李小立

(三明市委黨校 法學(xué)教研室，福建 三明　365000)

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·法律研究·

深化行政執(zhí)法體制改革的途徑探索

李小立

(三明市委黨校 法學(xué)教研室，福建 三明365000)

摘要：我國(guó)在構(gòu)建依法治國(guó)的現(xiàn)代化、科學(xué)化進(jìn)程中，要不斷完善和規(guī)范體系制度的相關(guān)改革，在倡導(dǎo)依法治國(guó)的科學(xué)發(fā)展策略之下，建立服務(wù)型、創(chuàng)新型、科學(xué)型的政府，而行政執(zhí)法體制改革是我國(guó)法治新格局的重大戰(zhàn)略部署之一，要從全局出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步協(xié)調(diào)，扎實(shí)推進(jìn)，從理念上、立法上、程序上全面加以調(diào)整和改革，將深化行政執(zhí)法體制改革作為建設(shè)法治中國(guó)的重要途徑。

關(guān)鍵詞：深化；行政執(zhí)法體制；改革；法治

行政執(zhí)法體制改革是為了提升行政執(zhí)法的質(zhì)量和效率，推進(jìn)法治政府建設(shè)而實(shí)施的重大戰(zhàn)略之策，它吹響了法治中國(guó)政府建設(shè)的號(hào)角，是當(dāng)前法治政府建設(shè)的核心和關(guān)鍵。為了彰顯出建設(shè)法治中國(guó)政府的決心，需要加快法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，并將深化行政執(zhí)法體制改革作為重大舉措，構(gòu)建規(guī)范、高效而法治的行政執(zhí)法體系，引領(lǐng)社會(huì)向和諧方向發(fā)展和前行。[1]11

一、行政執(zhí)法體制改革的重大意義

行政執(zhí)法體制歸屬于行政體制和法律實(shí)施體制的內(nèi)容，從維護(hù)公民憲法基本權(quán)利的角度而言，行政執(zhí)法體制改革是切實(shí)保障人民合法權(quán)益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)對(duì)于構(gòu)建服務(wù)型、科學(xué)型、創(chuàng)新型政府有重大的意義。具體表現(xiàn)如下：

(一)是構(gòu)建依法治國(guó)、法治政府與和諧社會(huì)的迫切要求

中國(guó)特色社會(huì)主義的核心理念是實(shí)現(xiàn)社會(huì)之間的和諧與平等，在和諧社會(huì)構(gòu)建的過(guò)程中，包括人與人之間、人與自然之間的和諧，由于行政執(zhí)法部門(mén)與人民的日常生活密切相聯(lián)，因而，要為創(chuàng)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件，引領(lǐng)社會(huì)向規(guī)范化、法治化、高效化的方向邁進(jìn)。[2]16在我國(guó)行政執(zhí)法部門(mén)出現(xiàn)執(zhí)法不力或行政執(zhí)法權(quán)濫用的陋習(xí)面前，要改善這些混亂和不公的現(xiàn)象，要緩解執(zhí)法者和群眾之間的矛盾，增強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)的政府公信力，要通過(guò)科學(xué)化、規(guī)范化和制度化的體制改革，推進(jìn)行政執(zhí)法政府的服務(wù)化和法治化。

