周哲+張威+金焱

3%的財(cái)政赤字率警戒線并非不可逾越，赤字率提高帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也并非無(wú)法管控。財(cái)政政策與貨幣政策相機(jī)配合，才能將赤字率提高的效果發(fā)揮到最佳。

2016年陽(yáng)春三月，如何穩(wěn)定中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)再成核心議題。在央行貨幣放松的同時(shí)，加碼積極財(cái)政成為多數(shù)共識(shí)，財(cái)政赤字率適度提高呼之欲出。

《財(cái)經(jīng)》記者從不同渠道獲悉，多個(gè)權(quán)威研究機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人士均建議，2016年“兩會(huì)”政府工作報(bào)告能夠采納幾項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)：全年GDP增長(zhǎng)目標(biāo)在 6.2%至6.5%之間，貨幣政策進(jìn)一步適度寬松，更加積極的財(cái)政政策需要加碼，財(cái)政赤字率擴(kuò)至3%至3.5%左右，為此需增加國(guó)債發(fā)行規(guī)模，確定地方政府新增債務(wù)限額。

根據(jù)中國(guó)2015年的GDP測(cè)算，中國(guó)的財(cái)政赤字率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，意味著政府可支配6700多億元的財(cái)力。根據(jù)此前公開(kāi)的數(shù)據(jù)，2015年中國(guó)的財(cái)政赤字率從2014年的2.1%上調(diào)為2.3%，但一些研究機(jī)構(gòu)的最新測(cè)算表明，實(shí)際財(cái)政赤字率可能早已突破3%，有的測(cè)算認(rèn)為或已達(dá)到3.5%。若如此，2016年財(cái)政赤字目標(biāo)上調(diào)為3%至3.5%，亦不意外。

近日，多位財(cái)政金融領(lǐng)域的權(quán)威人士對(duì)提高中國(guó)財(cái)政赤字率相繼發(fā)聲，這些論述或研究并非官方文件，但外界對(duì)中國(guó)財(cái)政政策走向、特別是多年來(lái)相對(duì)穩(wěn)健的財(cái)政赤字率的關(guān)注度空前提高。在中國(guó)央行貨幣政策呈放松趨勢(shì)之際，更加積極的財(cái)政政策令人期待。

“在目前情況下，最好實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策?！?月27日，在二十國(guó)集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議（簡(jiǎn)稱(chēng)“G20”）上，中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示。而在此前一天的高級(jí)別研討會(huì)上，他就明確提出：“中國(guó)目前還有財(cái)政空間，今年赤字率會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大?！?/p>

從去年下半年開(kāi)始，財(cái)政金融權(quán)威人士就吹風(fēng)不斷。中國(guó)財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀曾表示，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)面臨2009年以來(lái)最為嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)，從金融危機(jī)的教訓(xùn)中，需要考慮傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是否要做調(diào)整，“3%的財(cái)政赤字率紅線、60%的負(fù)債率紅線是否可以反思調(diào)整”。

無(wú)獨(dú)有偶，中國(guó)人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng)盛松成在今年2月底發(fā)表了一份研究報(bào)告，題為“可較大幅度提高我國(guó)財(cái)政赤字率”，其中詳細(xì)闡述稱(chēng)：經(jīng)對(duì)中國(guó)政府負(fù)債率測(cè)算研究，未來(lái)一段時(shí)期，可將中國(guó)財(cái)政赤字率提高到4%，甚至更高水平。雖然該報(bào)告強(qiáng)調(diào)并不代表央行觀點(diǎn)，僅是作者及其研究團(tuán)隊(duì)的個(gè)人看法，但這是迄今為止有關(guān)提高中國(guó)財(cái)政赤字最明確的權(quán)威性研究成果。令人關(guān)注的是，許多金融界人士對(duì)此分析表示相當(dāng)程度的認(rèn)同。

《財(cái)經(jīng)》記者近期接觸的市場(chǎng)人士普遍預(yù)期，面對(duì)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力，財(cái)政收支矛盾以及平撫去杠桿、去庫(kù)存、去產(chǎn)能、降成本、補(bǔ)短板，即“三去一降一補(bǔ)”的變革陣痛，諸多因素導(dǎo)致“階段性提高財(cái)政赤字率”，或正成為決策高層的一個(gè)重要政策選項(xiàng)。

