段 葳，余 敏

(1.黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院，湖北 黃岡 438000； 2.武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院， 武漢 430205)

行政法基本原則的整合與重塑

段 葳1，余 敏2

(1.黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院，湖北 黃岡 438000； 2.武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院， 武漢 430205)

行政法基本原則是指體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值，貫穿于行政法律規(guī)范之中，指導(dǎo)行政法的制定、執(zhí)行、遵守以及解決行政爭(zhēng)議的基本準(zhǔn)則。行政法基本原則不同于行政管理原則，也不同于行政法的局部原則，它具有自己的特點(diǎn)和功能。不同的國(guó)家有不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、歷史背景和法律文化，而且一個(gè)國(guó)家在不同時(shí)期行政法的地位和作用也大不相同，因而關(guān)于行政法基本原則的內(nèi)容，各個(gè)國(guó)家都有不同的認(rèn)識(shí)，各國(guó)學(xué)者也有不同的概括和表述。在整合國(guó)內(nèi)外不同時(shí)期行政法基本原則的基礎(chǔ)之上，我國(guó)行政法基本原則的內(nèi)容應(yīng)包括：合法行政原則、合理行政原則、誠(chéng)信原則和程序正當(dāng)原則。

行政法； 基本原則； 整合； 重塑

一、行政法基本原則的概念和特征

行政法的基本原則屬于法律原則，是法的要素之一。布萊克法律辭典對(duì)法律原則的解釋是：法律的基礎(chǔ)性真理或原理，為其他規(guī)則提供基礎(chǔ)性或本源的綜合性規(guī)則或原理，是法律行為、法律程序、法律決定的決定性規(guī)則。[1]法律原則比較抽象，它不同于法律規(guī)則：法律規(guī)則具有微觀指導(dǎo)性，可操作性較強(qiáng)，確定性較高；而法律原則具有宏觀指導(dǎo)性，可操作性較弱。法律原則是法的靈魂，體現(xiàn)著法的根本價(jià)值。法律原則又可以分為基本法律原則和具體法律原則?；痉稍瓌t是法律活動(dòng)的指導(dǎo)思想，體現(xiàn)法的根本價(jià)值。具體法律原則是基本法律原則在不同領(lǐng)域或法律運(yùn)行的不同階段的具體化。任何國(guó)家的法都不可能沒(méi)有基本原則，各部門(mén)法同樣也有體現(xiàn)其理念，對(duì)其進(jìn)行宏觀指導(dǎo)的基本原則。

行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，是一個(gè)由成千上萬(wàn)的行政法律規(guī)范組成的有機(jī)統(tǒng)一體。各個(gè)法律規(guī)范能夠有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，取決于它們制定和實(shí)施時(shí)所遵循的相同的原則。行政法基本原則的精神貫穿于各項(xiàng)法律、法規(guī)的全部法律條文中，法律、法規(guī)中的基本原則和具體規(guī)則都不得于行政法基本原則相抵觸。

行政法基本原則是指體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值，貫穿于行政法律規(guī)范之中，指導(dǎo)行政法的制定、執(zhí)行、遵守以及解決行政爭(zhēng)議的基本準(zhǔn)則。正確理解，全面掌握行政法的基本原則，有助于深入、正確地領(lǐng)會(huì)行政法的內(nèi)在精神，有助于確立規(guī)范行政行為的標(biāo)準(zhǔn)。

行政法基本原則不同于行政管理原則，也不同于行政法的局部原則，它具有自己的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

(一)行政法基本原則具有法律性

行政法基本原則是具有法律意義的基本原則，它不同于作為統(tǒng)治工具或者管理工具所必須遵守的政治原則或者行政管理原則，它是一種法律規(guī)則，具有法律的直接約束力。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，執(zhí)法以及解決爭(zhēng)議的過(guò)程中都應(yīng)當(dāng)遵守行政法基本原則。具體而言，在制定行政法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政法的基本原則，使行政法基本原則具體化；在具體的行政執(zhí)法以及解決行政爭(zhēng)議的過(guò)程中，若法律有規(guī)定則按照法律的規(guī)定，若法律沒(méi)有規(guī)定，則可以適用行政法的基本原則；違反行政法基本原則的，都會(huì)造成相應(yīng)的法律后果，有關(guān)責(zé)任單位或責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)行政法基本原則具有普遍性

行政法基本原則貫穿于全部行政活動(dòng)之中，它調(diào)整行政法的所有領(lǐng)域，是全部行政法律規(guī)范所反映出來(lái)的共有的原則。有的原則只適用于行政法的某一領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，如被告負(fù)主要舉證責(zé)任原則、起訴不停止執(zhí)行原則、行政復(fù)議前置原則等，這些原則不能統(tǒng)率和指導(dǎo)一切行政法律規(guī)范，不能成為行政法的基本原則，只能作為行政法的具體原則而存在。行政法基本原則覆蓋行政法的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)行政活動(dòng)提供全方位的指導(dǎo)。

