西蒙·李斯特（Simon Lester）張關(guān)林/譯

多哈回合結(jié)束了嗎？
——2016年世貿(mào)組織談判議程及其他

西蒙·李斯特（Simon Lester）
張關(guān)林/譯

選自美國智庫凱托研究所報告 2016年2月11日

2015年12月，世貿(mào)組織在肯尼亞的內(nèi)羅畢召開了最近一次部長會議。在關(guān)于已經(jīng)取得多大的成績，以及世貿(mào)組織將從這里走向哪里的問題上，看法莫衷一是。美國和歐盟強調(diào)指出，“新的”問題和方法將主導(dǎo)未來的世貿(mào)談判。但這意味著什么，它與“舊的”問題和方法是什么關(guān)系并不清楚。隨著諸如“跨太平洋伙伴關(guān)系”（TPP）和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴”（TTIP）等大區(qū)域貿(mào)易談判的興起，世貿(mào)組織作為貿(mào)易自由化談判論壇的作用，就出現(xiàn)了大大的問題。

本文審視了世貿(mào)組織當(dāng)前的談判議程和內(nèi)羅畢的結(jié)果，探討了可能出現(xiàn)的新方向，并對世貿(mào)組織的未來發(fā)展提出了建議。

內(nèi)羅畢的結(jié)果

世貿(mào)組織談判的多哈回合（過去叫做多哈發(fā)展議程）開始于2001年11月。會議程序涵蓋了20個貿(mào)易領(lǐng)域，包括農(nóng)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易、非農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入，以及一些知識產(chǎn)權(quán)問題。

盡管一開始很樂觀，但談判很快陷入僵局，因為主要的發(fā)達國家和主要的發(fā)展中國家之間的緊張和分歧阻礙了進展。在接著的幾年里，談判雖然時不時顯露生機，但期望值基本上始終很低。

內(nèi)羅畢部長會議的結(jié)果，在某種程度上有點像是多哈回合的頂點，有些國家認(rèn)為現(xiàn)在應(yīng)該再進一步了（但有些國家不這么認(rèn)為）。如果多哈回合真的結(jié)束了，那么它是否成功？內(nèi)羅畢會議，乃至這個多哈回合獲得了什么確定的成果？我們從這里出發(fā)，該往何處去呢？

在內(nèi)羅畢討論了一些問題，但這些問題并不是都與一開始的多哈議題有關(guān)。下面簡單介紹一下在農(nóng)業(yè)貿(mào)易、貿(mào)易促進和信息技術(shù)產(chǎn)品問題上有價值的一些成果。

多哈回合最有爭議的議題始終是農(nóng)業(yè)貿(mào)易，在這個問題上發(fā)達國家的保護措施引發(fā)了長期的貿(mào)易沖突，但發(fā)展中國家的市場干預(yù)使情況更為惡化。這里有各種各樣的補貼：出口補貼（包括出口信貸）、國內(nèi)支持、為食品安全而大量儲備、保護機制、國營貿(mào)易實體以及棉花補貼等等。

內(nèi)羅畢在農(nóng)貿(mào)問題上的一個成功領(lǐng)域是出口補貼?，F(xiàn)在對逐步廢除這類補貼有了正式?jīng)Q定。但各種各樣不同的廢除法說明其效果可能比預(yù)期要差，其真正的作用尚有待觀察。雖然這個結(jié)果值得慶賀，但必須認(rèn)識到，出口和國內(nèi)補貼之間的界限不像人們想象的那么清楚。出口補貼可以用其他各種方式來構(gòu)成和包裝，因此，用國內(nèi)補貼來替代出口補貼（如取消出口應(yīng)急開支）也是可能的。從它采取的新形式來看，某種補貼對貿(mào)易作用的變化也許不會很大。

重要但很遺憾的是，內(nèi)羅畢方案沒有全面控制國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼。這些補貼依然很高，而且在不斷增加。這不再僅僅是發(fā)達國家的問題；中等收入的發(fā)展中國家現(xiàn)在也實施很多國內(nèi)補貼。在這方面，印度加大努力，在“食品安全”的幌子下使這些補貼合法化了。這個問題在內(nèi)羅畢沒有解決，將繼續(xù)留在議程上。

與內(nèi)羅畢農(nóng)業(yè)補貼有關(guān)的一個較小的問題是食品補助。美國提供這類補助，這使其他國家的生產(chǎn)商為不公平競爭產(chǎn)生憂慮。在這里，法律文本讓許多問題懸而未決，不過在某種程度上收緊了行為準(zhǔn)則。

