馮澤華

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論外籍華人參政議政制度的構(gòu)建

縱觀中國國情，外籍華人參政議政似乎是一件不可逾越之事，故而學(xué)界避而不談，相關(guān)成果亦難以誕生。從世界參政議政制度的發(fā)展趨勢(shì)來看，不僅是一國之公民，有時(shí)，外國僑民在該國定居若干年后，該國亦會(huì)明確該外國僑民一定的參政議政權(quán)，從而保障外國僑民的合法權(quán)益。然而，在外國僑民中，外籍華人與我國之情感最深。依法明確外籍華人在我國能參政議政，有利于激發(fā)外籍華人投身于我國現(xiàn)代化建設(shè)的熱情，推動(dòng)我國“一帶一路”倡議的實(shí)施。

外籍華人； 參政議政制度； 可控范圍

學(xué)界普遍認(rèn)為公民擁有一國國籍是該公民能夠在一國參政議政之前提，就我國而言，亦即能在我國參政議政的只能是具我國國籍的公民[1]。然而，此種觀點(diǎn)并未立足于我國實(shí)際國情，實(shí)踐上對(duì)于鞏固海內(nèi)外僑胞的統(tǒng)一戰(zhàn)線頗為不利。從我國實(shí)際情況來看，由于許多永久性居留政策、海外人才引進(jìn)政策等政策與外籍華人的切實(shí)利益息息相關(guān)。若這些政策的制定過程均沒有外籍華人的參與，或者外籍華人參與程度不高，那么，這些政策則難以體現(xiàn)外籍華人之真實(shí)訴求，政策的施行目標(biāo)亦難以實(shí)現(xiàn)。僑務(wù)法治建設(shè)應(yīng)立足于外籍華人對(duì)于我國特殊貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，在可控范圍內(nèi)明確外籍華人擁有一定參政議政的權(quán)利，這有利于激發(fā)外籍華人投身于我國現(xiàn)代化建設(shè)的熱情，推動(dòng)我國“一路一帶”倡議的實(shí)施[2]，切實(shí)保障我國國民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。

一、外籍華人參政議政的現(xiàn)實(shí)困境

(一)客觀困境：制度的否定

參政議政，一般是指公民依據(jù)憲法和法律規(guī)定，參與國家政治生活的活動(dòng)，表現(xiàn)為兩種形式：一種是公民參與國家、社會(huì)組織和管理的可能性，以選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行使為基礎(chǔ)；另一種是公民在國家政治生活中依法自由地發(fā)表意見、表達(dá)意愿的自由[3]。參政議政，主要是為了保障一國公民享有的政治權(quán)利。根據(jù)我國憲法、選舉法、刑法等法律的規(guī)定，我國參政議政權(quán)主要包括：1.選舉權(quán)與被選舉權(quán)；2.批評(píng)、建議、申訴、控告或者檢舉；3.言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威；4.擔(dān)任國家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利；5.擔(dān)任國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)利。這五大類參政議政的權(quán)利可以概括為選舉權(quán)與被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)自由、公職權(quán)共四項(xiàng)。

時(shí)至今日，無論是我國憲法，抑或是選舉法等基本法律，均沒有明確外籍華人可以在我國參政議政。而我國《憲法》又明文規(guī)定，擁有中華人民共和國國籍的公民，才能享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，這就在根本大法上明確否定了外籍華人在參政議政的可能性。在一些涉僑法律法規(guī)和政策中，盡管外籍華人享有社會(huì)保障的權(quán)利，但這些涉僑法規(guī)對(duì)于外籍華人參政議政權(quán)的保護(hù)都十分模糊。根據(jù)《選舉法》的規(guī)定，只有擁有中國國籍的人，才有當(dāng)選人大代表的資格，而一旦不再擁有中國國籍，那么其人大代表的資格也將被終止。盡管《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》并未明確要求政協(xié)委員必須要有中國國籍，但政協(xié)委員一般是中國公民，如果出現(xiàn)更換國籍的情況，一般不會(huì)被推薦為政協(xié)委員。