亦有聲音對(duì)此表示擔(dān)憂，他們的疑問(wèn)是：將中國(guó)的財(cái)政赤字率提升到3%以上的依據(jù)是什么，突破此前國(guó)際公認(rèn)的 3%馬約警戒線（即歐盟在1991年簽署《馬斯特里赫特條約》時(shí)規(guī)定的財(cái)政警戒線），相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是否可控？

一位接近財(cái)政部門(mén)的權(quán)威人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者， 歐盟當(dāng)年確定的3%赤字率紅線和60%負(fù)債率紅線，對(duì)中國(guó)有參考和警示，但各個(gè)國(guó)家的情況不一樣，不同發(fā)展階段的挑戰(zhàn)與壓力也不一樣，無(wú)需始終拘泥于此。目前中國(guó)政府的債務(wù)絕大部分為內(nèi)債，外債占比1%左右，這使得中國(guó)政府債務(wù)面臨匯率沖擊、擠兌沖擊的風(fēng)險(xiǎn)較低。同時(shí)，中國(guó)短期債務(wù)占比較低，中長(zhǎng)期債務(wù)占比較高，債務(wù)的穩(wěn)定性相對(duì)良好，適當(dāng)提高赤字率水平，風(fēng)險(xiǎn)可以控制。

對(duì)于隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)和影響，仍存在爭(zhēng)議。有人擔(dān)心政府患上“赤字依賴(lài)癥”，債務(wù)越來(lái)越多。多位財(cái)稅專(zhuān)家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，財(cái)政赤字率的提高需要審慎，雖然當(dāng)下中國(guó)的直接赤字率和負(fù)債率并不高，但可能存在數(shù)目龐大和不透明的或有債務(wù)及隱性債務(wù)。

3月2日，穆迪將中國(guó)政府信用評(píng)級(jí)的展望從“穩(wěn)定”調(diào)整為“負(fù)面”，其中一條理由便是“財(cái)政指標(biāo)趨弱及或有負(fù)債龐大”。這引發(fā)了中國(guó)有關(guān)人士和機(jī)構(gòu)的反駁。

面對(duì)2016年全新的財(cái)政盤(pán)子，權(quán)威人士希望“盤(pán)存量，控增量”是主要的財(cái)政政策取向。全國(guó)政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)賈康表示，赤字作為政策工具有“雙刃劍”特點(diǎn)，如安排不當(dāng)，其負(fù)面作用（風(fēng)險(xiǎn)因素）主要表現(xiàn)為兩條：一是使政府支出擴(kuò)張過(guò)度，造成過(guò)大擴(kuò)張因素和政府行為的“越界”與對(duì)民間投資的“擠出效應(yīng)”;二是資金安排不合理，未能有效優(yōu)化結(jié)構(gòu)甚至?xí)觿〗Y(jié)構(gòu)矛盾和社會(huì)矛盾，與應(yīng)有的績(jī)效導(dǎo)向背道而馳。

“擴(kuò)赤字”的宏觀邏輯

多位接近決策層的權(quán)威人士相信，為托底下行通道的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，今年中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策有望采取積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策基調(diào)，擴(kuò)大財(cái)政赤字率堪為相機(jī)抉擇。

“采取擴(kuò)張性的財(cái)政政策，不要害怕財(cái)政赤字?jǐn)U大?！敝袊?guó)社科院學(xué)部委員、央行貨幣政策委員會(huì)前委員余永定對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這對(duì)恢復(fù)市場(chǎng)信心非常重要。但不應(yīng)像2008年那樣直接刺激經(jīng)濟(jì)，而是通過(guò)政府發(fā)國(guó)債，為基礎(chǔ)設(shè)施投資融資。同時(shí)，貨幣政策偏寬松，保持低利息率，使得國(guó)債融資成本不至于太高。通過(guò)擴(kuò)張性的財(cái)政政策和穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策配合，執(zhí)行更靈活的匯率政策，從而減少人民幣波動(dòng)。余永定相信，若上述舉措得當(dāng)，今年中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的底可以穩(wěn)健托住。

