張凱強(qiáng),李夢(mèng)露

(1.青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧　810007；2.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春　130117)

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青藏高原環(huán)境權(quán)法制化的必要性

張凱強(qiáng)1,李夢(mèng)露2

(1.青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧810007；2.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130117)

摘要：當(dāng)前，青藏高原區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化、法制化不足等問(wèn)題日益凸顯，以往的環(huán)境法律規(guī)范體系并沒(méi)有對(duì)此起到有效的治理。面對(duì)日益嚴(yán)峻的高原生態(tài)環(huán)境，環(huán)境權(quán)法制化是解決問(wèn)題的必要方式。

關(guān)鍵詞：環(huán)境權(quán)；青藏高原；法制化

一、青藏高原生態(tài)環(huán)境受損現(xiàn)狀

目前，伴隨高原外來(lái)流動(dòng)人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，青海省的自然資源、生態(tài)環(huán)境和本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間有諸多的矛盾。青海省地勢(shì)復(fù)雜，位于青藏高原東北部，由盆地、高山和河谷等復(fù)雜地勢(shì)構(gòu)成。其氣候條件屬于內(nèi)陸高原氣候，具有氣溫低、晝夜溫差大、降雨量少且集中、陽(yáng)光輻射強(qiáng)、風(fēng)沙大等特點(diǎn)。一方面，特殊的地理與氣候條件導(dǎo)致了該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，一旦被破壞就難以恢復(fù)。另一方面，青海省地處我國(guó)三江之源，素有“中華水塔”之稱(chēng),[1]這里有七個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、四個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū),是全球氣候的“放大鏡”，也是亞洲眾多河流的發(fā)源地。所以，該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)具有全局性的特點(diǎn)。因此，對(duì)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的法律建設(shè)就顯得尤為重要。

(一)水資源情況不樂(lè)觀

由于全球氣候變暖，以及該地區(qū)人為的破壞活動(dòng)，使該地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境遭受?chē)?yán)重的打擊。出現(xiàn)了草地退化嚴(yán)重，冰川消融，水資源緊張的現(xiàn)狀。據(jù)水文部門(mén)的觀測(cè)，近年來(lái)黃河年均流量較上世紀(jì)80年代減少24%，黃河斷流現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因斷流，給本區(qū)域工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及人民的生活帶來(lái)了許多困難。[1]9

(二)草場(chǎng)植被遭受破壞

一方面，青海省處于歐亞與印度兩大板塊交界處，區(qū)域內(nèi)地里環(huán)境復(fù)雜，礦產(chǎn)資源豐富。主要有祁連成礦帶、柴達(dá)木盆地北苑成礦帶、柴達(dá)木盆地成礦區(qū)、東昆侖成礦帶、“三江”北段成礦帶等。[2]另一方面，青海省特殊的地理與氣候也造成了這里也有豐富的生物資源，青海省有野生植物約2000多種，其中經(jīng)濟(jì)植物1000多種，藥材680多種，名貴藥材50多種。主要有雪蓮、冬蟲(chóng)夏草、甘草、秦艽、大黃、貝母、當(dāng)歸、麻黃等。食用植物有蘑菇、蕨菜、發(fā)菜、地衣、枸杞等。[3]

近年來(lái)，由于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要，以及礦產(chǎn)業(yè)和藥材行業(yè)的火熱，導(dǎo)致越來(lái)越多的人員和資本涌入青海省境內(nèi)。雖然對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有很好地促進(jìn)作用，但是也對(duì)該地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。其中，表現(xiàn)最為明顯的當(dāng)屬挖蟲(chóng)草和開(kāi)挖礦產(chǎn)。據(jù)專(zhuān)家介紹說(shuō)，每年5～7月，青海會(huì)涌入很多“挖草大軍”，平均每挖一根蟲(chóng)草，需要拋開(kāi)8～12厘米的坑洞。由于青海地處高原，植被層較淺，大量的挖掘會(huì)對(duì)該區(qū)域的草甸造成巨大的破壞，會(huì)引發(fā)水土流失、土地沙化等嚴(yán)重問(wèn)題。另一個(gè)更大面積的破壞則是開(kāi)挖礦產(chǎn)。據(jù)了解該區(qū)域煤礦的開(kāi)采往往是露天的，很容易大面積破壞高原植被，留下難以修復(fù)的“傷疤”。由于開(kāi)采區(qū)是露天作業(yè)，稍有風(fēng)就會(huì)揚(yáng)起漫天灰塵給周邊草場(chǎng)和其他植被造成嚴(yán)重的污染。