(三)行政法基本原則具有特殊性

行政法基本原則體現(xiàn)的是行政法的根本價(jià)值，它必須是行政法這一獨(dú)立的法律部門(mén)所特有的，不是適用于統(tǒng)治工具或管理工具的原則，也不是適用于一切法律規(guī)范或者其他法律部門(mén)的原則。行政法基本原則對(duì)行政法部門(mén)的指導(dǎo)要直接、具體，對(duì)制定和實(shí)施行政法律規(guī)范的專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題予以規(guī)范，它是對(duì)行政活動(dòng)內(nèi)在的法律要求的概括，是判斷行政權(quán)行使是否合法與合理的依據(jù)，因此它是具有行政法特色的基本原則。

二、行政法基本原則的功能

行政法基本原則作為體現(xiàn)行政法根本價(jià)值的基本準(zhǔn)則，貫穿于行政法律規(guī)范中，對(duì)于加強(qiáng)和完善行政法制具有重要意義。行政法基本原則的功能主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

(一) 指導(dǎo)功能

由于行政法沒(méi)有一部統(tǒng)一的法典，而是由不同等級(jí)的行政法規(guī)范組成，而且各種規(guī)范適用的主體眾多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，因此人們?cè)谶m用和執(zhí)行行政法時(shí)常常會(huì)有無(wú)所適從的感覺(jué)。這就需要行政法基本原則來(lái)指導(dǎo)行政法律規(guī)范的制定和實(shí)施。基本原則作為一種根本性的法律準(zhǔn)則，其直接的功能就在于為次級(jí)規(guī)范的產(chǎn)生提供依據(jù)。行政法律規(guī)范的制定需要接受基本原則的指導(dǎo)，同時(shí)修改、廢止都需要與行政法基本原則保持一致。在行政法的適用過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)只要正確把握了行政法的基本原則，就可以充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，做出符合行政法價(jià)值的合法合理的行政行為。此外，行政法基本原則作為聯(lián)系行政法根本價(jià)值和行政法具體規(guī)則的樞紐，它具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，可以在較大的空間和時(shí)間范圍內(nèi)指導(dǎo)行政法制的建立和完善，對(duì)行政法的整體構(gòu)架具有重要意義。

(二) 解釋功能

文字并不能包含現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的任何狀況，因此不管是何種法律規(guī)范，在具體適用的過(guò)程中不可避免的涉及到法律解釋?zhuān)姓ㄒ膊焕?。西哲說(shuō)：“法律是一種闡釋性的概念?！盵2]但是，對(duì)于任何事務(wù)的解釋都必須遵循一定的原則。英國(guó)大法官丹寧勛爵認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)公平正義的原則去解釋法律，反對(duì)從字面上解釋法律。他說(shuō)：“制定法和法律文件的語(yǔ)言永遠(yuǎn)不可能是絕對(duì)明確的，因此解釋它們的時(shí)候就有兩種可供選擇的道路，我總是傾向能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的解釋?！盵3]合乎立法精神的基本原則已經(jīng)被公認(rèn)為解釋法律的規(guī)則，因此在對(duì)行政法規(guī)范做解釋時(shí)都應(yīng)該遵循行政法基本原則。

(三) 協(xié)調(diào)功能

行政活動(dòng)的廣泛性、多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)決定了行政法律規(guī)范的廣泛性、多樣性和復(fù)雜性。對(duì)于缺少一部統(tǒng)一法典的行政法來(lái)說(shuō)，要使各種不同效力等級(jí)的行政法律規(guī)范有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)，組成一個(gè)有序的整體則需要依靠行政法基本原則的整合和協(xié)調(diào)作用，建立一個(gè)統(tǒng)一的行政法體系。行政法律規(guī)范由于其自身特點(diǎn)比較容易變動(dòng)，但是行政法作為法律規(guī)范需要保持相對(duì)的穩(wěn)定性，我們可以通過(guò)行政法基本原則來(lái)指導(dǎo)協(xié)調(diào)行政法律規(guī)范的制定、修改和廢止，保證不同層次的法律規(guī)范的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。同樣地，行政法的實(shí)施也需要行政法基本原則的指導(dǎo)，它可以為準(zhǔn)確理解、適用和遵守行政法律規(guī)范提供依據(jù)，并且有助于發(fā)現(xiàn)及糾正行政法體系中的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，保證行政法體系的完整、有序及協(xié)調(diào)。

(四) 補(bǔ)缺功能

由于人們認(rèn)識(shí)上的主觀性以及社會(huì)不斷發(fā)展變化，法律所未涉及的問(wèn)題或者雖然有涉及但是不周全的情況大量存在，法律體系很難避免存在疏漏和不足。此時(shí)，就可以用法律原則來(lái)調(diào)整法律規(guī)則的空白地帶，使法律原則成為補(bǔ)充法律漏洞的一種不可替代的手段。行政法調(diào)整的領(lǐng)域非常廣泛，涉及國(guó)家生活和社會(huì)生活的方方面面，要求立法機(jī)關(guān)制定沒(méi)有任何漏洞的法律是不可能的?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展也加快了社會(huì)前進(jìn)的腳步，部分行政法規(guī)范落后于時(shí)代也是不可避免的。 而這種漏洞或不足如果不及時(shí)彌補(bǔ)，往往會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)巨大的麻煩，影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。在調(diào)整不斷變化的社會(huì)關(guān)系的新的行政法律規(guī)范沒(méi)有或者不可能馬上制定出來(lái)的情況下，行政法基本原則可以彌補(bǔ)這種漏洞和不足。在沒(méi)有明確法律規(guī)定時(shí)，可以直接適用行政法基本原則；已經(jīng)有具體法律規(guī)定，但法律規(guī)定的內(nèi)容比較抽象或?qū)挿旱?，可以根?jù)行政法基本原則進(jìn)行解釋。