(二)主觀困境：主流觀點(diǎn)否定與護(hù)僑意識(shí)淡化

全國政協(xié)新聞發(fā)言人呂新華曾表示，我國法律不承認(rèn)雙重國籍，全國政協(xié)禁止外國公民參加。[4]主流觀點(diǎn)關(guān)于我國公民參政議政之依據(jù)，多集中在憲法、選舉法等法律的明文規(guī)定。然而，這種觀點(diǎn)顯然不能分清憲法規(guī)定參政議政與公民本身享有參政議政的關(guān)系。無論如何，主流觀點(diǎn)的否定態(tài)度，導(dǎo)致外籍華人在我國參政議政的實(shí)現(xiàn)變得困難重重。僑務(wù)法治下，華僑與華人的關(guān)系、華人與一般外國人的關(guān)系是當(dāng)下亟需厘清的命題之一。[5]學(xué)界普遍沒有認(rèn)真研究這兩組關(guān)系，進(jìn)而片面地將外籍華人視為一般外國人，這亦是多年來外籍華人難以在我國參政議政之根源。

再者，部分僑務(wù)工作者護(hù)僑意識(shí)逐漸淡化亦是導(dǎo)致外籍華人參政議政難以實(shí)現(xiàn)的重要因素。[6]一些地方的僑務(wù)工作部門對(duì)于保護(hù)外籍華人權(quán)益的重要性認(rèn)識(shí)不到位，缺乏應(yīng)有的自覺性和主動(dòng)性，導(dǎo)致外籍華人的一些合理訴求長期得不到有效解決。一些涉及外籍華人的方針、政策在制定時(shí)只停留在聽匯報(bào)、看材料，僅了解外籍華人少部分情況，沒有真正全面掌握外籍華人的真實(shí)情況，亦沒有考慮外籍華人身份之特殊性，外籍華人的權(quán)益無法得到切實(shí)保障。這些問題的緣由都可歸因于外籍華人在我國未能真正參與到政治生活中，從而喪失了制定涉及其自身權(quán)益的政策、方針的機(jī)會(huì)。

二、外籍華人參政議政之必要性

(一)僑情新形勢(shì)下外籍華人特點(diǎn)顯著

1．人數(shù)眾多、分布范圍廣

從世界各國移民格局來看，外籍華人人數(shù)眾多、分布范圍廣是不可否定之事實(shí)，以至于有“哪里有海水，哪里就有華人”的說法。國務(wù)院僑辦主任裘援平披露，海外華僑華人最新人數(shù)已達(dá)6000多萬，分布在198個(gè)國家和地區(qū)[7]，其中，90%以上的群體為外籍華人?？梢?，外籍華人至少應(yīng)有5400萬，數(shù)量如此眾多。外籍華人分布的范圍基本覆蓋六大洲四大洋，這樣的格局是世界其他國家所沒有的。我們應(yīng)當(dāng)有必要倍加珍惜這種人力資源，并將其運(yùn)用于打開和諧公共外交的層面上。同時(shí)，中國的“一帶一路”戰(zhàn)略是一個(gè)國家大戰(zhàn)略，它既需要海外華僑華人大力宣傳這一戰(zhàn)略，亦需要他們以其經(jīng)濟(jì)資本和智力資源投身其中[8]。

2．經(jīng)濟(jì)上有實(shí)力

縱觀世界各國，許多外籍華人經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。在東南亞各國，外籍華人企業(yè)家多不勝數(shù)。2013年，馬來西亞排名前十位富豪中，有八位是外籍華人；同年度的泰國，排名前五位的富豪全部為外籍華人。此外，菲律賓、新加坡等國的外籍華人富豪亦名列前茅[9]。在歐美地區(qū)，美國華商的高科技企業(yè)主要集中在硅谷地區(qū)，外籍華人在硅谷創(chuàng)立的企業(yè)每年以20%的比例增長[10]?？梢?，外籍華人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚，可為我國當(dāng)前產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供不少的資金來源，讓其參與國家之政治，有利于讓其安心投資于我國。

