王文蘋

(河南工程學院,河南 鄭州 451191)

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政策責任評估與問責探討

王文蘋

(河南工程學院,河南 鄭州 451191)

摘要：政策責任評估是根據(jù)政策績效追蹤政策過程中相關政策部門或官員責任履行狀況，以責任為中心的政策評估。要對政策責任進行政治、行政、法律、道德的類型學分析，失敗的或不合理的政策是評估客體，評估主體和標準的確定要依據(jù)政策責任的性質，根據(jù)評估流程追蹤相關政策主體的責任及其關系。這是一種歸責機制，界定和劃分相關政策責任主體及其責任，其實際意義在于對相關政策責任主體進行必要的懲戒。因此，政策責任問責機制還應該進一步完善。

關鍵詞：政策責任；政策責任評估；問責制

在具體問題的解決上法律規(guī)范政策，用法律的穩(wěn)定性可以約束政策的相對靈活性。較之于法律，微觀政策更細化了政府的相應行為。政策過程更直接地踐行了政策責任主體在法律上對公民權利的承諾與義務的規(guī)定，調(diào)節(jié)不同社會群體的利益。政府通常運用政策工具回應民眾的需求，其職能主要是輸出和執(zhí)行公共政策，對社會資源進行合理有效的配置。然而，較之固定化的法律，政策制定程序相對松散，政策行為更可能草率與隨意。責任行政是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然結果，是對政府行政過程和結果實施監(jiān)督或控制的一種基本理念。因此，如何進行政策責任評估，追蹤和追究政策過程相關責任主體的責任就是一個亟待破解的難題。

當前，我國學者對政策評估研究主要集中在績效評估，對政策責任評估的研究遠遠滯后于政策績效評估。這種情況在理論上表現(xiàn)為我國政策評估理論的缺失，在現(xiàn)實中表現(xiàn)為政策績效評估結果難以得到應用。政策績效評估更加重視結果，政策責任評估則是根據(jù)政策績效追究政策執(zhí)行過程中相關責任部門或責任人(即政策主體)的履行狀況，更加重視執(zhí)行過程中的責任。政策責任評估是一種歸責機制，界定和劃分相關政策責任主體及其責任。問責是對相關政策責任主體進行必要的懲戒，歸責是問責的一個前提條件。政策責任評估只有與我國當前問責制的完善結合起來，才能對相關政策責任主體進行約束和監(jiān)督。

一、政策責任評估的幾個基本問題

政策責任評估就是評估主體在一定的政治經(jīng)濟制度環(huán)境下，根據(jù)政策績效評估結果，依據(jù)責任評估標準，評估相關政策主體履行責任的狀況。首先，要對政策責任進行類型學分析，掌握不同責任類型的特點，為政策責任評估提供理論基礎；其次，要解決政策責任評估主體結構問題，保證評估者的客觀公正立場；再次，要解決哪些政策作為責任評估對象的問題；復次，要解決責任評估標準問題；最后，關注政策評估的流程和追蹤責任主體問題。

1．政策責任的類型分析

在某種程度上，政策過程就是政府行政過程。政策過程和結果不同程度地體現(xiàn)著政府的政治責任、行政責任、法律責任及道德責任，這就是政策責任的內(nèi)容。

金東日認為，“政治是政治主體通過可影響其他政治主體的行為來將自己所代表的政治基體的利益上升為政策內(nèi)容并予以實現(xiàn)的活動”[1]?？梢?，政治追求的是政治基體的根本利益。在我國，政治主體包括執(zhí)政黨和國家公權力機構及其他政治團體。中國共產(chǎn)黨要想維護合法的執(zhí)政地位，就要代表人民群眾的根本利益。國家公權力機構作為“權力的代理人”，要責無旁貸地追求公益。其他政治團體在追求自身利益的同時，最起碼不能損害公益。政策責任中的政治責任，就可以界定為政策行為(主要是政策制定)必須符合人民的利益、權利和福利。如果政府輕率決策和不良動機造成的政策失敗或政策行為有損國家和人民利益，即使不受法律追究，也必然要承擔政治責任，接受人民、執(zhí)政黨和政治權力機關的問責。