三、西方主要行政法基本原則的內(nèi)容

不同的國(guó)家有不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、歷史背景和法律文化，而且一個(gè)國(guó)家在不同時(shí)期行政法的地位和作用也大不相同，因而關(guān)于行政法基本原則的內(nèi)容，各個(gè)國(guó)家都有不同的認(rèn)識(shí)，各國(guó)學(xué)者也有不同的概括和表述。在西方各國(guó)國(guó)家中，以法國(guó)、德國(guó)為代表的大陸法系和以英國(guó)、美國(guó)為代表的普通(英美)法系是被公認(rèn)的兩大對(duì)世界影響最大的法系。這兩大法系各具特點(diǎn)，對(duì)于行政法基本原則的內(nèi)容的認(rèn)識(shí)也具有各自鮮明的特色。

(一) 大陸法系國(guó)家行政法的基本原則

大陸法系國(guó)家行政法主要通過(guò)對(duì)實(shí)體內(nèi)容上的要求來(lái)達(dá)到對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行規(guī)范。大陸法系國(guó)家是成文法國(guó)家，法哲學(xué)基礎(chǔ)主要是實(shí)證主義，在法學(xué)研究的方法上注重邏輯，因此比較注重基本原則的研究和運(yùn)用。其行政法基本原則的內(nèi)容概括起來(lái)主要有依法行政原則、比例原則等。

1． 依法行政原則。依法行政原則是法治國(guó)成立的最基本要素，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則。[4]德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托·梅耶(Otto Mayer)認(rèn)為依法行政原則包括以下三項(xiàng)原則：(1)法律規(guī)范創(chuàng)造力原則，即行政機(jī)關(guān)所制定的行政法規(guī)范是法律創(chuàng)造的，法律對(duì)行政權(quán)的運(yùn)作能夠產(chǎn)生絕對(duì)的效力。(2)法律優(yōu)越原則，即法律對(duì)行政具有支配性地位，由立法者制定的代表民意的法律享有崇高性，在未經(jīng)合法程序廢止之前，其位階高于其他行政法規(guī)。因此，行政機(jī)關(guān)所制定的行政命令或其行政行為，不得與現(xiàn)行法律相抵觸。(3)法律保留原則，行政法意義的法律保留，是指任何行政行為，追根究底均須有法律的授權(quán)，即行政機(jī)關(guān)不能夠有任何行為的自由，必須由法律授予其行為的合法性后，方可為之，否則其合法性將受到質(zhì)疑。[5]

2. 比例原則。比例原則作為實(shí)質(zhì)意義法治國(guó)原則的典范，被譽(yù)為公法領(lǐng)域的軟化劑(Weichmacher)。[6]比例原則源于19世紀(jì)警察國(guó)家時(shí)期，認(rèn)為警察權(quán)力的行使只有在“必要時(shí)”才能限制人民的權(quán)利，此后該原則被適用于整個(gè)行政法領(lǐng)域。該原則的基本涵義是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)人民的權(quán)利免受侵害，即在實(shí)施行政權(quán)力行為的手段與行政目的之間應(yīng)該有適度的比例關(guān)系。比例原則包含四個(gè)子原則： (1) 目的正當(dāng)性原則。立法者、行政者的公權(quán)力行為必須出于正當(dāng)?shù)哪康?。政府是公共利益的代言人，政府的任何行為都必須是出于正?dāng)目的。由于公民權(quán)利并不是絕對(duì)的，立法者、行政者出于某種目的，可以對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制，但是這種限制首先必須是出于正當(dāng)?shù)哪康?。在個(gè)案中，法官應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查立法者、行政者的公權(quán)力行為目的的正當(dāng)性。[7](2)妥當(dāng)性原則，又稱(chēng)為適當(dāng)性原則，即行政機(jī)關(guān)所采取的手段應(yīng)有助于達(dá)成其所追求的目的，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政目的、目標(biāo)是適當(dāng)?shù)摹?(3)必要性原則，又稱(chēng)為最小損害性原則，是指在眾多能夠達(dá)成行政目的的手段中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)公民權(quán)利限制或侵害最少的手段。 (4)均衡性原則，又稱(chēng)為狹義的比例原則，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人利益的干預(yù)不得超過(guò)實(shí)現(xiàn)行政目的所追求的公共利益，兩者之間必須合比例或者相稱(chēng)。[8]

比例原則在大陸法系國(guó)家的行政法中占有重要地位，我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳新民教授認(rèn)為，比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同“誠(chéng)信原則”在民法中的角色一樣，均可稱(chēng)為相應(yīng)法律部門(mén)中的“帝王條款”。