3．專業(yè)上有造詣

熱愛學(xué)習(xí)，自古以來就是中華民族的優(yōu)良品德，這就練就了許多專業(yè)上有造詣的外籍華人。2008年金融風(fēng)暴后，美國原本在華爾街工作的美籍華人有回國意愿的至少在五成以上[11]。目前，我國“千人計(jì)劃”引進(jìn)的近3000名海外高層次人才中，94%以上是華僑華人[12]。人才是第一資源，人才強(qiáng)國戰(zhàn)略是重要的國家戰(zhàn)略，只要充分了解外籍華人專業(yè)人才的訴求和狀況，才能根據(jù)他們的專業(yè)特點(diǎn)，有效地開展僑務(wù)引智工作。當(dāng)前，正是我國開展人才工作的最佳歷史時(shí)期，這是自改革開放開展僑務(wù)引資工作以來，我國面臨的又一次重大機(jī)遇。在僑務(wù)法治新形勢(shì)下，許多外籍華人人才勢(shì)必會(huì)被引進(jìn)國內(nèi)，而相關(guān)的海外人才引進(jìn)政策的制定竟沒有外籍華人的充分參與，則難以體現(xiàn)外籍華人之真實(shí)訴求，更難以切實(shí)制定出能夠吸引他們回歸我國的政策。

4． 政治上有影響

世界范圍內(nèi)，政治上有影響的外籍華人多不勝數(shù)。美國前駐華大使駱家輝、美國前勞工部部長趙小蘭等正是外籍華人在美國參政議政成功的典型例子。新加坡是東南亞唯一華人占人口絕對(duì)多數(shù)的國家。華人在新加坡的政治和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中扮演著關(guān)鍵角色[13]。允許外籍人士擔(dān)任政協(xié)委員未必是件壞事，與全國人民代表大會(huì)作為立法機(jī)關(guān)不同，政協(xié)的主要職能是建言獻(xiàn)策，故允許外籍人士建言獻(xiàn)策并不會(huì)影響到中國的國家利益[14]。2012年1月，汕頭市率先制訂了《關(guān)于邀請(qǐng)臺(tái)灣人士和海外華僑華人列席政協(xié)汕頭市委員會(huì)全體會(huì)議的暫行辦法》，邀請(qǐng)?jiān)谏穷^市投資臺(tái)商和海外華僑華人代表列席政協(xié)全體會(huì)議，為外籍華人參政議政，共同建設(shè)汕頭提供新平臺(tái)。[15]外國人在我國歷史上參政議政并非沒有先例，早在古代，就有許多外國人在我國擔(dān)任重要官職。如，唐朝，日本人藤原清和，官拜秘書監(jiān)，至三品；高麗人高仙芝，玄宗時(shí)官至武威太守、河西節(jié)度使。清朝，比利時(shí)人南懷仁被授以欽天監(jiān)監(jiān)副等。今日，我國的一些陳舊思想?yún)s因這個(gè)國籍問題而拋棄了中華民族千百年來“海納百川，有容乃大”的優(yōu)良品格，實(shí)屬遺憾。

5． 文化上有影響

海外華人文化是對(duì)中華文化的一種發(fā)展和繼承，即體現(xiàn)了中華文化的一些傳統(tǒng)特征，又是在不斷的矛盾沖突中融合了入籍國的新文化特征，從而形成獨(dú)具特色的海外華人社會(huì)文化。文化是一種軟實(shí)力，影響巨大，當(dāng)今社會(huì)激烈的競爭實(shí)質(zhì)上也是一種文化競爭，文化競爭反映的是一個(gè)國家綜合國力。首先，華人文化是中西文化發(fā)展交融的紐帶。例如，當(dāng)今出現(xiàn)的“漢語熱”、“中國年”現(xiàn)象可得知海外華人文化的影響力，華人作為一個(gè)橋梁，將中華文化向世界各國傳播，使得中華文化更具感召力、凝聚力和吸引力，也使得中華文明為更多世人分享。其次，華人文化促進(jìn)整個(gè)世界人類文化的發(fā)展。例如，吳建雄、楊振寧、李政道對(duì)科學(xué)的貢獻(xiàn)是不可計(jì)量的。華人文化是中華民族文化與世界其他民族文化交流的交叉點(diǎn)，是一種新文化，其交融過程中爆發(fā)了不少新鮮且優(yōu)秀的價(jià)值觀念和科學(xué)技術(shù)，從而促進(jìn)世界文化的進(jìn)步。