(二)是保障公民合法權(quán)益，凸顯社會(huì)公平和正義的迫切要求

行政執(zhí)法部門(mén)與人民的日常生活利益直接相關(guān)，它的執(zhí)法行為不僅僅是一種法律技術(shù)操作性行為，更應(yīng)當(dāng)理解為維護(hù)和保障公民的合理權(quán)益、顯現(xiàn)社會(huì)公平和正義的一種力量。然而，在一些行政執(zhí)法部門(mén)的觀念之中，缺少群眾意識(shí)和服務(wù)觀念，為民眾維護(hù)利益的行為較少，貪圖執(zhí)法方便的權(quán)力濫用行為較多，對(duì)于民眾的服務(wù)性行為較少，而處罰制裁的行為較多。表面看似平和的執(zhí)法行為，實(shí)質(zhì)上仍存在案平理未平的現(xiàn)象，導(dǎo)致社會(huì)矛盾擴(kuò)大和激化，影響了行政執(zhí)法部門(mén)的政府公信力，降低了民眾對(duì)于法律、執(zhí)法的信仰和權(quán)威度。因而，需要進(jìn)行行政執(zhí)法體制的深化改革，倡導(dǎo)以人為本、執(zhí)法為民的理念，公平、公正地維護(hù)社會(huì)民眾的合法權(quán)益。

(三)是整頓社會(huì)秩序的迫切要求

社會(huì)的安定、團(tuán)結(jié)的局面有利于社會(huì)的健康發(fā)展，任何違法犯罪行為都要受到法律的嚴(yán)懲，行政執(zhí)法部門(mén)要成為維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重要力量，在我國(guó)轉(zhuǎn)型調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，正確處理不同的利益主體，辨析和調(diào)節(jié)不同的利益矛盾和沖突，要從各個(gè)領(lǐng)域整頓社會(huì)秩序，包括：社會(huì)公共管理、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與監(jiān)管、社會(huì)公共服務(wù)等，這些領(lǐng)域都需要行政執(zhí)法部門(mén)用法律的力量，進(jìn)行整頓和治理，對(duì)于嚴(yán)重失序、失范的突出問(wèn)題，要嚴(yán)字當(dāng)頭，重點(diǎn)治亂，要使一切違法犯罪的不軌行為在法治的陽(yáng)光下無(wú)所遁形，受到應(yīng)有的嚴(yán)懲，讓誠(chéng)信、公正的力量在法治的支持下得到弘揚(yáng)。[3]因此，行政執(zhí)法體制的深化改革是為了弘揚(yáng)社會(huì)正氣、維護(hù)社會(huì)秩序的有力后盾，要用風(fēng)清氣正的行政執(zhí)法體制，遏止違法犯罪行為，從而提升行政執(zhí)法部門(mén)在民眾中的權(quán)威性和公信力。

二、法治政府建設(shè)對(duì)行政執(zhí)法體制改革的啟示

在我國(guó)倡導(dǎo)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)內(nèi)容中，行政執(zhí)法體制擁有相當(dāng)重要的地位，法治政府是否實(shí)現(xiàn)，可以在行政執(zhí)法中得到有力的體現(xiàn)和反映。

(一)行政執(zhí)法體制內(nèi)涵的廣義化

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！痹谌嫱七M(jìn)依法治國(guó)的大環(huán)境、大背景下，法律的實(shí)施不僅僅指的是司法機(jī)關(guān)適用法律，更應(yīng)當(dāng)包括政府做到嚴(yán)格執(zhí)法，而此處的執(zhí)法不應(yīng)該局限于行政處罰，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也不應(yīng)局限于稅務(wù)部門(mén)、工商部門(mén)、綜合執(zhí)行部門(mén)等，而應(yīng)當(dāng)是行政立法、行政決策、行政審批、行政執(zhí)行、行政處罰等不同類(lèi)型的行政權(quán)力的總和，我們要在法治一體化建設(shè)的背景下，凸現(xiàn)并清晰行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之間的界限，避免這三者之間的概念混淆不清，導(dǎo)致行政體制改革出現(xiàn)人為設(shè)置法律真空地帶的問(wèn)題。要明確行政執(zhí)法體制在政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位和作用，政府是行政權(quán)力的載體，具有將行政權(quán)力分解、實(shí)施的權(quán)力，可以這樣說(shuō)，行政執(zhí)法體制也即政府權(quán)力設(shè)置、劃分、運(yùn)行的社會(huì)治理領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)體系在法律上的一種反映。[4]行政執(zhí)法體制要突出對(duì)社會(huì)的公共服務(wù)職能，準(zhǔn)確定位政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府權(quán)力的外部功能，建設(shè)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的現(xiàn)代社會(huì)治理新模式。