(二)普通(英美)法系國(guó)家行政法的基本原則

普通法系主要是不成文法國(guó)家，它的法哲學(xué)基礎(chǔ)是經(jīng)驗(yàn)主義，主要是通過(guò)判例來(lái)架構(gòu)整個(gè)法律體系。普通法系國(guó)家并不是通過(guò)對(duì)行政實(shí)體方面的制約來(lái)規(guī)范行政法，而是通過(guò)規(guī)定具體的程序方面的內(nèi)容來(lái)控制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使。因此普通法系國(guó)家行政法基本原則的內(nèi)容主要有越權(quán)無(wú)效原則、正當(dāng)程序原則等。

1． 越權(quán)無(wú)效原則。越權(quán)無(wú)效原則起源于英國(guó)，是英國(guó)行政法的核心原則。它是指行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力不能超越法定范圍，否則法院即可宣告其無(wú)效或者撤銷(xiāo)它。英國(guó)通過(guò)解釋以判例的形式擴(kuò)大了越權(quán)原則的內(nèi)容，英國(guó)法院將下述八種行政機(jī)關(guān)行為列入越權(quán)的范圍：(1)違反管轄條件。(2)違反明確的法定程序。(3)不正當(dāng)?shù)奈小?4)不合理。(5)不相關(guān)的考慮(6)不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)。(7)違反自然正義。(8)案卷表明錯(cuò)誤。二十世紀(jì)后期兩大法系彼此借鑒，越權(quán)無(wú)效原則現(xiàn)已被大陸法系的許多國(guó)家采用，如比利時(shí)認(rèn)為越權(quán)是指行政機(jī)關(guān)的兩種違法情況：(1)行政機(jī)關(guān)作出某一行政行為侵越了另一機(jī)關(guān)的事權(quán)范圍。(2)行政機(jī)關(guān)基于在時(shí)間上不再有或還沒(méi)有的權(quán)力作出行政行為。[9]

2． 正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序起源于英國(guó)古老的自然正義原則，在美國(guó)憲法第5條和第14條修正案中以成文法明確規(guī)定：“任何人未經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪其生命、自由或財(cái)產(chǎn)?！逼浔环Q(chēng)為“正當(dāng)法律程序條款”。行政法上的正當(dāng)程序原則是作為美國(guó)憲法原則的“正當(dāng)法律程序原則”在行政法領(lǐng)域的具體運(yùn)用。其基本內(nèi)涵是指行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說(shuō)明行為的根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。20世紀(jì)中期以后，隨著各國(guó)行政程序立法的發(fā)展，正當(dāng)程序原則在世界許多國(guó)家得到確立和廣泛適用。許多歐洲大陸法系國(guó)家(如德國(guó)、西班牙、荷蘭等)都紛紛進(jìn)行行政程序立法，通過(guò)立法將正當(dāng)程序原則確立為行政法的基本原則。

四、我國(guó)行政法基本原則的重塑

我國(guó)行政法基本原則的內(nèi)容的確立經(jīng)歷了一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程。在我國(guó)行政法學(xué)研究剛剛開(kāi)始的時(shí)候，大多數(shù)學(xué)者把行政法的基本原則和行政管理的基本原則或是憲法的基本原則等同起來(lái)，如新中國(guó)第一本行政法學(xué)統(tǒng)編教材《行政法概要》就將行政法的基本原則稱(chēng)為“國(guó)家行政管理的指導(dǎo)思想和基本原則”，并包括“在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行黨政分開(kāi)和黨企分開(kāi)原則”、“廣泛吸收人民群眾參加國(guó)家行政管理原則”、“貫徹民主集中制原則”、“實(shí)行精簡(jiǎn)原則”、“堅(jiān)持各民族一律平等的原則”、“按照客觀規(guī)律辦事、實(shí)行有效的行政管理原則”、“維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)、堅(jiān)持依法辦事原則”等七項(xiàng)原則。[10]20世紀(jì)80年代，學(xué)者們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到應(yīng)該從“法”的角度來(lái)認(rèn)識(shí)行政法的基本原則，作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)應(yīng)該有自己的基本原則，而不應(yīng)該和一些政治原則、行政管理原則和其他一般法律原則、部門(mén)法律原則相混淆。這一時(shí)期出版的全國(guó)第二本統(tǒng)編教材《行政法學(xué)》將行政法的基本原則概括為合法性原則與合理性原則，[11]將其與政治原則和行政管理原則區(qū)分開(kāi)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，行政法基本原則的理論研究進(jìn)入了一個(gè)嶄新的年代，絕大多數(shù)學(xué)者對(duì)行政法基本原則的內(nèi)容達(dá)成了共識(shí)，即要實(shí)行行政法治，要合法行政、合理行政。同時(shí)，受到歐美行政法的影響，越權(quán)無(wú)效原則、正當(dāng)程序原則、信賴(lài)保護(hù)原則等也逐漸滲入行政法基本原則理論研究的范疇。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政法基本原則的內(nèi)容包括：合法行政原則，合理行政原則，誠(chéng)信原則和程序正當(dāng)原則。

