鄭新業(yè)

1994年延續(xù)至今的財(cái)稅體制無法應(yīng)對當(dāng)下諸多問題，亟待改革。

“十三五”規(guī)劃提出，要深化財(cái)稅體制改革，目標(biāo)之一，就是優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。

改革必有因果。那么，當(dāng)前財(cái)政體制下的稅收結(jié)構(gòu)和“央地關(guān)系”有哪些特點(diǎn)？中國財(cái)政體制面臨著哪些挑戰(zhàn)？又將如何完成上述改革目標(biāo)呢？

當(dāng)前財(cái)政結(jié)構(gòu)與央地關(guān)系

上世紀(jì)80年代末至90年代初，中國財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”的狀態(tài)。正是這場財(cái)政危機(jī)，推動(dòng)了1994年的財(cái)政體制改革，所形成的分稅制延續(xù)至今，在動(dòng)員、籌集公共資金方面卓有成效。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，分稅制“窮了地方，富了中央”，但事實(shí)上，上述邏輯并不成立：通過中央上收稅率、稅基以及稅收減免的決定權(quán)，分稅制有效解決了地方競爭引發(fā)的稅收流失問題。

在財(cái)政收入方面，中國稅收收入占比不高，這一點(diǎn)常常為人忽視。目前對中國財(cái)政體制的研究存在諸多誤區(qū)，其中之一就是僅僅依賴財(cái)政部門的統(tǒng)計(jì)口徑，而忽略社會保險(xiǎn)基金、土地出讓金這兩大塊政府收入來源。以財(cái)政收入合計(jì)（包括稅收收入和非稅收收入）、社會保險(xiǎn)基金收入、土地出讓金收入三者總和作為“大財(cái)政”收入進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，稅收收入的比重并不高，從2012年的數(shù)據(jù)來看占“大財(cái)政”收入的57.76%。在稅收收入中，占比最高的三項(xiàng)稅種是國內(nèi)增值稅（22.4%）、企業(yè)所得稅（15.5%）與營業(yè)稅（12.6%），而在美國等發(fā)達(dá)國家財(cái)政體系中占有重要地位的個(gè)人所得稅，僅占稅收收入總額的5.6%，難以發(fā)揮調(diào)節(jié)市場的作用。值得注意的是，在美國等發(fā)達(dá)國家，個(gè)人所得稅由勞動(dòng)所得稅和資本所得稅等組成，而中國尚未對資本所得收入征稅，個(gè)人所得稅實(shí)際上變成勞動(dòng)所得稅。

在支出方面，中央政府基本上保持政策制定者的角色，支出責(zé)任主要由地方承擔(dān)。除國防之外的公共服務(wù)基本都由地方政府提供，社會保險(xiǎn)基金更是由市級及以下政府自主運(yùn)營。從一般預(yù)算口徑來看，2012年地方政府收入占比52.09%，中央政府收入占比47.91%；在支出方面，地方政府占比85.10%，中央政府占比14.9%。從大財(cái)政口徑來看，2012年地方政府收入占比為67.75%，中央政府收入占比為32.25%；在支出方面，地方政府支出占比87.33%，中央政府支出占比12.67%。

支出責(zé)任下沉意味著龐大轉(zhuǎn)移支付。數(shù)據(jù)顯示，2008年的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)超過2.2萬億元，目前轉(zhuǎn)移支付數(shù)額估計(jì)在3萬億到4萬億元之間。從2008年的全國數(shù)據(jù)來看，中央對地方政府支出貢獻(xiàn)在50%以上的省份共有21個(gè)。

那錢花到哪兒去了呢？從近年的全國數(shù)據(jù)來看，中央財(cái)政投入占比最高的是國防；地方政府投入占比最高的是教育、社會保障、就業(yè)以及農(nóng)林水事務(wù)。

綜上所述，由于收入上移，支出責(zé)任下放，“央地關(guān)系”主要由“中央政府制定決策”、“巨額轉(zhuǎn)移支付”，以及“社會保障自收自支”三個(gè)核心內(nèi)容構(gòu)成。

