)國家示范效應(yīng)的外在原因。政府職能的轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為職能下放、權(quán)力下放、引入多元社會管理體系等等，其原因有政府主動成分，更有其被動因素。社會組織的興起表現(xiàn)為組織數(shù)量不斷增加、能力逐漸增強(qiáng)、領(lǐng)域日漸廣泛、參與社會生活無論在廣度和深度上都有量的積累和質(zhì)的提升，其原因以內(nèi)在主動因素居多。截至2015 年3月底，全國共有社會組織61.3萬個，同比增長10.9%。其中社會團(tuán)體31.2萬個，基金會4190個，民辦非企業(yè)單位29.7萬個。這還不包括在社會生活各領(lǐng)域大量存在的采用工商注冊的或未注冊的社會組織。這些正式的和非正式的社會組織活躍在弱勢群體幫扶、教育文化、環(huán)境保護(hù)、扶貧幫困等眾多領(lǐng)域，發(fā)揮著重要的作用。尤其是社會組織能夠使用專業(yè)的服務(wù)方法、開發(fā)受助對象自身潛能、連接多種資源等服務(wù)優(yōu)勢，超越了原先政府提供公共服務(wù)時科層制下的非平等服務(wù)關(guān)系。所以政府向社會組織購買公共服務(wù)也就成為了深化改革的方法之一。

（二）各級實(shí)踐

1995年上海羅山會館的開設(shè)，是政府公共服務(wù)購買的最早探索實(shí)踐。此后，深圳、廣州、北京、寧波、無錫等地都相繼推出了公共服務(wù)購買模式。2005年，“NGO與政府合作實(shí)施村級扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”不僅是國家級別購買公共服務(wù)的開端，而且也是嚴(yán)格按照招標(biāo)流程進(jìn)行的首個購買項(xiàng)目。2010年，北京市政府向300多個社會組織購買了公共服務(wù)，財政撥款高達(dá)上億元。2011年，上海市總工會就提出推進(jìn)工會工作社會化運(yùn)作，通過購買服務(wù)創(chuàng)新與社會組織合作方式，加大職工服務(wù)類社會組織的培育發(fā)展力度，發(fā)揮工會樞紐型社會組織作用的要求。2013年開始浦東新區(qū)總工會就開展了工會服務(wù)的購買工作，并推動成立了公惠社會工作服務(wù)中心作為工會工作購買的運(yùn)作平臺，積極探索具有工會特征的公共服務(wù)購買新模式。2014年，浦東新區(qū)總工會出資200萬元購買了公惠社會服務(wù)中心、浦東新區(qū)心理咨詢師協(xié)會、樂耆社工服務(wù)社、新途健康促進(jìn)社等12家社會組織的23項(xiàng)專業(yè)服務(wù)，內(nèi)容包括職工健康關(guān)愛、心理適應(yīng)、職業(yè)發(fā)展、婚戀交友等，更好地去除了工會組織仍然具有的行政化傾向，發(fā)揮了工會的服務(wù)職能，滿足了基層和職工的多元化需求。

（三）從實(shí)踐到制度的推進(jìn)

實(shí)踐的推進(jìn)促進(jìn)了對制度和規(guī)范的需求。1999年4月，財政部頒布首部關(guān)于政府采購的全國性規(guī)章制度《政府采購管理暫行辦法》，但內(nèi)容也只是涉及了實(shí)物類型的政府采購規(guī)定，沒有涉及公共服務(wù)類的政府購買。2001年6月，國務(wù)院發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要：2001-2010》，首次提出要在扶貧領(lǐng)域引入非政府組織參與政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目。2002 年6月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國政府采購法》，法制化時代明確到來。2007年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，首提“政府向社會組織購買服務(wù)”。2013年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確指出，要加大公共服務(wù)的力度，轉(zhuǎn)變政府職能，改善社會資源的利用，加強(qiáng)公眾參與，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。2014 年12月，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》，明確既可以購買政府自身所需服務(wù)，也可購買社會公共服務(wù)。同時，財政部、民政部、國家工商總局配套出臺《政府購買服務(wù)管理辦法》，規(guī)定政府購買公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)采用競爭機(jī)制，引入企業(yè)或社會組織參與，強(qiáng)調(diào)所有的外包活動必須采用公開、公平和公正原則，并及時充分地公開披露信息。這一系列法律法規(guī)的推出，不僅給公共服務(wù)購買實(shí)踐提供了法律依據(jù)，也展示了該模式的發(fā)展進(jìn)入了規(guī)范化和正式化的更高階段。

三、存在的問題

政府購買服務(wù)在西方發(fā)達(dá)國家誕生、發(fā)展，在此過程中正如上文所說問題和爭議也一直伴隨，這一模式在國內(nèi)的實(shí)踐過程中，也同樣如此。常見問題如下：

（一）相應(yīng)的政策有待完善

雖然最近三年內(nèi)出臺了多部輔助性的條例、辦法和指導(dǎo)意見，但很多問題仍然缺少明確的法律依據(jù)。缺少的法律既有對購買服務(wù)這一行為的法律條款，也有對購買雙方主體的法律政策。如政府在這一行為中的權(quán)力界限、責(zé)任等，更多的還是社會組織一方，其法律地位、優(yōu)惠政策等，都需要進(jìn)一步地完善。但目前在社會組織簡化登記注冊，取消掛靠單位這些內(nèi)容上已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