(一) 合法行政原則

合法行政原則是指行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的來(lái)源要有明確的法律授權(quán)，而且行政機(jī)關(guān)要依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定來(lái)實(shí)施行政管理，尤其在作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的決定的時(shí)候，必須要有法律的明確授權(quán)。合法行政原則在行政法中具有不可替代的地位，任何一個(gè)法治國(guó)家，其合法行政原則都是行政法律制度的重要原則。具體包括：職權(quán)法定、法律優(yōu)先(或稱(chēng)法律優(yōu)位)和法律保留等三個(gè)方面的內(nèi)容。

1．職權(quán)法定。 職權(quán)法定是指行政權(quán)力的來(lái)源必須有法律的明確授權(quán)。在現(xiàn)代法治國(guó)家，行政權(quán)力與公民權(quán)利的運(yùn)行規(guī)則有著明顯的區(qū)別。對(duì)于公民而言，法不禁止即自由。換言之，只有法律明文禁止時(shí)，公民才不能為之。但是行政機(jī)關(guān)卻完全不同，“法無(wú)明文規(guī)定不得為之”，只有在法律明文規(guī)定或者是授權(quán)時(shí)才能實(shí)施相應(yīng)的行為。之所以存在這種區(qū)別主要是因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，公共權(quán)力事關(guān)公共利益和個(gè)人利益，同時(shí)又具有自我擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，極易被濫用。一旦行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行使或?yàn)E用這種行政權(quán)力，就會(huì)對(duì)公民的合法權(quán)益造成侵害。所以，行政機(jī)關(guān)在作出可以影響公民合法權(quán)益的決定時(shí)，必須要有法律的明確授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得享有法律規(guī)定以外的任何特權(quán)。

行政權(quán)力的來(lái)源主要有兩種方式：(1)職權(quán)來(lái)源于行政機(jī)關(guān)組織法。法律在創(chuàng)設(shè)某一行政機(jī)關(guān)時(shí)，組織法也會(huì)對(duì)該組織的行政職能、職權(quán)、活動(dòng)方式等作出規(guī)定，如地方政府的規(guī)章制定權(quán)即來(lái)自于《地方政府組織法》。(2)單行法的授予。行政機(jī)關(guān)成立后，某一單行法律可能會(huì)授予該機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)力，這些權(quán)力通常是比較具體的。還有的單行法也授予某些公務(wù)組織某方面的職權(quán)，如高等學(xué)校的管理權(quán)則由《教育法》、《高等教育法》等單行法律的授予。

2．法律優(yōu)先。 法律優(yōu)先，“亦即法律對(duì)于行政權(quán)之優(yōu)越地位，以法律指導(dǎo)行政，行政作用與法律抵觸者應(yīng)不生效力”[12]它的內(nèi)涵即要求進(jìn)行行政活動(dòng)要依照法的規(guī)定，要依照法律、法規(guī)、規(guī)章等的規(guī)定，其中要首先遵循法律的規(guī)定。法律優(yōu)先的實(shí)質(zhì)即在法律與行政立法的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)法律對(duì)于行政立法即行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位。法律規(guī)范在效力上是有位階層次的，因而在適用法律規(guī)范的過(guò)程中也有個(gè)先后順序。

法律優(yōu)先是指任何行政活動(dòng)都要依照法的規(guī)定，同時(shí)法律的位階高于行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令等，一切行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令不得與法律相抵觸。同時(shí)法律優(yōu)先還指行政主體在適用上一位階的行政法律規(guī)范時(shí)不應(yīng)適用下一位階的行政法律規(guī)范。因此可以確保各個(gè)層次法律規(guī)范的統(tǒng)一和國(guó)家法制的完整。法律優(yōu)先包含以下內(nèi)容： (1) 行政從屬于法律，法律優(yōu)于行政，行政活動(dòng)必須有明確的法律依據(jù)。 (2) 法律原來(lái)沒(méi)有作出規(guī)定，其他法律規(guī)范作出規(guī)定后，一旦法律就該事項(xiàng)也作出了規(guī)定，則其他法律規(guī)范的規(guī)定都必須服從法律。同理適用于上一位階的法律規(guī)范與下一位階的法律規(guī)范之間。 (3) 在法律已經(jīng)規(guī)定的情況下，任何下位法的法律規(guī)范，如行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)，都不得與法律相抵觸。同理，上一位階的法律規(guī)范已經(jīng)對(duì)某一事項(xiàng)作出規(guī)定，那么下一位階的相關(guān)法律規(guī)范就不得與之相抵觸。

3．法律保留。 法律保留近似于英美法系國(guó)家的“依法而治”，是指在國(guó)家法律秩序范圍內(nèi)，某些事項(xiàng)必須專(zhuān)屬于立法者規(guī)范，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定。[13]憲法和法律規(guī)定某些事項(xiàng)只能由立法機(jī)關(guān)規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有經(jīng)過(guò)特別的授權(quán)不能對(duì)該事項(xiàng)制定任何規(guī)范性文件。法律保留原則嚴(yán)格劃分國(guó)家立法權(quán)和行政立法權(quán)，劃定了立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在創(chuàng)制規(guī)范方面的權(quán)限規(guī)則，是法治在行政立法領(lǐng)域內(nèi)的當(dāng)然要求，它的根本目的是保證國(guó)家立法的至上性，防止行政立法權(quán)的自我膨脹，保護(hù)公民的權(quán)益。