從單一目標(biāo)到多重挑戰(zhàn)

上世紀(jì)90年代仍然是改革開放初期，當(dāng)時(shí)的首要目標(biāo)是增加資本存量和勞動(dòng)供給，引進(jìn)技術(shù)，而1994年的財(cái)稅體制切中時(shí)弊，為化解當(dāng)時(shí)的財(cái)政危機(jī)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步起到了巨大的作用。但是，如今中國已進(jìn)入了發(fā)展新階段，政府面臨的任務(wù)發(fā)生了根本性變化，1994年延續(xù)至今的財(cái)稅體制無法應(yīng)對當(dāng)下諸多問題，亟待改革。

當(dāng)然，保持經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)一步提高供給能力，仍是新時(shí)期的首要任務(wù)。盡管中國經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二，但是不管從人均GDP還是從其他基本指標(biāo)來看，中國仍然是一個(gè)擁有很大貧困人口的發(fā)展中國家。

除了經(jīng)濟(jì)增長，中國還面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。第一，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型關(guān)口，預(yù)防并調(diào)控經(jīng)濟(jì)波動(dòng)成為決策者必須面對的問題。過去30年的高速發(fā)展，是和發(fā)達(dá)國家合作，與發(fā)展中國家競爭，以低稅率、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、低廉的勞動(dòng)力為優(yōu)勢，成為“世界工廠”。而現(xiàn)在，中國已進(jìn)入了與發(fā)達(dá)國家直接競爭階段，除了高鐵、定位系統(tǒng)和軍火，還有金融、體育、醫(yī)療等各個(gè)領(lǐng)域的競爭。在這種競爭環(huán)境下，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性大大提高。同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題已從供給不足，轉(zhuǎn)變?yōu)榭傮w不足與階段性、部分產(chǎn)能過剩并存。這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，使得經(jīng)濟(jì)波動(dòng)更為頻繁，危害極大。因此，合理的財(cái)稅體系應(yīng)當(dāng)能夠?yàn)檎峁└深A(yù)風(fēng)險(xiǎn)的工具。

第二，目前中國貧富差距日益擴(kuò)大、收入分配高度不均，如何縮小收入差距已成為政府要優(yōu)先處理的問題，當(dāng)前財(cái)稅體系恰恰惡化了這一差距。通過重新計(jì)算收入再分配后的基尼系數(shù)，我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過稅收和財(cái)政補(bǔ)貼調(diào)整后，大部分地區(qū)的基尼系數(shù)反而變大了，只有少數(shù)地區(qū)的收入分配不均得到稍許改善。

第三，如何預(yù)防和治理環(huán)境問題是新時(shí)期亟待政府處理的又一議題。污染使得經(jīng)濟(jì)增長成果大打折扣，人們往往“左手拿錢回家、右手掏錢買藥”，引發(fā)巨額醫(yī)療衛(wèi)生開支。而持續(xù)惡化的居住環(huán)境，也是社會動(dòng)蕩的源頭，近年來，與環(huán)境相關(guān)的信訪數(shù)量和街頭抗議急劇上升。此外，目前中國的二氧化碳排放量已經(jīng)超過美國，成為全球頭號排放國，這也使中國在國際談判中大受牽制。

當(dāng)前財(cái)稅體系的問題

形象地說，1994年的財(cái)稅改革主要解決了“餅不夠大”的問題。而現(xiàn)在，政府“促增長”的單一目標(biāo)變成了多重治理目標(biāo)，現(xiàn)行財(cái)政體制在收支結(jié)構(gòu)、中央地方財(cái)政安排，以及信息收集能力等方面存在問題，使其難以勝任上文提及的其他三項(xiàng)任務(wù)。