(三)物種多樣性受威脅

因近年來(lái)水資源短缺，植被遭到嚴(yán)重破壞。由此引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題對(duì)該區(qū)域的物種生存也造成了極大威脅。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，該區(qū)域受到威脅的物種占到了總數(shù)的15%～20%，并且這一百分比在逐年上升。青海省境內(nèi)的陸脊椎動(dòng)物有411種，為全國(guó)的18.8%，包括鳥(niǎo)類(lèi)292種，獸類(lèi)103種，二者分別占全國(guó)總數(shù)的24.6%和20.2%。其中有21種是國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物，53種是國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物，36種被列入了青海省重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物，22種屬于《瀕危野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易公約》中明令禁止貿(mào)易的物種。[4]

藏羚羊是分布于青藏高原昆侖山、唐古拉山和阿爾金山的一種稀有動(dòng)物，它是青藏高原生態(tài)系統(tǒng)中的一個(gè)重要組成部分。據(jù)相關(guān)部門(mén)調(diào)查顯示，現(xiàn)在藏羚羊的數(shù)量在急劇下降，雖然近30年來(lái)對(duì)藏羚羊有諸多保護(hù)，如今盜獵現(xiàn)象已經(jīng)十分少見(jiàn)。但是，草地植被被退化、水土流失、土地荒漠化擴(kuò)大，使得藏羚羊的生存面臨巨大挑戰(zhàn)。

二、青藏高原生態(tài)環(huán)境法制不足

通過(guò)法律來(lái)保護(hù)青藏高原的生態(tài)環(huán)境是整個(gè)高原生態(tài)保護(hù)措施中十分重要的一環(huán)。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了多部生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，青海省也頒布了諸多地方性法規(guī)以及規(guī)范性文件。這些法律法規(guī)雖在一定程度上對(duì)該地區(qū)生態(tài)環(huán)境起到了保護(hù)作用，但縱觀近幾年生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，青藏高原的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題并沒(méi)有得到根本的改善。今年1月1日起新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》開(kāi)始施行，其中五個(gè)亮點(diǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了進(jìn)一步的推動(dòng)作用。無(wú)論從環(huán)境法的體系化、法律法規(guī)的內(nèi)容、執(zhí)法的規(guī)范性和環(huán)境權(quán)的界定，現(xiàn)有的法律法規(guī)仍然需要不斷的改進(jìn)。

(一)環(huán)境法體系化薄弱

目前，我國(guó)頒布了《環(huán)境保護(hù)法》《防沙治沙法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《水法》《草原法》《森林法》《水土保持法》等一系列法律和法規(guī)。[5]這一系列的立法顯示了環(huán)境保護(hù)覆蓋面上的廣泛性，但也突出了其一大缺陷就是立法的分散。

當(dāng)前的立法模式對(duì)不同環(huán)境問(wèn)題逐一規(guī)定不同的法律法規(guī)，一定程度上可以顯示立法者對(duì)于該問(wèn)題的高度重視，對(duì)其單行立法能夠彰顯國(guó)家對(duì)解決相關(guān)問(wèn)題的決心。但是，作為對(duì)生態(tài)環(huán)境專(zhuān)門(mén)保護(hù)的法律應(yīng)當(dāng)有其自身規(guī)范系統(tǒng)的法律體系。根據(jù)這些法律的共同標(biāo)準(zhǔn)和原則，形成其環(huán)境部門(mén)法?，F(xiàn)在不同的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)缺乏銜接及相互間配合，對(duì)于既屬于此種法調(diào)整又屬于彼種法調(diào)整的涉環(huán)保類(lèi)問(wèn)題，往往存在分工不夠明確或者互相推諉的現(xiàn)狀。