（二）購買機(jī)制不夠完善

在購買形式上，非競爭性購買和競爭性購買同時存在，即使是競爭性購買也存在信息不對稱、購買不公平等現(xiàn)象。同時在購買過程中，購買雙方政府與社會組織之間也并沒有形成平等的契約關(guān)系。這些都是購買機(jī)制不夠完善的證明。究其原因，在于政府害怕權(quán)力的流失以及官員自身適應(yīng)新事物能力不足。權(quán)力在本質(zhì)上是指對資源的配置能力，原先公共服務(wù)的資源全部掌握在政府手中，而政府購買服務(wù)則是把原本的資源讓渡給社會組織，在一定程度上控制資源的權(quán)力就下降了，同時政府也本能地存在一種對社會組織的不信任感，這勢必會造成在購買關(guān)系中，政府仍然要控制絕對的主動權(quán)，甚至?xí)霈F(xiàn)一些地方政府自己設(shè)立社會組織或選擇與自己有各種關(guān)聯(lián)的社會組織來承接公共服務(wù)。而這勢必也會導(dǎo)致公平、公正、透明、競爭的契約關(guān)系難以建立。

（三）政府適應(yīng)能力不足

面對政府購買服務(wù)的新角色，政府官員自身也需要掌握相關(guān)的決策和管理技能。政府官員要科學(xué)調(diào)研并掌握公共服務(wù)的真實(shí)需求，在此基礎(chǔ)上才能規(guī)劃設(shè)計所要招標(biāo)的項(xiàng)目要求，設(shè)計不同的購買程序和方法；同時需要了解不同社會組織的能力與特長，和實(shí)際情況相結(jié)合；還有合作技巧，包括管理不同類型的網(wǎng)絡(luò)組織，通過談判協(xié)商、說服而非命令和控制來形成有利的工作環(huán)境。而這些能力，很多政府及其官員都存在不足，需要一個較為長期的學(xué)習(xí)適應(yīng)過程。

（四）賣方市場主體形成不足

成熟的市場既要有足夠的社會組織數(shù)量，也要有足夠硬的社會組織能力，兩者缺一不可。而目前的現(xiàn)實(shí)是，我國的社會組織整體起步過晚、發(fā)展過弱。

目前的社會自由活動空間和自主流動資源已經(jīng)孕育一些草根的社會組織，但我們也能看到大量政府主導(dǎo)下成立的或是直接由政府部門衍生并脫離出來的官方和半官方社會組織，這些組織與體制有著千絲萬縷的聯(lián)系，在公共服務(wù)購買的浪潮中，最具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，也普遍存在結(jié)構(gòu)僵化、依賴性過強(qiáng)的特點(diǎn)。

這些組織在公共服務(wù)購買過程中的大量中標(biāo)也就意味著很多草根社會組織失去了競爭的機(jī)會，先天不足加上后天劣勢，必然就出現(xiàn)強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱的局面。這種局面不利于社會組織整體的發(fā)展，也意味著賣方市場主體形成不足。另外，大多數(shù)受訪組織都愿意發(fā)展機(jī)構(gòu)能力，不只希望能加強(qiáng)組織的專業(yè)服務(wù)能力，還希望能提高機(jī)構(gòu)在各方面的綜合能力。在資源動員、數(shù)據(jù)管理、監(jiān)測與評估，以及與地方政府之間的理解、溝通和協(xié)調(diào)等方面縮小差距，提高能力，對草根組織完成政府購買項(xiàng)目尤顯重要。但目前在購買中尚未能顧及和重視這方面的需求。

（五）購買評估機(jī)制需要改進(jìn)

評估人員的合理組成、專業(yè)性、評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、評估機(jī)制的科學(xué)性都是影響評估項(xiàng)目結(jié)果的重要因素。一般來說，評估的過程、內(nèi)容和形式都是由政府主導(dǎo)的，那么由官員、學(xué)者、專家構(gòu)成評估小組是一種常態(tài)設(shè)計，但服務(wù)對象的缺失也會產(chǎn)生實(shí)際效果的偏差。評估重視近期效應(yīng)，但對遠(yuǎn)期效應(yīng)如社會組織能力的提升、項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展都不夠重視，這也會影響公共服務(wù)購買的整體效果。另外評估目前衍生出一套量化的標(biāo)準(zhǔn)，但量化標(biāo)準(zhǔn)的可行性和全面性有待提高，而且以量化標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的客觀評價指標(biāo)是否能全部代替主觀評價指標(biāo)本身就值得商榷。

［1］ E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］.中國人民大學(xué)出版社，2002：73.

［2］ 李金紅.從“劃槳”、“掌舵”到服務(wù)：國外地方與基層政府功能的轉(zhuǎn)換與借鑒［J］.社會主義研究，2009，（6）.

［3］ 鄭衛(wèi)東.城市社區(qū)建設(shè)中的政府購買公共服務(wù)探討——以上海市為例［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2011，（2）.

［編輯：朱懂理］

C916

A

ghllyj.2016.04.008

2016-06-12

呂 納（1979-），女，浙江金華人，上海工會管理職業(yè)學(xué)院公共管理系副教授，主要研究方向：社會組織。

教育部人文社會科學(xué)基金項(xiàng)目“制度邏輯與行動策略 —— 公共服務(wù)購買中政府與社會組織互動關(guān)系研究”（14YJC840022）