在法律保留的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)不能以任何理由自行創(chuàng)設(shè)規(guī)范。法律保留可分為兩種：絕對(duì)保留和相對(duì)保留。 (1) 絕對(duì)保留，是指對(duì)某些事項(xiàng)只能由立法機(jī)關(guān)制定法律來(lái)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能對(duì)該事項(xiàng)作出任何規(guī)定。我國(guó)《立法法》第8條和第9條就有關(guān)于只能由立法機(jī)關(guān)對(duì)某些事項(xiàng)制定法律的規(guī)定，如有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能由立法機(jī)關(guān)制定法律?！缎姓幜P法》第9條也明確規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定?！边@里規(guī)定對(duì)限制人身自由的行政處罰只能由法律來(lái)規(guī)定，屬于法律的絕對(duì)保留。 (2) 相對(duì)保留，是指某些事項(xiàng)本來(lái)應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)制定法律來(lái)加以規(guī)定，根據(jù)立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律特別授權(quán)行政機(jī)關(guān)來(lái)加以規(guī)定。如《立法法》第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！痹谶@里，“授權(quán)國(guó)務(wù)院制度行政法規(guī)”就是法律特別授權(quán)行政機(jī)關(guān)作出規(guī)定，屬于法律的相對(duì)保留。

(二) 合理行政原則

行政主體實(shí)施行政行為不僅應(yīng)該依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定合法行政，而且行政行為要盡可能適當(dāng)和公正。如果合法行政原則旨在解決行政行為的合法性，那么合理行政原則就是旨在解決行政行為的適當(dāng)性、公正性。

合理行政原則的提出是基于行政自由裁量權(quán)的存在和不斷地?cái)U(kuò)大。行政自由裁量權(quán)是指行政主體根據(jù)具體的情況，在法定的范圍和幅度內(nèi)，自行選擇或自己根據(jù)自己的最佳判斷并決定實(shí)施其行為的權(quán)力。由于社會(huì)生活復(fù)雜多變，行政活動(dòng)相應(yīng)地千變?nèi)f化、錯(cuò)綜復(fù)雜，行政法律規(guī)范不可能對(duì)每種權(quán)力的各個(gè)方面都規(guī)定得具體明確，特別是在一些變動(dòng)性很強(qiáng)的社會(huì)生活方面，行政法律規(guī)范永遠(yuǎn)也趕不上社會(huì)變化。因此行政法為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活的有效調(diào)整，需要作出一些富有彈性的、原則性的規(guī)定，給行政機(jī)關(guān)留下自由活動(dòng)的空間。

行政自由裁量權(quán)和行政自由裁量行為一般存在于行政法律沒(méi)有明確規(guī)定或者有規(guī)定但是也存在一定的選擇的情況下。如果行政主體不正當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)，也會(huì)給個(gè)人或組織的合法權(quán)益造成損害，其后果有時(shí)更甚于違法的羈束行為。這樣，一方面由于社會(huì)復(fù)雜多變，要求行政法給予更多的自由裁量權(quán)來(lái)適應(yīng)千變?nèi)f化的狀況；另一方面，由于行政自由裁量權(quán)很容易被濫用，會(huì)造成不良的后果，自由裁量權(quán)的擴(kuò)大給個(gè)人和組織造成了潛在的危險(xiǎn)。因此在自由裁量權(quán)越來(lái)越廣泛的今天，必須以合理行政原則限制行政主體的行為。不僅要求行政主體實(shí)施的行政行為形式合法，而且在實(shí)質(zhì)上也要合法，更要合理。合理行政原則的具體要求包括：

1． 行政行為要符合法定的目的。 法律作為社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，總是為一定目的制定的。自由裁量權(quán)并不是任意裁量權(quán)，它意味著：根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意見(jiàn)做某事；……根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事。自由裁量權(quán)不應(yīng)是專(zhuān)斷的、含糊不清、捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力。[14]法律賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)是為了更好地維護(hù)公共利益，更好地保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)時(shí)，要考慮法律的目的，必須符合法定目的。因此，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須做到： (1) 出于正當(dāng)動(dòng)機(jī)。行政行為的動(dòng)機(jī)必須正當(dāng)，在實(shí)施行政行為的最初出發(fā)點(diǎn)和誘因上，不能違背社會(huì)公平公正觀念或法律精神。如果動(dòng)機(jī)不正當(dāng)，如以權(quán)謀私、報(bào)復(fù)等，則會(huì)造成自由裁量權(quán)的濫用。 (2) 考慮相關(guān)的因素，排除不相關(guān)的因素。行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候不能忽視法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)考慮的因素，不應(yīng)該考慮與作出決定無(wú)關(guān)的因素。如，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮違法的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，而不應(yīng)該根據(jù)行為人職位的高低、經(jīng)濟(jì)狀況的好壞、民族和政治面貌等作出處罰決定。