除了農(nóng)業(yè)外，內(nèi)羅畢的結(jié)果是好是壞，有點說不清楚。在貿(mào)易促進方面取得了一些進展，貿(mào)易促進是多哈回合開始時的另一個議題。在內(nèi)羅畢，又有一些國家批準(zhǔn)了《貿(mào)易促進協(xié)議》（Trade Facilitation Agreement），但批準(zhǔn)國的總數(shù)尚不足以使之生效。在內(nèi)羅畢部長宣言發(fā)布前兩個月，世貿(mào)組織有50個成員國簽署了該協(xié)議。到內(nèi)羅畢部長會議期間，簽署國上升到63個（必須有2/3的成員國簽署，協(xié)議才能生效；寫作本文時成員國有162個）。

最后，內(nèi)羅畢另一個正面結(jié)果，是世貿(mào)組織在會議期間宣布，通過第二個“信息技術(shù)協(xié)議”，達成了新的貿(mào)易自由化。這是53個世貿(mào)組織成員國之間的協(xié)議，旨在在最惠國待遇基礎(chǔ)上，對大量技術(shù)產(chǎn)品降低關(guān)稅。這個舉措其實不是多哈回合的內(nèi)容，但它表明世貿(mào)組織的談判還是促進了貿(mào)易自由化的。

多哈之外

但是，世貿(mào)組織成員之間最大的分歧，是多哈回合談判的具體議題所不能涵蓋的：它涉及到多哈議題的未來以及世貿(mào)組織談判的職能本身。世貿(mào)組織是否應(yīng)該繼續(xù)討論多哈議題，努力完成那些懸而未決的棘手問題？是否應(yīng)該談些其他問題，如果應(yīng)該的話，那么談些什么問題呢？部長宣言提到了這兩個立場，但沒有定論。宣言就這個問題說道：

“我們看到，許多成員國再次肯定了多哈會議以及此后的部長會議所采納的‘多哈發(fā)展議程’，‘宣言’和‘決定’，再次重申它們完全承諾在這個基礎(chǔ)上完成‘多哈發(fā)展議程’。但有些成員國沒有重新確認(rèn)多哈決定，因為它們認(rèn)為必須采取新的方法才能達成多邊談判的有意義結(jié)果。對于如何進行談判，成員國有不同的看法。我們承認(rèn)該組織的強有力的法律結(jié)構(gòu)?！?/p>

反對繼續(xù)多哈談判的美國和歐盟，在關(guān)于內(nèi)羅畢部長會議的聲明中，強調(diào)指出多哈談判的結(jié)束，需要向新的問題和方式邁進。美國貿(mào)易代表邁克爾·弗羅曼（Michael Froman）提到了“世貿(mào)組織發(fā)展的新階段”，“世貿(mào)組織的新時代”，以及世貿(mào)成員國現(xiàn)在可以“自由地考慮新的方式來應(yīng)對緊迫的未決問題，可以開始自由評估世貿(mào)組織要考慮的新問題”。歐洲委員會則說道，“部長們也為世貿(mào)組織的貿(mào)易談判描繪了未來的方向，并開始了關(guān)于世貿(mào)組織應(yīng)該解決的新問題的辯論。”

但是，他們都沒有說清楚這些新問題怎樣與舊的多哈議程銜接起來。弗羅曼大使在《金融時報》（Financial Times）的一個專欄里是這樣說的：

“這條前進之路是實用多邊主義的一種新形式。超越多哈并不意味著不管多哈的未決事務(wù)，而是意味著采用新的方式。多哈問題十分重要，不能讓它們繼續(xù)留在長期未能解決問題的多哈結(jié)構(gòu)里折騰。我們擺脫多哈結(jié)構(gòu)，也能使我們?nèi)ヌ剿餍鲁霈F(xiàn)的貿(mào)易問題。許多發(fā)展中國家已經(jīng)開始討論關(guān)于電子商務(wù)和小企業(yè)需求等問題了?！?/p>

但是，弗羅曼在這里提什么建議，還是不清楚。多哈回合是否必須正式宣告結(jié)束？還是僅僅改個名稱？世貿(mào)組織未來的貿(mào)易談判內(nèi)容應(yīng)該涉及些什么？歐洲委員會主要貿(mào)易官員的講話也是如此，他們說，“世貿(mào)組織應(yīng)該繼續(xù)致力于未完成的多哈發(fā)展議程，但要采用新的方式?！彼麄兊脑捦瑯記]有說清楚新與舊是什么關(guān)系。部長宣言說道，“所有成員國依然強烈承諾要推進多哈遺留問題的談判?！钡@些問題到哪里去談，怎么談，還是沒有明確說明。