行政更多追求的是合理性，注重程序和秩序，依靠技術和知識。一方面，官僚制強調(diào)自上而下的層級節(jié)制；另一方面，“法無授權即禁止”，政府機關及其公職人員應當遵守法定的權限，不越權行事。在行政層級控制體系中，政策部門及其工作人員對上有服從的責任和義務，對下有監(jiān)管的權力。政策責任中的行政責任，是指各級政府政策部門及其工作人員在政策過程中所承擔的責任和義務。行政責任表現(xiàn)為一個垂直的責任鏈條，上級政府(政策制定機關)有監(jiān)督下級政策執(zhí)行的責任，下級政府(政策執(zhí)行機關)貫徹執(zhí)行上級政策，向上級提出政策建議，制定、執(zhí)行本級工作職責內(nèi)的政策。從傳統(tǒng)公共行政學“政治—行政二分法”角度看，行政責任更多地表現(xiàn)為政策執(zhí)行責任，但是政策執(zhí)行也是政策再規(guī)劃和細化的過程，其中決策無時不在。

政策必須同憲法的精神相一致，特別是要尊重公民的權利。因此，政策責任理應包括法律責任，整個政策過程中要依據(jù)相關法律承擔相應的法律責任。有些地方政策本身就具有法律的性質，比如法令、措施、辦法、條例等，這些不得同上位法相沖突。一切的政策行為必須框定在憲法和法律范圍之內(nèi)，違者必須承擔相應的法律責任，比如復議責任、訴訟責任、賠償責任等。政策行為通常表現(xiàn)為抽象行政行為，而我國行政復議及行政訴訟針對的是具體行政行為，這樣在客觀上就減少了對政府政策行為的法律約束。

道德既是一種責任，又是一種導向，政策責任中的道德責任既可以防止政策過程中做錯事，又可以鼓勵政策過程中正確地做事。政府的公務員由于其所處位置而具有示范效應，應該是社會道德風尚的引領者。儒家思想始終把一個人的道德修養(yǎng)放在首位，如我國古代選拔政府官員十分重視“德性”，用官員高尚的道德表率和感召力實現(xiàn)無為而治。政策責任中的道德責任是指在整個政策過程中，依據(jù)社會倫理價值規(guī)范相關政策主體的責任。道德責任不同于法律責任，是一種非強制性責任。但是，一旦政策主體有悖社會倫理道德標準，就必將受到輿論的譴責，損害其公信力。

在現(xiàn)實中，政策責任的四種形式并非涇渭分明。政治責任不僅僅體現(xiàn)在政策制定階段，政策制定階段也不僅僅包含政治責任。行政責任與政策執(zhí)行階段同樣如此。當然，不同責任形式之間存在著內(nèi)涵的交叉和重疊，道德責任、行政責任也可以看作政治責任，政治責任、行政責任也可以表現(xiàn)為法律責任。[2]

2．評估主體多元化

政策責任評估主體多元化符合民主參與的現(xiàn)代行政理念，也是政策公共性、公正性的內(nèi)在要求。評估主體多元化，特別是來自外部的評估主體，對政府政策行為可以實施良性制約，為政府責任落實提供外在約束。評估主體的多元化與評估結果的客觀真實存在著某種正相關的聯(lián)系，評估結果客觀真實有利于促成政府責任的落實。很多情況下，政策責任評估是一項專業(yè)性很強的活動，評估主體必須具備一定的政策責任和評估知識。另外，做好政策責任評估工作還要掌握有關政策的足夠信息，要選擇適合政策責任評估的主體網(wǎng)絡。哪些主體對政策進行有效的評估，必須根據(jù)政策責任本身的屬性來決定，對政策責任評估的主體進行優(yōu)化組合，構建高效的政策責任評估主體網(wǎng)絡。