(二)法治政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)

黨的十八屆四中全會(huì)提出了法治政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，即職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、誠(chéng)實(shí)守信，這就包含了政府權(quán)力的設(shè)置、劃分以及運(yùn)行的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，而行政執(zhí)法體制改革包含執(zhí)法主體的權(quán)限設(shè)置、執(zhí)法程序的安排、執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督、執(zhí)法責(zé)任的追究等各項(xiàng)制度的改革和完善，所以從這些可以看出，行政執(zhí)法體制改革中的各項(xiàng)制度與法治政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)是一致的，都包括了權(quán)力的設(shè)置、權(quán)力的劃分、權(quán)力的運(yùn)行以及權(quán)力的監(jiān)督等。其中“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定”就要求行政執(zhí)法主體的權(quán)力配置要合理、權(quán)力界限清晰以及責(zé)任承擔(dān)與追究要明確；“執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正”就要求行政執(zhí)法程序要規(guī)范透明、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)清晰可量。“廉潔高效、誠(chéng)實(shí)守信”就要求執(zhí)法主體要明確、執(zhí)法過(guò)程與結(jié)果要有力監(jiān)督。

三、深化行政執(zhí)法體制改革的途徑探索

為了更快地推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)，要對(duì)行政執(zhí)法體制進(jìn)行改革的頂層設(shè)計(jì)，針對(duì)行政執(zhí)法體制中的突出問(wèn)題，進(jìn)行積極穩(wěn)妥的推進(jìn)。

(一)深入和完善行政執(zhí)法體制改革的頂層設(shè)計(jì)

為了實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為民服務(wù)職能，需要在加強(qiáng)立法的前提下，科學(xué)合理地配備行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力，首先要體現(xiàn)出行政執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力的法定性，在立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三權(quán)分立的國(guó)家政治統(tǒng)治模式下，這三項(xiàng)權(quán)力是法定的合法權(quán)力來(lái)源，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的唯一合法依據(jù)。

我國(guó)當(dāng)前的行政立法不夠完善，存在不規(guī)范或不明確的缺陷，導(dǎo)致了行政執(zhí)法交叉錯(cuò)位和“多龍治水”的混亂局面，這不利于民眾社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的順利解決，因此，要用立法的加強(qiáng)和完善來(lái)針對(duì)性地解決這個(gè)問(wèn)題，要全面落實(shí)行政立法的雙軌并行：即行政實(shí)體立法與行政程序立法并行；國(guó)家統(tǒng)一法規(guī)與地方政府的行政法規(guī)并行。這種行政立法的雙軌制運(yùn)行，可以規(guī)范和明確行政主體的權(quán)力和職責(zé)范圍，劃分各行政政府之間的界限，減少行政機(jī)關(guān)在社會(huì)管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等方面的“錯(cuò)位”“缺位”“越位”等現(xiàn)象。

(二)規(guī)范執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法程序

行政執(zhí)法體制改革要在國(guó)家的法律架構(gòu)下進(jìn)行依法執(zhí)法和科學(xué)執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，行政機(jī)關(guān)要在執(zhí)法的過(guò)程中，保證其執(zhí)法的合理性和民主性、科學(xué)性，要發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的模范作用，維護(hù)社會(huì)的法治、民主、安定和有序。[5]行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序必須嚴(yán)格遵循法定的方式和步驟，對(duì)于在行政執(zhí)法過(guò)程中違反法定程序的主體，要嚴(yán)厲制止并追究其法律責(zé)任。