2． 行政行為的內(nèi)容要公平、公正。 行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為要平等對(duì)待行政相對(duì)人，要一視同仁、不偏不倚。法律授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)是為了使行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況、具體對(duì)象作出公平公正的判斷和選擇，不是讓行政機(jī)關(guān)在法律給予的空間里隨心所欲、為所欲為?！靶姓杂刹昧繖?quán)應(yīng)當(dāng)成為公平正義的寓所，而不是成為濫用職權(quán)的淵蔽?！盵15]所謂公平公正是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)要平等地對(duì)待所有的相對(duì)人，不能將自己的偏見(jiàn)、惡意、歧視等強(qiáng)加于行政相對(duì)人，對(duì)同等情況同等對(duì)待，不偏私、不歧視。

(三)誠(chéng)信原則

誠(chéng)信原則即誠(chéng)實(shí)信用原則，它是私法上的“帝王條款”，這一原則本為民法上債權(quán)行使及債務(wù)履行的一項(xiàng)原則，逐漸擴(kuò)充到私法的全部領(lǐng)域，現(xiàn)在是私法上具有普遍適用性的基本原則。誠(chéng)信原則是否能直接適用于公法領(lǐng)域，不同的學(xué)者有不同的見(jiàn)解。有的學(xué)者認(rèn)為，不能直接把私法上的誠(chéng)信原則移植到行政法領(lǐng)域，行政法和私法研究的領(lǐng)域及對(duì)象各不相同，不適用相同的原則。而有的學(xué)者認(rèn)為誠(chéng)信原則不僅僅為私法上獨(dú)有的原則，它同樣也適用行政法領(lǐng)域。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力不僅應(yīng)該合法合理，而且應(yīng)該恪守信用?！捌垷o(wú)誠(chéng)信原則，則民主憲政將無(wú)法實(shí)行，故誠(chéng)信為一切行政權(quán)之準(zhǔn)則，亦為其限界?！盵16]而且在行政法上適用的信賴(lài)保護(hù)原則也是誠(chéng)信原則在行政法領(lǐng)域的具體應(yīng)用。國(guó)務(wù)院發(fā)布的關(guān)于《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)中也有對(duì)誠(chéng)實(shí)信用基本要求的具體規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)，行政機(jī)關(guān)制定的政策和發(fā)布的決定應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定，非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷(xiāo)、變更已經(jīng)生效的行政決定，如因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！闭\(chéng)信原則的主要內(nèi)容包括： (1) 行政法律規(guī)范應(yīng)具有穩(wěn)定性和不可溯及性。 一個(gè)法治國(guó)家要求法律規(guī)范具有穩(wěn)定性、可靠性和連續(xù)性。對(duì)于行政法而言，這一要求尤為重要。由于社會(huì)變化很快，行政法要與其社會(huì)變化發(fā)展相一致，與其他法律部門(mén)相比，它的穩(wěn)定性較差。這就要求行政法律規(guī)范不得常變，立法者不能隨心所欲、朝令夕改，否則就會(huì)使法律失去尊嚴(yán)，人們無(wú)法適從。行政法律規(guī)范要具有連續(xù)性，行政立法作為人民的行為規(guī)范，對(duì)其公布施行以前已終結(jié)的事實(shí)，不應(yīng)適用。行政法律規(guī)范具有不可溯及性既保護(hù)人民的利益，又維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的公信力。特別是侵益性、負(fù)擔(dān)性立法更是禁止溯及的。 (2) 行政主體應(yīng)提供全面、真實(shí)的信息。 在現(xiàn)代信息社會(huì)，信息是作出各種判斷、決定的前提條件。而行政機(jī)關(guān)在信息掌握方面占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，而公民又有知情權(quán)，這就決定了行政機(jī)關(guān)負(fù)有信息發(fā)布的義務(wù)。所以，行政機(jī)關(guān)在公布信息時(shí)更應(yīng)該講究誠(chéng)信，給公民提供全面、真實(shí)的信息。全面要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把信息的全部?jī)?nèi)容都公布，真實(shí)要求行政機(jī)關(guān)不得公布虛假的信息誤導(dǎo)公民。 (3) 行政主體要信守承諾。 行政主體在行政活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)言必信，行必果。行政主體不僅要合法合理地作出行政行為，而且還必須采取行動(dòng)使行政行為的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)。即使在行政主體沒(méi)有法定職責(zé)時(shí)，一旦行政主體作出某種承諾，就應(yīng)該履行其諾言，取信于民。 (4) 信賴(lài)保護(hù)。 信賴(lài)保護(hù)是誠(chéng)信原則在行政行為效力方面的具體運(yùn)用，是誠(chéng)信原則最核心的內(nèi)容。所謂信賴(lài)保護(hù)是指行政相對(duì)人從行政行為給予的某種利益形成了正當(dāng)合理的信賴(lài)，行政機(jī)關(guān)不得隨意更改此行為，若確需改變此行為，則行政機(jī)關(guān)必須對(duì)遭受損失的行政相對(duì)人承擔(dān)責(zé)任。 信賴(lài)保護(hù)的具體要求有：第一，行政機(jī)關(guān)作出決定后不得隨意更改，以保護(hù)行政相對(duì)人的既得利益和合理期待。第二，如果因?yàn)楣怖嫣貏e需要或者其他法定原因確實(shí)需要改變的，必須按照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行。第三，如果因?yàn)楦淖冃姓袨閷?duì)行政相對(duì)人造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政主體要給予公平的補(bǔ)償。