政治責任要求政府政策行為必須聚焦于人民的根本利益。那么，對政府政策政治責任的評估就應當由社會公眾承擔或者由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會承擔。公眾，特別是政策的目標群體，對特定政策的感知更加深刻。因此，必須使公民參與政治責任評估過程。目前，我國公民參與制度包括人民代表大會制度、聽證制度、信息公開制度等，但這些制度的建設還不完善，在實施過程中還存在著扭曲變形現(xiàn)象，其潛在功能亟待進一步發(fā)掘。在盡快完善這些參與制度的同時，還要完善具有可操作性的法律、法規(guī)，探索公民參與的新形式。

行政責任更多地體現(xiàn)為績效責任，體現(xiàn)為效率。行政責任評估對效率的關注是要評價政策供給在公共物品和公共服務方面的有效程度，以及在尊重民主和參與過程的同時，錢花的是否值得。行政責任評估需要收集計劃執(zhí)行的精確信息，按照一定的定量或定性方法得出標準數(shù)據(jù)，以對政策成本和結果進行比較。行政責任評估通常在政府內(nèi)部進行，常見的是由上級政府部門、財政部門或審計部門執(zhí)行，政府也可有償雇用專門評估政策的第三方專業(yè)機構執(zhí)行。

法律責任評估就是司法評價，著重關注與政策過程相關的法律問題。政策法律責任自然主要由法院、檢察院進行評價，突出關注政策過程中政府的行為是否同憲法及相關法律法規(guī)所確立的行為標準、個人基本權利之間存在沖突，并由此判定政策是否以一種主觀隨意或者缺乏穩(wěn)定性的方式執(zhí)行與實施。

道德標準存在于公眾內(nèi)心。一項政策是否符合社會道德標準和規(guī)范，通常由公眾評說。如果說政治責任評估主體除了公民外還有政治機構，那么道德責任評估主體主要是公眾。道德責任雖然是一種非強制性責任，但是由于政府所處的位置特殊，所以社會對它的要求是全方位的：不僅要嚴守法律，還要是道德典范。由于道德是一種主觀的標準，并且其實現(xiàn)受許多因素的制約，因而道德責任評估很難有完備的體系，在技術上也做不到精確。鑒于政府所處的公益推動、實施與維系者地位，以上理由并不能削弱道德責任評估的必要性。

3．政策責任評估的客體

從責任角度政策概念可以這樣界定，公共政策是國家公權力機構——政府及其他政治機構，為承擔社會責任、履行社會義務而制定、頒布和執(zhí)行的一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱。政策責任評估就是通過政策的事實分析和價值判斷追蹤某項政策過程中相關政策主體的責任。事實分析是指要對社會的事物、事件、關系及其相互作用進行描述、觀察、計數(shù)、度量與推理。事實分析中最重要的是尊重客觀實際，排除一切主觀干擾。價值是認識主體對客觀事件的意義、重要性所持有的相對穩(wěn)定的總的評估和觀點。價值觀表明金錢、友誼、權力、尊嚴、奉獻、工作成就等事物在人們心中的偏好排列次序，那些對人們而言最有意義的事物就被認為是最重要、最有價值的事物。政策責任評估堅持事實與價值的結合。

由于作為政策主體的政府及其他政治機構作為國家公權力機關的角色使然，所以確定責任評估的政策應該堅持必要性原則，而不是有效性和可行性原則。另外，確定責任評估的政策還應該堅持西蒙“令人滿意”的原則，因為有限理性的人不可能完全先知先覺。沒有完美政策，政策常常與問題相伴。符號性的政策分配的有利條件或不利條件很少對人們產(chǎn)生實際的效果，它們并不交付表面上許諾的東西。另外，符號性政策自身具有情感性與模糊性。因此，唯有那些失敗的實質性政策和不合理的政策行為才有責任評估的必要。