數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)2015年GDP增速6.9%，為最近25年來(lái)相對(duì)較低的水平。2015年，全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格總水平（CPI）上漲1.4%，這是2010年以來(lái)首次回歸到“1”時(shí)代;工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格（PPI）在2015年同比下降5.2%，PPI連續(xù)第46個(gè)月為負(fù)，可以說(shuō)，雖然官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2015年中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了6.9%的同比增長(zhǎng)，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)的上空，彌漫著日趨低迷的通縮隱憂，增長(zhǎng)乏力的警示如影隨行。

因此2016年的政策取向至關(guān)重要。結(jié)合實(shí)際效果來(lái)看，經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家們相信，“貨幣政策像條繩子，只能拉，不能推”。中國(guó)央行在今年采取相對(duì)寬松的貨幣政策，目標(biāo)鎖定在降低實(shí)際利率，減少企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和地方政府的還款負(fù)擔(dān)，避免發(fā)生金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)央行采取多次降準(zhǔn)、降息，不是為了直接刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是讓企業(yè)的還款負(fù)擔(dān)減輕，地方政府到期債務(wù)負(fù)擔(dān)減輕，從而托穩(wěn)經(jīng)濟(jì)根基。與此契合，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，則可以針對(duì)性地向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)輸血，讓更多企業(yè)恢復(fù)元?dú)?。?zhuān)家們相信，這或許是決策層今年會(huì)首先考慮的宏觀取向，若如此，通過(guò)提升財(cái)政赤字率，實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策，就應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期政府采用的重要反周期策略。

同時(shí)，中國(guó)的財(cái)政收支也面臨壓力，需要通過(guò)增加稅收或擴(kuò)大赤字來(lái)輸血。中國(guó)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司此前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年中國(guó)財(cái)政收支差首次突破2萬(wàn)億元大關(guān)，高于年初預(yù)算設(shè)定的數(shù)字，財(cái)政收入增速也創(chuàng)下1988年以來(lái)最低，提升財(cái)政赤字率幾無(wú)二選。

中國(guó)財(cái)政部公布的2015年財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，全年財(cái)政支出的速度，遠(yuǎn)超財(cái)政收入增速。2015年1月至12月累計(jì)，中國(guó)一般公共預(yù)算收入152217億元，同比增長(zhǎng)8.4%，同口徑增長(zhǎng)5.8%，增速較2014年下降2.8個(gè)百分點(diǎn)。在財(cái)政支出方面，卻出現(xiàn)了兩位數(shù)的同比增長(zhǎng)。2015年1月至12月累計(jì)，全國(guó)一般公共預(yù)算支出175768億元，同比增長(zhǎng)15.8%，同口徑增長(zhǎng)13.17%，入不敷出的局面在進(jìn)一步延伸。

從財(cái)政剛性支出看，2015年全國(guó)教育支出26205億元，增長(zhǎng)8.4%;文化體育與傳媒支出3067億元，增長(zhǎng)9.3%;醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、社會(huì)保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、節(jié)能環(huán)保和交通運(yùn)輸支出增幅均為兩位數(shù)，分別達(dá)到17.1%、16.9%、11.5%、16.9%、26.2%和17.7%，財(cái)政“一增一減”的收支反差，彰顯財(cái)力窘境。

有權(quán)威人士特別提到，中國(guó)正在進(jìn)入20多年財(cái)政超收轉(zhuǎn)換到收支反轉(zhuǎn)的關(guān)節(jié)點(diǎn)，為了托舉低迷的經(jīng)濟(jì)，今年又將實(shí)現(xiàn)局部減稅向全面減稅轉(zhuǎn)換。減稅清費(fèi)必將帶來(lái)財(cái)政減收，也將更加凸顯中國(guó)的財(cái)政收支矛盾。

《財(cái)經(jīng)》記者初步測(cè)算的中國(guó)減稅賬本表明：2015年支持“雙創(chuàng)”減稅約3000億元。其中，落實(shí)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)起征點(diǎn)政策及小型微利企業(yè)所得稅減半征收政策減免稅近1000億元;落實(shí)高新技術(shù)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策減免稅1400多億元;落實(shí)促進(jìn)高校畢業(yè)生、失業(yè)人員、殘疾人、隨軍家屬、軍轉(zhuǎn)干部、退役士兵等創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策減免稅180多億元。