(二)法律法規(guī)高度抽象

縱觀當(dāng)前環(huán)境法律法規(guī)不難看出，其條文規(guī)定總是原則性的，欠缺明確具體的操作性。比如《環(huán)境法》第十三條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。對(duì)于規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和具體實(shí)施細(xì)則沒(méi)有明確的要求，給予縣級(jí)以上政府很大的自由空間。而縣級(jí)以上政府往往會(huì)由于本地方經(jīng)濟(jì)的考慮降低環(huán)境包含的標(biāo)準(zhǔn)，這樣法律條文就會(huì)失去其規(guī)范性意義。并且，現(xiàn)行的法律法規(guī)多忽視對(duì)青藏高原特殊的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行特別的保護(hù)。當(dāng)前青海省地方法律法規(guī)規(guī)定較少，涉及的保護(hù)對(duì)象不夠全面。其他的規(guī)范多以通知決定的形式做出，其適用性不強(qiáng)，強(qiáng)制力有所欠缺。

(三)環(huán)境執(zhí)法無(wú)規(guī)范性

現(xiàn)如今，雖然一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)相繼出臺(tái)，但是水資源問(wèn)題，植被破壞土地荒漠化一直存在，盜獵珍稀動(dòng)物者雖有減少但也屢禁不止，一些地方為了當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的利益而無(wú)視環(huán)境的破壞。生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅需要法律制度的規(guī)范，而且還需要嚴(yán)格依據(jù)法律來(lái)執(zhí)行。目前，環(huán)境執(zhí)法存在以下問(wèn)題：1.環(huán)境執(zhí)法滯后。環(huán)境執(zhí)法程序的提起，大多是在出現(xiàn)了環(huán)境問(wèn)題后才開(kāi)始，導(dǎo)致不能及時(shí)有效的防止環(huán)境污染和破壞，減弱了環(huán)境執(zhí)法的價(jià)值。2.環(huán)境偏遠(yuǎn)地區(qū)監(jiān)管不到位。目前，在城市及其周邊環(huán)境監(jiān)管密集度較強(qiáng)，但是在相對(duì)偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者人煙罕至的地區(qū)缺乏定期的監(jiān)管，這些地方的執(zhí)法力度薄弱。3.沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)范。反映出的實(shí)際情況是，執(zhí)法過(guò)程中有審批手續(xù)不全，罰款標(biāo)準(zhǔn)任意的現(xiàn)象。4.執(zhí)法主體的分工不明。由于許多環(huán)境破壞問(wèn)題，涉及不同的行政區(qū)域。各行政區(qū)域的執(zhí)法部門(mén)間難以形成協(xié)調(diào)一致的執(zhí)法，造成在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)相互推脫或者爭(zhēng)相執(zhí)法重復(fù)執(zhí)行問(wèn)題。

環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的法力度低、執(zhí)法混亂、執(zhí)法滯后，使得環(huán)境執(zhí)法的效果大打折扣，難以形成對(duì)環(huán)境的有效監(jiān)管和保護(hù)。

(四)環(huán)境權(quán)界定不明晰

在我國(guó)憲法當(dāng)中并沒(méi)有以最高法的形式確立環(huán)境權(quán)，因此在《環(huán)境法》等相關(guān)法律法規(guī)中，也沒(méi)有能找到明確的對(duì)環(huán)境權(quán)的規(guī)定。

環(huán)境權(quán)是公民享有適合其自己生存和發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境的法律權(quán)利。環(huán)境權(quán)的主體限于自然人;其客體是環(huán)境生態(tài)功能;其內(nèi)容是指向環(huán)境生態(tài)功能這一特定客體的利益群;其權(quán)能包括對(duì)良好生態(tài)功能的保有權(quán)、享受權(quán)等實(shí)體性權(quán)能和環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)等程序性權(quán)能。[6]48從權(quán)利主體的角度劃分，除自然人環(huán)境權(quán)外，不存在所謂法人環(huán)境權(quán)、國(guó)家環(huán)境權(quán)、非人自然體環(huán)境權(quán)等其它形態(tài)的環(huán)境權(quán)。目前，其權(quán)能包括日照權(quán)、寧?kù)o權(quán)、清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)、景觀權(quán)、環(huán)境參與權(quán)，其中環(huán)境參與權(quán)是核心權(quán)能。[6]48因此，當(dāng)周?chē)h(huán)境發(fā)生了破壞或者污染后，往往不能依據(jù)環(huán)境權(quán)來(lái)提出訴求維護(hù)自己的權(quán)利，而只能是這些污染與破壞嚴(yán)重到侵犯人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)才能夠通過(guò)侵權(quán)之訴維護(hù)自身的權(quán)利。