(二)各國明確外國僑民參政議政的趨勢(shì)日益明顯

2011年9月，臺(tái)灣“行政院”研究發(fā)展考核委員會(huì)發(fā)布的《各國移民參政權(quán)之比較研究》顯示：截至2007年，有65個(gè)國家賦予外國僑民一定的參政權(quán)。

瑞典于1976年率先賦予外國僑民地方選舉權(quán)，隨后，丹麥、挪威等國家制定了類似的法律[16]?；貧w東亞，韓國于2004年出臺(tái)的《居民投票法》明確特定的外國人享有對(duì)行政事務(wù)的“公投”權(quán)利，但未涉及地方政府選舉。2005年，修正后的《公職選舉法》正式賦予獲得永久居住權(quán)3年以上且年滿19歲的外國人享有選舉權(quán)[17]。至今，這些國家的立法實(shí)踐一直在表明：允許外國公民參政議政，并不會(huì)對(duì)國家之政體與利益產(chǎn)生損害，相反，許多外國公民參政議政，極大地促進(jìn)了定居國的民主進(jìn)程和國際影響力。

外籍華人在我國參政議政并非沒有先例，2013年1月，美籍華人莊佩源擔(dān)任新疆維吾爾自治區(qū)十一屆政協(xié)委員。莊佩源作為新疆政協(xié)新增加的“對(duì)外友好界別”中的一員參加政協(xié)會(huì)議。是否愛國，并不以是否擁有一國國籍為前提，我國近現(xiàn)代史一再表明：在國家發(fā)生危難時(shí)，許多外籍華人捐資贈(zèng)物，積極參與救亡運(yùn)動(dòng)，抵抗外敵入侵，旨在讓母國人民過上安逸和穩(wěn)定的生活，而不少擁有我國國籍的人卻走上了賣國求榮的漢奸道路?？梢?，只要對(duì)國家有利，情感上和行動(dòng)上都表現(xiàn)出愛國情感，那么明確外籍華人一定的參政議政權(quán)，是不會(huì)觸動(dòng)我國根本利益和傷害廣大人民群眾情感，相反，更有利于激發(fā)這些外籍華人服務(wù)于我國現(xiàn)代化建設(shè)的熱情。在實(shí)踐中，外籍華人對(duì)于我國的民生事業(yè)的促進(jìn)亦是有例子可以援引的。2008年1月，加拿大籍華人王一男先生向重慶市時(shí)任市長王鴻舉提交緊急建議案，建議政府應(yīng)盡快提醒公眾春節(jié)期間燃放煙花爆竹應(yīng)盡量佩戴防護(hù)鏡，該建議案后被王鴻舉市長采納，并專門批示要求衛(wèi)生局開展有關(guān)放火炮戴眼鏡的衛(wèi)生常識(shí)科普宣傳。[18]因此，只有建立公職人員監(jiān)督機(jī)制和不斷澄清和消解人們思想中的誤區(qū)，多宣傳外籍華人在我國參政議政的作用，才能盡快構(gòu)建外籍華人參政議政制度。

三、外籍華人參政議政制度的具體構(gòu)建

(一)制度原則

1．可控原則

可控范圍內(nèi)賦予外籍華人參政議政，強(qiáng)調(diào)的是外籍華人在享受權(quán)利種類、享受人員、享受時(shí)間等方面實(shí)現(xiàn)可控，且不能對(duì)現(xiàn)有的政治體制進(jìn)行劇烈改變。這種可控范圍內(nèi)，主要體現(xiàn)為外籍華人享有參政議政的種類比我國公民少、保護(hù)力度比我國公民弱、享有時(shí)間比我國公民短，享有對(duì)象的條件嚴(yán)格，且平等保護(hù)原則和循序漸進(jìn)原則亦要遵守可控范圍內(nèi)原則。