今年將全面推開(kāi)營(yíng)業(yè)稅改增值稅（簡(jiǎn)稱(chēng)“營(yíng)改增”）改革，若將營(yíng)改增推到建筑、房地產(chǎn)、金融和生活型服務(wù)業(yè)涉及800多萬(wàn)戶(hù)企業(yè)的四大行業(yè)，營(yíng)改增減稅規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大。

根據(jù)瑞銀報(bào)告估算，2016年“營(yíng)改增”減稅規(guī)模約為3836億元，社會(huì)保障相關(guān)費(fèi)用減稅規(guī)模約為2403億元，再算上小微企業(yè)減稅等項(xiàng)目，2016年中國(guó)合計(jì)減稅規(guī)模約7437億元。

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森表示，當(dāng)前，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大、企業(yè)特別是制造業(yè)效益持續(xù)惡化，為企業(yè)特別是大量民營(yíng)企業(yè)減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)企業(yè)的生存能力，是當(dāng)務(wù)之急。除了通過(guò)貨幣政策為企業(yè)降低融資成本，全面減稅則是積極財(cái)政政策的本源之策，亦是宏觀調(diào)控政策的第一要?jiǎng)?wù)。

按照中央此前的部署，2016年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)“供給側(cè)”改革元年，“三去一降一補(bǔ)”意味著更多的財(cái)政剛性支出。要完成大量“僵尸企業(yè)”的清理工作，解決好下崗職工的安置、培訓(xùn)和再就業(yè)，都需要大筆開(kāi)支?！皟H廣東就有2000家僵尸企業(yè)待清理，全國(guó)大約有2萬(wàn)-3萬(wàn)家僵尸企業(yè)待破產(chǎn)，對(duì)應(yīng)的下崗安置、再培訓(xùn)等支出不是小數(shù)?！豹?dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)者何志成表示。

面對(duì)政府財(cái)政吃緊，越來(lái)越多權(quán)威人士將赤字率視為打破僵局的一劑良藥。他們相信，推行更加積極的財(cái)政政策、將赤字率突破3%甚至更高，將是政府今后維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策工具之一。“多重壓力下，提高赤字率勢(shì)在必行?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)院研究員楊志勇對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

《財(cái)經(jīng)》了解到，目前市場(chǎng)對(duì)如何運(yùn)用財(cái)政政策托底經(jīng)濟(jì)仍有分歧。是運(yùn)用赤字財(cái)政來(lái)擴(kuò)大政府的項(xiàng)目投資，還是通過(guò)減稅來(lái)支持實(shí)體部門(mén)的發(fā)展，這是兩條不同的路徑。韋森更強(qiáng)調(diào)“全面減稅”。他認(rèn)為，如果政府能真正采取供給學(xué)派的減稅政策，就能大幅度地減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)。大量企業(yè)活了下來(lái)，熬過(guò)經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)才有未來(lái)。

梳理近年的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，盡管經(jīng)濟(jì)增速下滑，企業(yè)負(fù)債較重，但政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)仍然偏高：前幾年定為8%左右，去年中國(guó)的財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)仍為7.5%，但GDP實(shí)際增長(zhǎng)6.9%，政府稅收的彈性系數(shù)仍大于1。因此，多位專(zhuān)家呼吁，考慮到相當(dāng)一部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)較困難，2016年的財(cái)政收入目標(biāo)應(yīng)適度調(diào)低，并真正實(shí)現(xiàn)全面減稅。

賈康對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，面對(duì)通縮壓力，貨幣政策這一根繩子推動(dòng)經(jīng)濟(jì)作用有限，需要配合積極的財(cái)政政策“刺激”?！艾F(xiàn)在說(shuō)的供給側(cè)改革并不否認(rèn)需求端，只是需求端管理有一定的局限性，因此需要在擴(kuò)大總需求的同時(shí)加大供給側(cè)改革。”賈康認(rèn)為需要各種組合，貨幣政策降準(zhǔn)降息通道繼續(xù)操作，財(cái)政政策通過(guò)機(jī)制制度增效組合在一起，才能見(jiàn)效。

馬約3%警戒線爭(zhēng)議

根據(jù)1999年實(shí)施的歐盟馬約標(biāo)準(zhǔn)，政府公共債務(wù)不能超過(guò)GDP的60%，財(cái)政赤字不能超過(guò)GDP的3%。但法國(guó)巴黎銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳興動(dòng)認(rèn)為，從中國(guó)政府債務(wù)余額空間看，將赤字率提升到3%-4%比較安全，所謂“馬約警戒線”并不是絕對(duì)的。