三、青藏高原生態(tài)環(huán)境法制構(gòu)想

習(xí)近平總書(shū)記指出：“建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人們福祉、關(guān)系民族未來(lái)的大計(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，既要綠色青山，也要金山銀山，寧要綠水青山不要金山銀山，綠水青山就是金山銀山?！盵7]

(一)摒棄陳舊立法理念

近代以來(lái)，許多學(xué)者通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行哲學(xué)上的反思形成了生態(tài)倫理觀，并對(duì)以往傳統(tǒng)的倫理觀念進(jìn)行了抨擊。美國(guó)學(xué)者R·F·納什于1864年在他的《人與自然》這本書(shū)中談到，人類(lèi)技術(shù)、工業(yè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)效應(yīng)。之后許多學(xué)者都進(jìn)一步闡述了“非人類(lèi)中心主義”的觀念，形成和豐富了環(huán)境倫理。[8]在該環(huán)境倫理形成之前，傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為：在人與自然的價(jià)值關(guān)系當(dāng)中，人類(lèi)居于主體地位，自然是客體是依附于人類(lèi)的。人類(lèi)的一切活動(dòng)都是為了滿(mǎn)足自己的生存和發(fā)展的需要，如果不能達(dá)到這一目的的活動(dòng)就是沒(méi)有任何意義的，因此一切應(yīng)當(dāng)以人類(lèi)的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。[9]這種過(guò)分強(qiáng)調(diào)以人類(lèi)為中心的觀念，在后來(lái)越來(lái)越多的表現(xiàn)為對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。而當(dāng)前立法觀念仍然本著“人類(lèi)中心主義”的思想，在制定法律法規(guī)時(shí)沒(méi)有充分的敬畏大自然，仍然以主體的地位依照自己的利益對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。因此需要轉(zhuǎn)變這種落后的觀念，樹(shù)立起新的立法觀念。環(huán)境保護(hù)已不再簡(jiǎn)單視為自然問(wèn)題，自然也不再是以往的純自然概念。當(dāng)代環(huán)境保護(hù)所涉及的自然，是包含社會(huì)矛盾，與人類(lèi)社會(huì)有復(fù)雜聯(lián)系的自然。所以這種觀念主體已經(jīng)不限于人類(lèi)，而是擴(kuò)展到自然和生態(tài)系統(tǒng)的范圍內(nèi)的觀念，使得對(duì)環(huán)境保護(hù)的主旨不僅僅停留在“為了保護(hù)人類(lèi)健康”這一層面，而是上升到保護(hù)自然固有的價(jià)值和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡這一層面。

(二)環(huán)境權(quán)法制現(xiàn)實(shí)化

首先，把環(huán)境權(quán)提高到憲法層次，確立環(huán)境權(quán)的地位。環(huán)境權(quán)是由人類(lèi)環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)而誕生的一種新型的權(quán)利，是一種道義權(quán)利、固有權(quán)利的法定化，是集體權(quán)利和個(gè)體權(quán)利的結(jié)合，是權(quán)力義務(wù)的高度統(tǒng)一，是一種新型的法權(quán)。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利是人類(lèi)在社會(huì)活動(dòng)的交往中產(chǎn)生的，并且伴隨社會(huì)交往的復(fù)雜程度不斷變化。不同的時(shí)代，因?yàn)槲镔|(zhì)生活條件和文化傳統(tǒng)的差異，使環(huán)境權(quán)有著不同的內(nèi)容。因此，環(huán)境權(quán)是一種人類(lèi)自身固有的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)以最高法予以保障。其次，擴(kuò)大環(huán)境權(quán)的主體范圍。因?yàn)榄h(huán)境權(quán)既是一項(xiàng)個(gè)體權(quán)利，也是一項(xiàng)集體權(quán)利。既是當(dāng)代人的權(quán)利也關(guān)系到未來(lái)人類(lèi)的權(quán)利。要把環(huán)境權(quán)法制化必須根據(jù)實(shí)際狀況，確立廣泛的權(quán)利主體。在這些主體環(huán)境權(quán)受到侵害時(shí)都可以通過(guò)法律途徑維護(hù)自己的權(quán)利。最后，環(huán)境權(quán)也是一項(xiàng)基本人權(quán)。其作為集多種基本權(quán)利于一身的新法權(quán)，具有獨(dú)特的個(gè)性。其約束經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)自由，促進(jìn)人類(lèi)與自然間的協(xié)調(diào)，彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律制度在可持續(xù)發(fā)展方面的不足，發(fā)揮出傳統(tǒng)法律制度所不能實(shí)現(xiàn)的作用。