第一，享受權(quán)利種類可控。就我國目前的參政議政權(quán)利而言，外籍華人可擔(dān)任事業(yè)單位、國有企業(yè)等領(lǐng)導(dǎo)干部的職位，但其卻不能擔(dān)任公務(wù)員。這是因?yàn)楣珓?wù)員作為國家機(jī)關(guān)的工作人員，事關(guān)許多政治資源的運(yùn)作，不適宜由外籍公民擔(dān)任。再者，公務(wù)員法已經(jīng)明確能夠擔(dān)任公務(wù)員的必須是具有中華人民共和國國籍的公民。縱觀世界各國，擔(dān)任一國公務(wù)員之前提是擁有該國國籍，我國亦自不例外。在我國，外籍華人享受權(quán)利種類可控的范圍，可限制在外籍華人能夠有監(jiān)督權(quán)、擔(dān)任政協(xié)委員、列席人大代表或者擁有一定選舉權(quán)。外籍華人享有前述權(quán)利種類，并不會(huì)對(duì)我國現(xiàn)有的政治體制產(chǎn)生劇烈影響。相反，有利于促進(jìn)僑務(wù)法治和法治政府之建設(shè)。

第二，享受人員可控。能夠正式擔(dān)任政協(xié)委員、列席人大代表或者擁有一定選舉權(quán)的外籍華人，必須參考其在中國內(nèi)地的居留時(shí)間、國籍國的對(duì)等問題。一方面，參考韓國模式，將前述參政議政的外籍華人限定為擁有中國永久居住權(quán)的外籍華人，或者居住時(shí)間達(dá)到3年以上的外籍華人，或者對(duì)我國現(xiàn)代化建設(shè)作出突出貢獻(xiàn)的外籍華人專業(yè)人才；另一方面，與我國有建交關(guān)系的國家，明確定居在該國的我國公民享有一定的參政議政權(quán)利，那么我國亦應(yīng)對(duì)具有該國國籍的外籍華人明確賦予其享有我國一定的參政議政權(quán)利，以充分體現(xiàn)對(duì)等性。

第三，享受時(shí)間可控。當(dāng)外籍華人長時(shí)間參政議政后，獲取大量政治資源是不可避免的事情?？紤]到國家情報(bào)安全，盡可能減少外籍華人被國內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力利用的風(fēng)險(xiǎn)，以及降低參政議政權(quán)利被少數(shù)外籍華人掌控可能，外籍華人擔(dān)任政協(xié)委員或者列席人大會(huì)議的時(shí)間不能超過兩屆，但外籍華人仍可享有通過其他方式來監(jiān)督政府的權(quán)利。在享受時(shí)間可控原則的指引下，中國應(yīng)大力激發(fā)更多的外籍華人踴躍參與到中國的政治生活中，以不斷補(bǔ)充因享受時(shí)間終結(jié)的外籍華人之位，從而積極構(gòu)建一種生動(dòng)而活潑的和諧政治氛圍。

2．平等保護(hù)原則

周恩來總理曾將外籍華人形象地比如為“出嫁的女兒，同中國保持著親戚關(guān)系”，故外籍華人不應(yīng)受到歧視[19]?！稄V東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第三條規(guī)定：“華僑權(quán)益保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循平等保護(hù)的原則?！倍鶕?jù)第三十四條的規(guī)定，外籍華人除法律法規(guī)明確不能享有的權(quán)利外，可參照華僑權(quán)益保護(hù)，亦即說，外籍華人的權(quán)益保護(hù)亦應(yīng)當(dāng)遵循平等保護(hù)的原則，外籍華人參政議政的法律保護(hù)自不例外。無論是來自發(fā)達(dá)國家的外籍華人，抑或是來自欠發(fā)達(dá)國家的外籍華人，均流淌著中華兒女的血液，均是華夏子孫，故在可控原則的前提下，不應(yīng)有不平等之情況。當(dāng)然，現(xiàn)階段，我國所強(qiáng)調(diào)的平等保護(hù)或許更為注重的是形式平等，亦即機(jī)會(huì)平等，而實(shí)質(zhì)平等或許會(huì)隨著時(shí)間而逐漸實(shí)現(xiàn)。外籍華人的參政議政保護(hù)應(yīng)在遵循平等保護(hù)的原則上，積極發(fā)揮世界各國外籍華人對(duì)于我國現(xiàn)代化建設(shè)的作用。