失敗的政策如何界定？一個是可以用政策的預期結果去衡量，沒有達到預期的政策就是失敗的政策；另一個是可以用政策是否產(chǎn)生積極的效果來評估，沒有顯著的積極的效果的政策就是失敗的政策。這里界定失敗是“結果”導向的。具體地說，我們應從以下方面來選擇評估對象：一是效果差的政策。政策結果同預期目標相距甚遠。二是負面影響較大的政策。在政策實施階段或政策結果表現(xiàn)出極大的負面效應。三是社會非議較大的政策。四是應民眾要求進行評估的政策。不合理的政策行為主要指整個政策過程中程序上出現(xiàn)錯誤，屬于“過程”導向的范疇，比如該調(diào)整而沒有調(diào)整的政策、該公開而沒公開的政策、該聽證而沒聽證的政策等。

4．確立政策責任評估標準

對政策責任進行分析評估時必然要有遵循的準則和尺度，否則就無法對相關政策主體的責任履行情況進行評價和測量，這就需要確立政策責任評估標準。公共政策應該向公眾負責，政策責任評估標準首先要體現(xiàn)公眾利益的原則?，F(xiàn)代社會是多元社會，自然就要兼顧多方利益，政策評估標準就應該體現(xiàn)多元價值協(xié)調(diào)的原則，如：既促進社會發(fā)展，又保護個人權利；既激發(fā)社會活力，又體現(xiàn)社會公平；既尊重歷史，又立足現(xiàn)實；既考慮當前，又著眼于長遠，體現(xiàn)出評估標準的客觀性和大眾性、協(xié)調(diào)性和適應性。[3]

政策的政治責任包括回應性與參與性兩個標準。所謂回應性，就是政府要對民眾的社會訴求及時體察和反應，并切實落實他們的合理訴求。我國實行的代議制民主政體，通過人民代表大會表達人民的訴求，政府對人民代表大會負責并通過政策手段予以回應?？梢哉f，政策反映和滿足了社會需求，政策需求評估是政府履行回應性責任的體現(xiàn)。參與性是衡量政策過程是否發(fā)揚民主的標準?，F(xiàn)代公共行政要求結果與過程并重。作為一個政治過程，政策過程應當注重民主，強調(diào)公眾參與。參與途徑的多樣性或廣泛性是地方政策過程參與廣度的重要表征。在衡量地方政策參與程度時可以以投票率的高低進行測定。除了投票，還得考慮參與度，即與政府官員的個別接觸、參加政治組織、利用大眾傳播媒介對權力進行監(jiān)督，以及基層群眾自治的途徑和方式。

政策的行政責任包括效率、效益、充分性和服從性。效率是指最有效地使用社會資源以滿足人類的愿望和需要。在這里效率是指政策投入與政策效益間的關系，通常以每單位成本所產(chǎn)生的價值最大化或每單位產(chǎn)品所需成本的最小化為評估基礎，反映為得到這個有價值的結果付出了多大代價。效益標準主要用來衡量政策資源投入后所取得的成果，即政策結果是否有價值。充分性是這個有價值的結果的完成在多大程度上解決了目標問題。服從性是地方服從中央，下級服從上級，保證地方或下級執(zhí)行中央或上級政策的積極性和忠實性。

政策法律責任的評估標準包括是否符合法的精神，是否符合憲法和成文的法律規(guī)范，是否符合各項先例等。政府政策行為違法包括兩方面，一個是程序違法，一個是實體違法。這都是針對成文法而言，而成文法在現(xiàn)實中不可能做到對所有的政策行為情形都詳加規(guī)范，對于例外的情況就要用法的精神和先例去判定政策行為的合法性，這就為約束行政自由裁量行為提供了標桿。

政策道德責任可以用人本、公正、平等、服務來衡量。道德是典型的主流社會價值規(guī)范。人本價值觀就是一切以人為中心，本質上追求人性的自由發(fā)展。具體來說就是要以人民群眾的利益(更多是長遠利益)為出發(fā)點和歸宿考慮與處理問題，它是公益精神的體現(xiàn)。公正就是正直，無偏私。政府在通過政策工具配置公共資源的時候，除了要考慮資源配置的效率外，還要注重對相關利益主體的平衡與協(xié)調(diào)，體現(xiàn)公平公正的價值導向。相比社會及其民眾，政府及公務員由于權力的強制性而處于強勢地位，高高在上。要想真正實現(xiàn)二者的平等，只有切實加強社會和民眾對行政權力的監(jiān)督和制約。另外，只有權力和權利的平等，才能為保障政策的公益服務性提供必要條件。