賈康也認(rèn)為，赤字率3%并不是所謂“國(guó)際公認(rèn)的警戒線”，只是當(dāng)年歐盟成員國(guó)為協(xié)調(diào)各國(guó)的財(cái)政紀(jì)律以約束不同利益取向，形成的一個(gè)整數(shù)量值，只反映相關(guān)談判主體的經(jīng)驗(yàn)與妥協(xié)。2008年世界金融危機(jī)發(fā)生后，這一預(yù)警線在歐盟實(shí)際上已經(jīng)全面失守，德國(guó)、法國(guó)相繼突破;在歐盟以外，美國(guó)和日本紛紛突破3%的赤字率。

賈康認(rèn)為，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向新常態(tài)的階段，有必要打破這種簡(jiǎn)單化的思維框架，研究更靈活審慎地掌握赤字率和防范風(fēng)險(xiǎn)的宏觀調(diào)控要領(lǐng)。

美國(guó)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員尼古拉斯·拉迪也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示：全球赤字率都在提升，但赤字?jǐn)U大是否有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要看宏觀經(jīng)濟(jì)條件以及債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)，采取稍高一些的財(cái)政赤字率是好事。

對(duì)比測(cè)算表明，中國(guó)的宏觀杠桿率在全球主要經(jīng)濟(jì)體并不突出，一般認(rèn)為中國(guó)的整體債務(wù)水平占GDP250%，與美國(guó)相當(dāng)，而日本已達(dá)400%。

再看中國(guó)的實(shí)踐，2015年新預(yù)算法開(kāi)始實(shí)施，意味著地方政府借的債務(wù)要納入財(cái)政預(yù)算。2015年之前政府公布的赤字率，僅僅是中央的赤字率，其中增加了幫地方代發(fā)的地方債部分，但是地方政府從銀行、信托借的債務(wù)沒(méi)有包含在赤字率當(dāng)中。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華測(cè)算，如果把地方每年的債務(wù)增量加進(jìn)去，赤字率和公布的預(yù)算、決算赤字率會(huì)不同。近幾年的加上地方債增量的赤字率已在3%以上，有時(shí)甚至超過(guò)4%。

他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦言，2015年將地方債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算，這時(shí)公布的赤字率就包含了所有地方政府債務(wù)增量。按照這一口徑，之前年份實(shí)際上都是超過(guò)3%甚至超過(guò)4%的赤字率，2015年僅確定為2.3%的赤字率，顯然是不夠的。“經(jīng)濟(jì)下行還是很?chē)?yán)重的情況下，應(yīng)該是加赤字，怎么可能減赤字呢？2016年也一樣，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要赤字率不能低于2013、2014年的力度，即要高于3%?！?汪德華說(shuō)。

根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況，赤字率應(yīng)該提高到多少合適，是否有一個(gè)天花板？多位專(zhuān)家表示，赤字率的增幅應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和負(fù)債率決定，按照財(cái)政可持續(xù)的要求，測(cè)算使負(fù)債率保持在一定程度內(nèi)的赤字率，作為赤字率實(shí)際應(yīng)遵從的警戒線。

盛松成在其撰文中披露的測(cè)算表明，假定2015年末中國(guó)政府負(fù)債率為39%，未來(lái)十年每年的本幣債務(wù)利率為4%，GDP增速保持6%不變，結(jié)果顯示，即使赤字率達(dá)到4%，中國(guó)十年后的政府負(fù)債率也僅為68.9%，低于大多數(shù)國(guó)家的負(fù)債水平，不會(huì)帶來(lái)較高償債風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然，多位專(zhuān)家也提醒，提高赤字率的直接風(fēng)險(xiǎn)有兩方面：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和通脹風(fēng)險(xiǎn)，而間接風(fēng)險(xiǎn)則是擴(kuò)大赤字的投向所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院2015年發(fā)布的中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表顯示，截至2013年底，中國(guó)政府負(fù)債超過(guò)56萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)近兩成。與此同時(shí)，中國(guó)政府2013年資產(chǎn)總額111.9萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)近一成，增速遠(yuǎn)低于負(fù)債增速。