3．循序漸進(jìn)原則

《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例(省僑辦送審稿)》第四十八條規(guī)定：“除政治權(quán)利和法律法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權(quán)利外，外籍華人的權(quán)益保護(hù)參照本條例執(zhí)行?！盵20]該送審稿一刀切地將外籍華人參政議政權(quán)排除在法律保護(hù)的范圍外，沒有考慮到將來外籍華人參政議政的可能性?；蛟S有鑒于此，正式通過的《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第三十四條將“政治權(quán)利”刪去，并規(guī)定為“除法律、法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權(quán)利外，外籍華人在本省的有關(guān)權(quán)益保護(hù)，可以參照本條例執(zhí)行”，這就為外籍華人參政議政提供了可能，保持了法規(guī)的穩(wěn)定性。當(dāng)前，各地在制定涉及外籍華人權(quán)益保護(hù)規(guī)定時(shí)，可參考廣東等地之立法經(jīng)驗(yàn)，通過循序漸進(jìn)之方法，為外籍華人參政議政留下可操作空間。再者，這里的循序漸進(jìn)亦包括參政議政之享有范圍，亦即外籍華人享有參政議政的種類由少范圍、低層次的權(quán)利不斷向全范圍、高層次的權(quán)利漸進(jìn)。

(二)外籍華人參政議政制度的具體構(gòu)建

第一，保障外籍華人的監(jiān)督權(quán)利。監(jiān)督權(quán)是指公民有權(quán)監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)活動(dòng)的權(quán)利。它是公民參政議政中一項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容，是國家權(quán)利監(jiān)督體系中的一種最具活力的監(jiān)督。它包括公民直接行使的監(jiān)督權(quán)和公民通過最具選舉的國家代表機(jī)關(guān)行使的監(jiān)督權(quán)，另外，公民的許多權(quán)利具有監(jiān)督國家權(quán)利的性質(zhì)。主要包括四項(xiàng)內(nèi)容，即批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。就我國目前的法律保護(hù)實(shí)踐來看，外籍華人的監(jiān)督權(quán)、表達(dá)自由基本上可與國內(nèi)公民享受同等待遇，亦即外籍華人可在日常生活中監(jiān)督政府或者向政府提出建議。不同于長時(shí)間居住在我國的外籍華人或者對(duì)我國作出巨大貢獻(xiàn)的外籍華人人才擁有較為充分的參政議政權(quán)利，廣大外籍華人亦應(yīng)依法明確其享有一定的參政議政權(quán)利，亦即明確其享有監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利。這也是世界各國一貫的做法。這些監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的權(quán)利，從影響一國政治生態(tài)的作用而言，雖然沒有擔(dān)任政協(xié)委員或者人大代表的作用大，但亦在一定程度上給相關(guān)國家機(jī)關(guān)有警惕作用，并隨時(shí)督促國家機(jī)關(guān)依法辦事、服務(wù)于民。

第二，允許外籍華人參加政協(xié)。限于《選舉法》、《村民委員會(huì)組織法》、《城市居民委員會(huì)組織法》對(duì)于國籍條件的限制，不適宜對(duì)其進(jìn)行較大幅度的修正，而我國的參政議政活動(dòng)，包括公民擔(dān)任政協(xié)委員這一種特殊情況。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》(下簡稱章程)總綱的規(guī)定，中國人民政治協(xié)商會(huì)議是由海外僑胞在內(nèi)的最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。僑務(wù)法學(xué)界一般認(rèn)為海外僑胞包括華僑和外籍華人，亦即說，從這個(gè)意義上來看，無論這個(gè)章程所指的“海外僑胞”是否包括外籍華人，但我們的觀念上就已經(jīng)認(rèn)為包括了外籍華人。首先，政協(xié)章程的表述為“最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”，所謂的“最廣泛”，如果僅指數(shù)量極少的華僑群體，而不包括數(shù)量龐大的外籍華人群體，則難以言清“最廣泛”之內(nèi)涵。同時(shí)，不少外籍華人立足于“反對(duì)我國分裂，堅(jiān)持一個(gè)中國的原則，臺(tái)灣屬于中國的一部分”這一立場，故這些外籍華人群體就是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分。其次，章程第二十條規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表，香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺(tái)灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請(qǐng)的人士組成，設(shè)若干界別?！庇纱耍@個(gè)“特別邀請(qǐng)的人士”和“若干界別”的表述，為外籍華人擔(dān)任政協(xié)委員留下了空間。故此，外籍華人擔(dān)任政協(xié)委員，可通過一些變通的做法予以解決，如在特邀代表中容納這些群體。