歐盟認(rèn)為，新問題可以包括投資、數(shù)字貿(mào)易、電子商務(wù)、影響國內(nèi)商品和服務(wù)的管理問題，以及更嚴(yán)格的補貼和地方債務(wù)等。美國和歐盟也許只是希望采用它們的雙邊和地區(qū)的貿(mào)易議程，使之應(yīng)用于世貿(mào)組織。但它們可能面臨反對。在這方面，許多發(fā)展中國家對新問題的想法退避三舍，且力爭要完成多哈議程。內(nèi)羅畢部長會議結(jié)束時，中國說道，“世貿(mào)成員國應(yīng)該根據(jù)多哈議程進行確認(rèn)，穩(wěn)步推進多哈議程，去獲得積極的成果?！庇《日f道，“今天公布的部長宣言反映了世貿(mào)成員國在重新確認(rèn)多哈授權(quán)問題上的分歧。印度與其他發(fā)展中國家，尤其與33國集團、非洲集團和非洲、加勒比和太平洋（ACP）的大多數(shù)國家一道，希望再次確認(rèn)多哈回合的授權(quán)?！?/p>

世貿(mào)組織怎樣才能成功談判

由于主要貿(mào)易國所持的立場似乎南轅北轍，因此目前世貿(mào)組織的任何談判就沒有成功的可能。也許這是好事。世貿(mào)組織已經(jīng)取得許多成果，以既得成果作為現(xiàn)有規(guī)則的裁決要素可能已經(jīng)足夠。目前，它是使用和濫用反傾銷稅的主要制約力，它也制約了國內(nèi)保護主義法規(guī)的使用和濫用。世貿(mào)組織作為反保護主義的全球監(jiān)督機構(gòu)，是極其有價值的。

另一方面，世貿(mào)組織可能有辦法進一步推進貿(mào)易自由化，失去這個機會是很遺憾的。農(nóng)業(yè)補貼的普及性實際上是自由化的一個機會：由于越來越多的國家采取農(nóng)業(yè)補貼，因此，停止補貼的建議就會產(chǎn)生更為平衡的影響。

如果貿(mào)易談判者雄心勃勃，他們可能會提出某種“大妥協(xié)”：實施巨額農(nóng)業(yè)補貼的國家會大幅削減補貼，以換取比如說對國有企業(yè)和電子商務(wù)的嚴(yán)格監(jiān)管。

談判者也可能沒有大的目的，這樣就會爭取ITA-II（第二個信息技術(shù)協(xié)議）之類的行業(yè)協(xié)議。這個協(xié)議反映了傳統(tǒng)的貿(mào)易自由化形式：各國降低關(guān)稅。雖然許多人在貿(mào)易談判中大力推銷新問題，但很少有比降低關(guān)稅更有益的舉措。目前，正在談判環(huán)保產(chǎn)品降低關(guān)稅的類似協(xié)議。這類行業(yè)性的關(guān)稅自由化也許是一個很好的成功談判的領(lǐng)域。

同樣，在日內(nèi)瓦舉行的服務(wù)貿(mào)易談判也可能正式進入世貿(mào)組織的框架。這種自由化反映了信息技術(shù)和環(huán)保產(chǎn)品的關(guān)稅降低。

但在更普遍的意義上，除了最佳戰(zhàn)略途徑之外，各國政府還面臨著一個基本問題：是否愿意解決自身的保護主義？如果不愿意，那么整個過程從一開始就注定不會成功，也就不值得花時間和精力去折騰了?？赡軙_成某個貿(mào)易協(xié)議，但其中的自由化基本沒多大意義。在這方面，雙邊的和地區(qū)的貿(mào)易協(xié)議越來越多，但其中的降低關(guān)稅和服務(wù)自由化是一種特惠（即區(qū)別對待的），它們解決不了貿(mào)易補償和農(nóng)業(yè)補貼等最緊迫的問題。這些協(xié)議也許有政治價值，但其經(jīng)濟收益是有限的。

人們經(jīng)常說，世貿(mào)組織是個成員國推動的組織。因此，各國政府就要想一想往哪里推動。最近，各國政府似乎選擇了下車加油休息。但實際情況是，如果各國政府不希望貿(mào)易自由化，世貿(mào)組織是無法使貿(mào)易自由化的。

不幸的是，各國政府似乎都振振有詞地認(rèn)為自己的農(nóng)業(yè)補貼或其他保護主義手段不應(yīng)該取消。他們的眼睛只盯著他國的保護主義。各國都采取這樣的態(tài)度，真正的貿(mào)易自由化只能是可望不可即的海市蜃樓。

如果世貿(mào)組織不能作為貿(mào)易自由化的有效論壇，自由貿(mào)易就會倒退。世貿(mào)組織雖然目前取得了一些成功，但它還能取得多得多的成功，因為如果貿(mào)易自由化一旦全面實行，是對各國都有利的皆大歡喜之事。因此，如果各國政府承諾對自身的保護主義實行貿(mào)易自由化，從而推動世貿(mào)組織繼續(xù)前行，是完全符合各國利益的。

原文標(biāo)題：Is the Doha Round Over？ The WTO's Negotiating Agenda for 2016 and Beyond