財(cái)政部財(cái)科所金融研究中心主任趙全厚提醒記者，當(dāng)大家都默認(rèn)3%警戒線的時(shí)候，評(píng)級(jí)公司也將其納入評(píng)價(jià)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體財(cái)政能力的指標(biāo)當(dāng)中，赤字率超過(guò)3%過(guò)多，也意味著風(fēng)險(xiǎn)更大，國(guó)家信用評(píng)價(jià)會(huì)下降，借錢(qián)不那么容易，利率也可能更高。

3月2日，穆迪將中國(guó)政府信用評(píng)級(jí)的展望從“穩(wěn)定”調(diào)整為“負(fù)面”，其中一條理由便是“財(cái)政指標(biāo)趨弱及或有負(fù)債龐大”。

穆迪解釋?zhuān)袊?guó)的財(cái)政實(shí)力預(yù)計(jì)會(huì)下降，政府債務(wù)已顯著增長(zhǎng)。根據(jù)其測(cè)算，政府債務(wù)占GDP的比例從2012年的32.5%升至2015年底的40.6%。他們預(yù)計(jì)到2017年該比例將進(jìn)一步升至43%，原因是寬松的財(cái)政政策立場(chǎng)，可能導(dǎo)致政府支出增加及整體減稅。

更重要的原因是，中國(guó)的資產(chǎn)負(fù)債表因地方政府、政策性銀行和國(guó)有企業(yè) （國(guó)企） 而面臨或有負(fù)債。經(jīng)濟(jì)及金融體系杠桿率的提高及國(guó)企承受的壓力表明，部分或有債務(wù)成為政府資產(chǎn)負(fù)債表上真正債務(wù)的可能性逐漸上升。

當(dāng)被問(wèn)到穆迪是否會(huì)因?yàn)橹袊?guó)財(cái)政赤字率的提高，而調(diào)整對(duì)中國(guó)的信用評(píng)級(jí)時(shí)，穆迪高級(jí)副總裁Marie Diron書(shū)面回復(fù)《財(cái)經(jīng)》記者稱(chēng)，他們采用一系列指標(biāo)評(píng)估財(cái)政實(shí)力，其中包括預(yù)算赤字和政府債務(wù)占GDP的比例。此外也通過(guò)政府利息支出占GDP或政府收入的比例，來(lái)考慮政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)能力，他們綜合考慮這些指標(biāo)的當(dāng)前水平、過(guò)往趨勢(shì)和對(duì)未來(lái)發(fā)展的評(píng)估，而不是依賴(lài)于某些具體指標(biāo)的臨界值。

穆迪稱(chēng)：“對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，大規(guī)模的或有負(fù)債意味著政府債務(wù)存在顯著上升的風(fēng)險(xiǎn)，而不僅僅是赤字占GDP比例持續(xù)在3.5%左右所顯示的債務(wù)逐步增加的情況。”也就是說(shuō)，作為評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，穆迪并不只是關(guān)注赤字率以及其警戒線，反而更關(guān)注政府的或有債務(wù)。

穆迪的地方政府和公共機(jī)構(gòu)部副總裁諸蜀寧向《財(cái)經(jīng)》記者表示，中國(guó)的中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)占GDP的比重接近41%，這從全球的角度看是很小的，擴(kuò)大赤字率短期對(duì)中國(guó)政府負(fù)擔(dān)的影響不大。

諸蜀寧同時(shí)提醒稱(chēng)，外國(guó)投資者更關(guān)心中國(guó)的或有債務(wù)，即地方政府融資平臺(tái)、國(guó)企債務(wù)等，這些雖然沒(méi)有直接納入地方政府債務(wù)，但和地方政府有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。若考慮這些或有債務(wù)，中國(guó)財(cái)政赤字率是否擴(kuò)大就需要慎重。

他直言，官方公布的2014年底的債務(wù)余額是大約24萬(wàn)億（其中16萬(wàn)直接債務(wù)限額），但是如果考慮財(cái)政部公布的35萬(wàn)億地方國(guó)企債務(wù)，總額會(huì)更大一些?！暗菄?guó)企這些債務(wù)也不完全是凈債務(wù)，因?yàn)閲?guó)企也有相應(yīng)的資產(chǎn)，所以關(guān)鍵要看資產(chǎn)的狀況。但是因?yàn)閲?guó)企的情況不透明，因此國(guó)際投資者對(duì)中國(guó)實(shí)際的負(fù)債率有不同的估計(jì)。”