人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，與人大作為立法機(jī)關(guān)不同，政協(xié)的主要職能是建言獻(xiàn)策，允許華人建言獻(xiàn)策不會(huì)影響到國家利益，未必是件壞事。允許華人在政協(xié)參政議政的優(yōu)勢(shì)在于外籍華人常年居住在國外，甚至很大部分華人居住在發(fā)達(dá)地區(qū)，接觸到的都是入籍國的民主政治、協(xié)商工作等方面的先進(jìn)理論與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。外籍華人參政議政可以集思廣益，整合智力資源，發(fā)揮政協(xié)的智囊團(tuán)功能，以論證、探討、建議等方式推進(jìn)政協(xié)工作。外籍華人在政協(xié)的參政方式有兩種，首先是通過與自身有關(guān)的界別發(fā)揮作用，其次是列席政協(xié)會(huì)議，或作為特邀代表和專家學(xué)者，參與政協(xié)的工作。外籍華人委員可以擁有提案權(quán)，但可以不擁有表決權(quán)。一方面，可以發(fā)揮外籍華人民主監(jiān)督、參政議政之作用，另一方面，又不違反我國憲法慣例和避免傷害國內(nèi)公民的情感。最后，我們應(yīng)搭建外籍華人參政議政新平臺(tái)。外籍華人參政不應(yīng)局限于參加“兩會(huì)”，我們應(yīng)當(dāng)積極拓展外籍華人參政議政新渠道，如建立“網(wǎng)上委員參政議政平臺(tái)”，促使外籍華人委員參政議政常態(tài)化，這些開放性的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，有利于拓展外籍華人參政議政的渠道，也有利于加強(qiáng)與外籍華人的聯(lián)系。

第三，允許外籍華人列席人大會(huì)議。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)國計(jì)民生、大政方針等方面起著至關(guān)重要重要的決定作用。國家允許外籍華人列席人大會(huì)議，有利于激發(fā)外籍華人積極參與政治生活，也突出詮釋了當(dāng)今中國“國際化”、“一體化”的發(fā)展程度。2003年開始，浙江義烏市人民代表大會(huì)上，一般均有外籍人士出現(xiàn)在會(huì)議旁聽席上。旁聽的外籍人士一般較為積極地發(fā)表對(duì)義烏建設(shè)的看法。[21]一方面，由縣級(jí)以上人大常委會(huì)邀請(qǐng)符合制度原則的外籍華人列席人大會(huì)議。外籍華人在列席人大會(huì)議前，可自將一些關(guān)乎國計(jì)民生的提案，交由人大代表或者有關(guān)代表團(tuán)，由該人大代表或者有關(guān)代表團(tuán)決定是否提交大會(huì)。另一方面，允許一定區(qū)域范圍內(nèi)，符合制度原則的外籍華人參加居住地的人大代表選舉。

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本文系國務(wù)院僑務(wù)辦公室重大委托課題“起草《<中華人民共和國華僑權(quán)益保護(hù)法(草案)>專家意見稿》”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：GQBW2015003)、國務(wù)院僑務(wù)辦公室委托課題“他國僑民保護(hù)的國際經(jīng)驗(yàn)研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：GQBW2015004)的階段性成果。

馮澤華，男，暨南大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)碩士研究生。廣東 廣州，510632。

D634.0

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1672-3562(2016)04-0023-06