同時(shí)，還要在規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法程序的同時(shí)，改進(jìn)并創(chuàng)新行政執(zhí)法形式，可以采用相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)模式、綜合執(zhí)法模式等，解決“多龍治水”的行政執(zhí)法問(wèn)題，針對(duì)地方行政立法分散的狀況，進(jìn)行綜合的執(zhí)法，將相同或相近的行政職權(quán)歸集于一起，形成為民眾服務(wù)的“一站式服務(wù)”或“一體化服務(wù)”體系，從而提高行政執(zhí)法的效能，增強(qiáng)行政執(zhí)法的權(quán)威性和公信力。

(三)全面推行政府權(quán)力清單制度，實(shí)現(xiàn)職能科學(xué)化、權(quán)責(zé)法定化

深化行政執(zhí)法體制改革，要在科學(xué)評(píng)析行政機(jī)關(guān)職能的前提下，基于大部制的視角，整合行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部職能，簡(jiǎn)化其職權(quán)設(shè)置，從而使行政機(jī)關(guān)的職能具有科學(xué)化和合理性。[6]為了達(dá)到這一改革目標(biāo)，要全面推行政府權(quán)力清單制度，以規(guī)范行政許可執(zhí)法主體的權(quán)限為核心，界定好政府機(jī)關(guān)的職責(zé)邊限，使政府機(jī)關(guān)可以更為清晰地執(zhí)行其社會(huì)管控的權(quán)力。這個(gè)改革思路需要納入常態(tài)化管理機(jī)制，要構(gòu)建行政許可設(shè)定內(nèi)容的長(zhǎng)效化工作體系，強(qiáng)化政府權(quán)力邊界意識(shí)，杜絕政府機(jī)關(guān)的模糊化審批監(jiān)管，從而最終實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能科學(xué)化、權(quán)責(zé)法定化。

(四)盡量減少行政執(zhí)法的層級(jí)，增強(qiáng)行政執(zhí)法的有效性

面對(duì)行政執(zhí)法中存在的權(quán)責(zé)脫節(jié)現(xiàn)象，需要進(jìn)行深化改革，盡量減少不必要的行政執(zhí)法層級(jí)，注重將行政執(zhí)法力量下移，夯實(shí)行政基層部門(mén)的執(zhí)法力度。同時(shí)，還可以突破上下對(duì)口管理的行政執(zhí)法體制，減少市縣兩級(jí)政府的執(zhí)行隊(duì)伍，將執(zhí)法主體進(jìn)行整合和職責(zé)的歸并，從而增強(qiáng)行政執(zhí)法的有效性和權(quán)威性。

綜上所述，行政執(zhí)法的深化改革是構(gòu)建法治社會(huì)、法治政府的關(guān)鍵，在廉潔高效、誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)文明執(zhí)法風(fēng)尚之下，行政執(zhí)法體制要進(jìn)行深化改革，在完善立法的前提下，進(jìn)行權(quán)責(zé)的合理、科學(xué)配置，改進(jìn)并創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，嚴(yán)格執(zhí)法程序，確保社會(huì)群體對(duì)行政執(zhí)法程序的無(wú)條件遵從，在職權(quán)界限明確的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)綜合監(jiān)管的服務(wù)工作，提升行政執(zhí)法的權(quán)威性和公信力。

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責(zé)任編輯：仲耀黎

收稿日期：2016-04-13

作者簡(jiǎn)介：李小立(1988-)，女，湖南邵東人，助教，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.13

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-8275(2016)04-0018-03

Exploration on the Approaches to Deepen the Reform of Administrative Law-Enforcement System

LI Xiaoli

Abstract:In the process of constructing the modernized and scientific strategy of ruling the country by law, China should constantly improve and regulate the system and relevant reform. Under the strategy of scientific development, it is one of our important strategic plans to establish service-oriented, innovative and scientific-type government to realize the administrative law-enforcement reform. We should start from a global perspective, plan as a whole, make steady and coordinate development and steady headway. We should make adjustment and reforms from the aspects of idea, legislation and procedure, and take it as an important approach to construct China of law to deepen the reform of administrative law-enforcement system.

Key words:deepen; administrative law-enforcement system; reform; the rule of law