外界擔(dān)心，財(cái)政赤字?jǐn)U大導(dǎo)致中國(guó)的通脹風(fēng)險(xiǎn)和擠出風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，汪德華認(rèn)為大可不必，因?yàn)槭袌?chǎng)利率有下降的趨勢(shì)，有些金融部門(mén)還有貸款放不出去的情況，即使以后出現(xiàn)通脹苗頭，貨幣政策可及時(shí)跟上，靈活調(diào)整配合。

2萬(wàn)億赤字盤(pán)子怎么花

根據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)的測(cè)算，若2016年的赤字率為3%，則意味著財(cái)政赤字規(guī)模大約為21700億元，與2015年財(cái)政赤字規(guī)模16200億元比較，赤字將增長(zhǎng)5500億元。在如此大規(guī)模的赤字安排背后，財(cái)政支出的效率問(wèn)題引人注目，“這個(gè)盤(pán)子的支出取向是什么”，“如何監(jiān)督才能花得有效”，成為2016年全國(guó)“兩會(huì)”代表委員們熱議的話題。

3月4日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在看望出席全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議的經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)屆委員時(shí)說(shuō)，今年赤字率會(huì)有“比較大幅度的提高”。新增赤字將主要用來(lái)為企業(yè)減稅，同時(shí)部分用來(lái)保障民生。積極的財(cái)政政策會(huì)更加有力，穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度。

一位經(jīng)濟(jì)學(xué)者表示，中國(guó)擴(kuò)張財(cái)政支出，不是政府再鋪攤子、上項(xiàng)目，更不是各級(jí)政府再現(xiàn)“大干快上”、“大手大腳”刺激內(nèi)需的情況，這均會(huì)產(chǎn)生無(wú)效或低效的財(cái)政資金運(yùn)用，他們提醒，財(cái)政赤字盤(pán)子的監(jiān)管要實(shí)現(xiàn)“花得最好”。

余永定表示，這一次財(cái)政投資應(yīng)汲取2008年應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的刺激政策得失，在執(zhí)行中要比上次更加謹(jǐn)慎，設(shè)計(jì)更好，挑選好項(xiàng)目，掌握好節(jié)奏，不要太著急。具體投向哪些領(lǐng)域？他建議，公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域有大量可供投資項(xiàng)目，尤其是城市公共設(shè)施如地下管線，還有長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些投資將改善中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

《財(cái)經(jīng)》記者梳理從今年已經(jīng)披露的政府支持的方向，財(cái)政投資集中在棚戶(hù)區(qū)改造配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)、地下綜合管廊試點(diǎn)及鐵路建設(shè)等領(lǐng)域。

多位學(xué)者表示，財(cái)政赤字創(chuàng)造的支出空間，應(yīng)當(dāng)不會(huì)簡(jiǎn)單地通過(guò)直接投資加碼，而是側(cè)重支持“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)改革。韋森表示，強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革，不是再來(lái)一輪大規(guī)模的靠政府設(shè)計(jì)和引導(dǎo)的人為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，再搞高投資率刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，或靠政府推動(dòng)的投資試圖維系超高增長(zhǎng)速度，這只會(huì)把中國(guó)經(jīng)濟(jì)推向大蕭條。

根據(jù)2015年中國(guó)GDP約67.67萬(wàn)億元的規(guī)模測(cè)算， 中國(guó)的赤字率每增加1個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政可望增支6767億元。趙全厚對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋?zhuān)@筆錢(qián)不是用于減稅，便是用于開(kāi)支。如果是用于擴(kuò)大政府投資，正如1998年和2009年兩次擴(kuò)大赤字率所投向的方向一樣，投到鐵路、公路、基建的“鐵公基”建設(shè)當(dāng)中，則有可能會(huì)帶來(lái)需求的增加，補(bǔ)齊建設(shè)的短板，但也可能導(dǎo)致政府投資過(guò)旺帶來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩和擠出效應(yīng)。

《財(cái)經(jīng)》記者接觸的多位權(quán)威人士表示，針對(duì)企業(yè)的結(jié)構(gòu)性減稅，則可以直接增強(qiáng)企業(yè)活力，降低企業(yè)成本，讓更多企業(yè)有利可圖，從而鼓勵(lì)企業(yè)投資，保持并增加就業(yè)。