(三)汲取本地傳統(tǒng)理念

當(dāng)前高原的環(huán)境問(wèn)題是人與自然的對(duì)立，要改變?cè)械乃枷胗^念。因此需要吸收和借鑒當(dāng)?shù)卦械膬?yōu)良樸素的生態(tài)觀念。青藏高原地區(qū)的藏族同胞的傳統(tǒng)文化就充滿(mǎn)了對(duì)自然崇高的敬意。藏傳佛教認(rèn)為，人與自然中的其他生物之間不是管理與被管理、奴役與被奴役、支配欲被支配的關(guān)系，人與自然是平等的，人類(lèi)僅僅是宇宙間相同地位中的一員。[10]

高原藏族因其獨(dú)特的生存環(huán)境、宗教信仰和對(duì)自然的敬畏，形成了藏民族與自然環(huán)境相適應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。[11]藏文化當(dāng)中有許多特別的文化習(xí)俗，比如“避殺生”、禁忌、輪牧等習(xí)俗與觀念。在法制建設(shè)當(dāng)中要充分考察民間的宗教信仰和民族習(xí)慣。對(duì)其中一些優(yōu)良的傳統(tǒng)進(jìn)行吸收與借鑒，并把這些觀念和習(xí)俗上升到法律地位，從而可以更加廣泛的對(duì)高原生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

(四)完善法制基本保障

對(duì)于高原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要法律給與更多的保障，這就需要從上位法至下位法都給予生態(tài)環(huán)境更強(qiáng)的保護(hù)力度。

首先，需要在憲法當(dāng)中把環(huán)境權(quán)確立為公民的一項(xiàng)基本的權(quán)利。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)根本權(quán)利，是每一個(gè)公民從出生到死亡固有的權(quán)利。因此，需要用最高法來(lái)確立其基本權(quán)利的地位。其次，在環(huán)境基本法律法規(guī)當(dāng)中，給予環(huán)境權(quán)更多的可訴性，使得環(huán)境權(quán)利能夠更加方便的得到法律保障。最后，高原地區(qū)應(yīng)當(dāng)吸收借鑒本地區(qū)原有的民間風(fēng)俗習(xí)慣，通過(guò)把這些風(fēng)俗習(xí)慣上升為法律從而更廣泛的、更有力的保護(hù)高原地區(qū)脆弱的環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然我國(guó)當(dāng)前有一套生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，但是這些法律制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以起到對(duì)青藏高原環(huán)境充分的保護(hù)程度。不僅需要更加重視環(huán)境權(quán)，把環(huán)境權(quán)上升為一項(xiàng)基本的權(quán)利，還需要對(duì)本地區(qū)特殊的情況制定特殊的規(guī)則，依此來(lái)保障青藏高原生態(tài)環(huán)境。通過(guò)建立完善法律法規(guī)制度促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善，并且推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)任編輯：仲耀黎

收稿日期：2016-03-28

作者簡(jiǎn)介：1.張凱強(qiáng)(1990-)，男，河北張家口人，青海民族大學(xué)法學(xué)院法律專(zhuān)業(yè)2014級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)槊裆谭ǎ?.李夢(mèng)露(1990-)，女，河北邯鄲人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院法律專(zhuān)業(yè)2015級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-8275(2016)04-0024-03