(四) 程序正當(dāng)原則

程序正當(dāng)原則是指行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的決定時(shí)，必須遵循正當(dāng)?shù)某绦?，包括事先告知相?duì)人，向相對(duì)人說(shuō)明行為的根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯等。這一原則起源于英國(guó)古老的自然正義原則，它具體包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：(1)任何人不得作自己案件的法官；(2)任何人的合法權(quán)益受到不利影響時(shí)，必須允許其陳述自己的意見(jiàn)，這些意見(jiàn)必須被公平地聽(tīng)取。這一原則的精神在美國(guó)憲法中也有體現(xiàn)，美國(guó)憲法第5條修正案和第14條修正案分別規(guī)定聯(lián)邦和各州：“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。”程序正當(dāng)原則作為行政法的基本原則，主要是要求行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用要遵守正當(dāng)和法定的程序規(guī)則，控制行政權(quán)力的濫用，防止專(zhuān)制和非理性的行政活動(dòng)，保障行政民主，有效保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

對(duì)于程序正當(dāng)原則，國(guó)務(wù)院2004年3月22日頒布實(shí)施的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避?！?/p>

程序正當(dāng)原則具體包括以下內(nèi)容： (1) 行政公開(kāi)?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，暗箱操作是產(chǎn)生腐敗不公的溫床。行政公開(kāi)主要包括行政活動(dòng)的依據(jù)公開(kāi)，如《行政處罰法》規(guī)定：“未經(jīng)公布的文件，不得作為行政處罰的依據(jù)”；行政活動(dòng)的過(guò)程公開(kāi)以及結(jié)果也要公開(kāi)。行政公開(kāi)是其他程序制度的前提條件，沒(méi)有公開(kāi)，就更談不上參與或聽(tīng)取意見(jiàn)，行政公開(kāi)的切實(shí)實(shí)施可以保障當(dāng)事人的知情權(quán)和參與權(quán)。 (2) 告知。從對(duì)現(xiàn)代政府公開(kāi)、透明的要求來(lái)看，行政活動(dòng)過(guò)程不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人、利害關(guān)系人及社會(huì)公開(kāi)進(jìn)行，而且應(yīng)該告知并且保障其參加的機(jī)會(huì)。除涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密或國(guó)家機(jī)密外，一般情況下均須通知告訴。 (3) 聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。行政主體在作出任何行政行為，尤其是對(duì)相對(duì)人不利的行政行為前，必須聽(tīng)取相對(duì)人對(duì)有關(guān)事實(shí)、理由的陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)作出嚴(yán)重影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)依法舉行聽(tīng)證。我國(guó)《行政許可法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)都明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出行政行為聽(tīng)取相對(duì)人陳述和申辯以及聽(tīng)證的要求。 (4) 說(shuō)明理由。行政主體在作出任何行政行為特別是對(duì)相對(duì)人不利的行為時(shí)，負(fù)有說(shuō)明理由的義務(wù)，應(yīng)說(shuō)明的理由包括作出行政行為的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)。 (5) 不單方接觸。它是指行政主體在處理某一涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人的糾紛時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸，以防止偏聽(tīng)偏信或先入為主而有失公平。

注釋?zhuān)?/p>

①傳統(tǒng)的“三階”比例原則在規(guī)范結(jié)構(gòu)上并不包括目的正當(dāng)性原則，這與其產(chǎn)生時(shí)“無(wú)法律便無(wú)行政”的自由法治國(guó)歷史背景有關(guān)。隨著時(shí)代環(huán)境的變化，近些年來(lái)很多國(guó)家的法院實(shí)際上以不同的方式審查了公權(quán)力行為的目的正當(dāng)性。目的正當(dāng)是公權(quán)力行為正當(dāng)?shù)那疤幔瑧?yīng)當(dāng)將目的正當(dāng)性原則納入比例原則之中從而確立“四階”比例原則。

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責(zé)任編輯：陶 暉

Integration and Remodeling of the Basic Principles of Administrative Law

DUAN Wei, YU Min

(School of Politics and Law, Huanggang Normal University, Huanggang 43800, China; School of Law and Business, Wuhan Institute of Technology, Wuhan 430206, China)

The basic principles of administrative law should embody the its fundamental values, run through the norm of administrative law, guide the formulation, implementation and observance of administrative law and resolve administrative disputes. The basic principles of administrative law have its own characteristics and functions different from principles of administration or principle of local administrative laws. Each country has its own different society, economy, history and law culture, and different understandings, expressions and generalizations of the basic principles of administrative law due to distinction of positions and roles in different times. Integrated with the basic principles of the administrative law in different times abroad and at home, China’s basic principles of the administrative law should contain principles of legitimate administration, reasonable administration, integrity and due procedure.

administrative law; basic principle; integration; remodeling

2016-08-25

段 葳(1979-)，女，湖北十堰人，副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

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1674-344X(2016)10-0036-07