5．追蹤責任主體

以政策責任為中心，政策評估基本流程輪廓可表述為“政策失敗→政策部門→部門領導”。對于一項納入責任評估的政策，首先要區(qū)分決策責任或執(zhí)行責任，抑或二者兼有。決策責任通常是政策本身存在問題。政策過程理論告訴我們，影響政策結果的變量如此之多。另外，這些變量有些是可控的，有些是不可控的。因此，從政策結果回溯政策責任，并非總能找到責任主體。查找一些政策的失敗原因首先要排除不可抗因素的影響，其次才能劃分決策責任或執(zhí)行的責任。政策過程階段的劃分是理論上的，實務中整個政策過程是緊密聯(lián)系在一起的，因此，階段分析法遭到一些學者的詬病。政策失敗在政策出臺時已可能注定。在我國，決策責任和執(zhí)行責任的劃分，要關注黨委和政府的關系問題。

在轉型期的中國，政府幾乎是所有公共政策的核心主體，在政策過程的各環(huán)節(jié)都具有超強的控制力。[4]300從權責對等理論看，公共政策失靈的責任主要還是由政府這一核心主體來承擔。從實踐上看，所謂人大、政協(xié)、黨政等責任的“共同承擔”幾乎不可能實現(xiàn)。在政府組織內(nèi)部，政策失敗的責任還需要進一步細分到不同的部門、機構乃至個人。追蹤政策責任主體要注意以下幾點：首先，要區(qū)分政策制定和政策執(zhí)行過程中的責任主體，要合理界定部門間、部門人員間的政策分工，防止責任的交叉、錯位。其次，在政策主體多元化特征下，要防止政策評估中決策責任向政策執(zhí)行責任的轉嫁，要防止決策責任主體間及執(zhí)行責任主體間責任的轉嫁。另外，隨著我國政府職能轉變和社會管理的創(chuàng)新，私人部門和第三部門參與公共政策制定和執(zhí)行過程的情況逐漸增多，不能將政策責任隨之轉嫁到私人部門和第三部門，政府部門應負最終責任。

在轉型中國，公共政策失靈的責任歸屬環(huán)節(jié)的確十分薄弱，沒有引起理論界和實務界的應有重視，既缺乏系統(tǒng)的理論探討，又沒有一套規(guī)范、完整、透明的問責程序，[4]301致使政策責任混亂不清，也無從追究。因此，僅僅有政策責任評估是不夠的，還要建立和完善政策責任問責制。

二、政策責任問責制的建立和完善

責任控制的失效不僅使得我國腐敗問題積重難返，而且使中國的政策執(zhí)行難以到位。評估主體對政策責任評估后，發(fā)現(xiàn)某些政策主體存在著一定的政策責任，這就需要有相應的問責機制實行問責，如果缺乏科學的問責機制和制度保障，就無法對政策責任主體進行追究。從責任的角度看，政策責任評估就有流于形式之嫌。

當前我國問責制存在著問責立法相對滯后、異體問責幾乎空白、問責對象不夠全面和問責內(nèi)容過于狹窄等問題。現(xiàn)有針對行政問責的文件只是中央政策而不是法律，專門規(guī)定問責辦法的只有一些部門規(guī)章和地方規(guī)章，而且更多的是在行政機關內(nèi)部進行行政問責，很少涉及權力機關和社會公眾的問責，更多的是對行政主要負責人進行問責，很少涉及一般的行政人員。我們現(xiàn)行的問責制基本上都是針對公共管理中因過失或過錯導致突發(fā)事件發(fā)生的官員的領導責任，還沒有將政策制定、選擇或執(zhí)行納入問責制范疇。以上問題的存在，大大影響了問責制實施的動力和效果，這也會在我們借助政策責任評估結果追究相關政策主體的政策責任時缺乏制度保障。