楊志勇也提醒，要嚴(yán)格把控投向，嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目，重視項(xiàng)目可行性評(píng)估。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員文宗瑜告訴《財(cái)經(jīng)》記者，透明而科學(xué)的監(jiān)管，才是財(cái)政赤字去向的關(guān)鍵。

“把赤字盤(pán)子放在明面上，通過(guò)人大等機(jī)構(gòu)的評(píng)估、監(jiān)督、跟蹤，理清每一筆支出的賬目?！?陳興動(dòng)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，擴(kuò)大赤字是權(quán)宜之策，這種反周期措施并非常態(tài)，因此2015年底的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出，要“階段性擴(kuò)大赤字”。

各級(jí)政府的節(jié)支、節(jié)流也是彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口的源泉。這些年各級(jí)政府在國(guó)庫(kù)賬戶(hù)的結(jié)存資金結(jié)余有多少？韋森的測(cè)算表明，近幾年中國(guó)的財(cái)政資金結(jié)余部分，也就是沒(méi)有支出的約在4萬(wàn)億元以上。這幾年，每年4月份到7月份，都會(huì)有一兩次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論如何盤(pán)活“國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金”的問(wèn)題。

2015年4月，李克強(qiáng)在一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要盤(pán)活政府存款和國(guó)庫(kù)存量資金，并提出了新的要求：如果有的單位庫(kù)存資金總花不掉，要么行政問(wèn)責(zé)，要么調(diào)節(jié)給其他單位用。財(cái)政部也曾下達(dá)文件，敦促相關(guān)機(jī)構(gòu)有效使用庫(kù)底資金，減少存量。樓繼偉在部署今年財(cái)政工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加大統(tǒng)籌財(cái)政資金和盤(pán)活存量資金力度，把資金用在刀刃上。

專(zhuān)家們提醒，盤(pán)活各級(jí)政府幾十萬(wàn)個(gè)“財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”中的存款結(jié)余，可以減少政府行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，從而減少政府財(cái)政赤字，避免“赤字依賴(lài)癥”。

有專(zhuān)家測(cè)算，18個(gè)省本級(jí)政府設(shè)立的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)多達(dá)480個(gè)左右，存款余額相當(dāng)于其國(guó)庫(kù)存款的44%，如何讓這些沉淀的財(cái)政資金被有效利用，是提高財(cái)政政策效率的關(guān)鍵問(wèn)題。

政府減少行政開(kāi)支，節(jié)支、節(jié)流也是重要渠道。韋森強(qiáng)調(diào)，把政府財(cái)政赤字做得很大，當(dāng)然可以刺激經(jīng)濟(jì)。但這是卯吃寅糧，把稅收負(fù)擔(dān)推到下一代。

樓繼偉也曾表示，中國(guó)正通過(guò)提高特定國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例等方法彌補(bǔ)財(cái)政缺口。同時(shí)，財(cái)政部還強(qiáng)調(diào)將推廣PPP模式，吸引社會(huì)投資。更加積極的財(cái)政政策還可依賴(lài)地方債務(wù)的置換、杠桿比例的提升等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

文宗瑜告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2015年1月1日，新的預(yù)算法實(shí)施，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”納入全口徑預(yù)算體系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算可以補(bǔ)公共預(yù)算的缺口。并逐步減少財(cái)政支出，尤其是政府“三公”支出等，比如，目前進(jìn)行的公車(chē)改革就是政府的節(jié)流。

面對(duì)新一年政府工作報(bào)告審議和年度經(jīng)濟(jì)指標(biāo)確定，《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多數(shù)權(quán)威人士認(rèn)為，中國(guó)擴(kuò)大財(cái)政赤字率勢(shì)在必行，但提高到什么程度，如何實(shí)現(xiàn)赤字投向的透明監(jiān)管，仍待審慎決策，相應(yīng)的預(yù)算體系優(yōu)化和財(cái)稅體制改革，更不能因此而拖延。

無(wú)論如何，專(zhuān)家們相信，3%的財(cái)政赤字率警戒線并非不可逾越，赤字率提高帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也并非無(wú)法管控。財(cái)政政策與貨幣政策相機(jī)配合，才能將赤字率提高的效果發(fā)揮到最佳。