研究我國問責制無法回避的問題是其體制框架，即黨政雙重體系。從政策過程的角度看，黨的系統(tǒng)主要承擔決策功能及執(zhí)行上的動員功能，而政府(即行政)系統(tǒng)主要承擔政策執(zhí)行。但由于中國長期實行黨政一體化體制，形成了政治行政化和行政政治化的格局。這種格局對當今中國政府的責任及問責制，乃至相關實踐產(chǎn)生何種影響，這是在研究中國地方政府的責任和問責制時必須解決的前提性問題。完善問責制要明確在行政系統(tǒng)中縱向和橫向上嚴格的責任劃分，以解決當前突出的幾個問題：一是常委會研究、書記“拍板”的決策因黨政不分出了問題而追究行政首長責任的問題；二是首長負責制過程中因正副職責劃分不明確而造成副職負責制的問題，或因不同層級之間責任界限的模糊而造成的下級負責制問題；三是集體領導與分工負責過程中因個人責任界定不清造成的無人負責制問題。[5]

要建立政府信息公開制度，將政府官員尤其是各級領導類官員行使公共權力的過程及后果等基本內(nèi)容依法公開，滿足民眾的知情權，實現(xiàn)民眾參與問責的基本權利，強化社會監(jiān)督，提高政治透明度，促進政務公開。

當然，在推進民眾參與問責的過程中，還要重視健全被問責官員權利救濟機制，保證官員權利與責任的平衡，保障“權責一致”的原則在問責制度的運行中得以實現(xiàn)。

三、結語

政策責任具有極強的隱蔽性。政策責任評估包括對政策過程評估和對政策結果評估。法律和道德標準主要針對政策過程，行政標準主要針對結果，政治標準針對過程和結果。奧圖爾通過對一百多年來政策執(zhí)行研究的回顧，發(fā)現(xiàn)這些研究涉及三百多個關鍵變量。由于影響政策的變量居多，因而對于政策責任評估往往會陷入霧里看花的窘境。再加上參與政策過程的主體眾多，因此，要追蹤政策責任，劃分責任主體，難度很大，但這并不能作為忽視政策責任評估的理由。

公共政策包含了關鍵的但不是唯一的公共機構的作用。[6]雖然政府的政策行為具有普遍性，但它并不能涵蓋政府的所有行為。雖然它能體現(xiàn)所有的責任形式，但不可能涵蓋政府的所有職責。對于政府的問責關鍵在于要找到責任的載體(政策即是責任載體之一)，這是確定責任的第一步。責任政府建設就是用責任規(guī)范權力，核心在于如何把行政權力限制在合理范圍內(nèi)，實現(xiàn)真正意義上的責權對等。我們應探討多種途徑去追蹤政府責任，政策責任評估正是這些途徑中的一種。

[參 考 文 獻]

[1]金東日．中國政府過程的體制癥結探析：以政策過程為中心[J]．學海，2008(2)：73-79．

[2]張超．論政策責任[J]．理論探討，2004(4)：96-97．

[3]周建國．公共政策評估多元模式的困境及其解決的哲學思考[J]．中國行政管理，2012(2)：41-44．

[4]湯敏軒．轉型中國公共政策失靈研究：基于組織整合理論的系統(tǒng)分析[M]．北京：西苑出版社，2010．

[5]閆建．行政問責制存在的問題與對策：基于六省市問責辦法的比較分析[J]．領導科學，2010(8)：26-28．

[6]〔英〕邁克·希爾，等．執(zhí)行公共政策[M]．黃健榮，等，譯．北京：商務印書館，2011：6.

中圖分類號：D63-31

文獻標志碼：A

文章編號：1674-3318(2016)01-0012-05

作者簡介：王文蘋(1966-)，女，河南鄭州人，河南工程學院講師，研究方向為公共政策。

基金項目：河南省軟科學計劃研究項目(142400411236)，河南省教育廳人文社科項目(2015-ZD-220)

收稿日期：2015-11-16