從財(cái)稅層面來看，中國政府規(guī)模過大，不僅高于韓國、希臘等，也遠(yuǎn)超美國、日本和澳大利亞。數(shù)據(jù)顯示，中國的政府收入一直持續(xù)增加，至2010年，政府規(guī)模占GDP的比重為33.7%。若財(cái)政支出用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)貼研發(fā)資金等，那么政府規(guī)模擴(kuò)大將有利于經(jīng)濟(jì)增長。但如果應(yīng)用不當(dāng)，政府規(guī)模的擴(kuò)大也會降低資本和勞動(dòng)力的回報(bào)，從而阻礙經(jīng)濟(jì)增長。從這個(gè)意義上來說，目前財(cái)政收入下滑并非意味著重大危機(jī)，財(cái)政收入下降了，整個(gè)體系運(yùn)行的效率可能反而上升。因此，穩(wěn)定政府規(guī)模，以避免過高的稅收對經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面影響，才是新時(shí)期政府必須正視的問題。

從收支結(jié)構(gòu)來看，中國的稅收結(jié)構(gòu)以增值稅和營業(yè)稅為主，個(gè)人所得稅占比較低，遺產(chǎn)與贈與稅和環(huán)境稅缺失，不利于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的預(yù)防和調(diào)控，以及收入分配差距的調(diào)節(jié)，環(huán)境稅的缺失不利于污染治理。

改善收入分配不均離不開“限高和托低”，一個(gè)累進(jìn)的個(gè)人所得稅體系搭配一個(gè)完善的福利體系，能夠有效縮小收入分配差距。而在中國目前的財(cái)稅體系中，沒有對超級富豪征收的遺產(chǎn)稅和贈與稅，個(gè)人所得稅占稅收收入比重極小，且尚未對資本所得進(jìn)行有效征稅。目前大量“富二代”的存在，一定程度上是政府改善收入分配成效不彰的產(chǎn)物。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，個(gè)人所得稅是對抗經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。以美國為例，美國的個(gè)稅包括勞動(dòng)所得稅、偶然所得稅、資本利得稅等，是美國稅收的主要來源。以2013年為例，個(gè)稅收入占美國全年稅收收入的52%，為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，美國最常用的是臨時(shí)性減免個(gè)人所得稅；而中國的個(gè)稅僅是勞動(dòng)所得稅，且在中國的總稅收中占比非常小，只有5%左右，就算實(shí)行個(gè)稅完全退稅，也起不到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用。

在支出側(cè)，中國低保和失業(yè)保險(xiǎn)水平過低，起不到“托低”的作用。并且，在地方政府負(fù)責(zé)制定低保標(biāo)準(zhǔn)的情況下，收入水平越低的地方，政府財(cái)力少而窮人多，往往低保水平愈低。從2015年的數(shù)據(jù)來看，全國城市、農(nóng)村低保月人均標(biāo)準(zhǔn)分別為439元、255元（月人均補(bǔ)助水平分別為298元、139元）。城鄉(xiāng)低保水平最高的上海，月人均標(biāo)準(zhǔn)為790元；而在廣西南寧，城市低保標(biāo)準(zhǔn)只有每月250元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)更是低至每月103元。政府無法從支出側(cè)“墊高”低收入者。值得注意的是，目前中國還缺少對貧困家庭，尤其是貧困兒童的專項(xiàng)安排，以至于兒童得不到足夠的營養(yǎng)和教育，使得 “窮二代”大量存在。

值得注意，目前失業(yè)保險(xiǎn)完全與失業(yè)前收入脫鉤，給付標(biāo)準(zhǔn)過低，難以起到衰退時(shí)期幫助失業(yè)者、穩(wěn)定消費(fèi)并防止經(jīng)濟(jì)螺旋式下滑的作用。顯然，這對預(yù)防和調(diào)控經(jīng)濟(jì)波動(dòng)是不利的。

從央地關(guān)系來看，在當(dāng)前財(cái)政體制下，收入上移，支出責(zé)任下放，對經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的預(yù)防調(diào)控、收入分配差距的改善以及環(huán)境污染的治理都帶來了負(fù)面影響。就預(yù)防和調(diào)控經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而言，中央地方間的財(cái)政關(guān)系是造成稅收“自動(dòng)穩(wěn)定器”作用甚微的第二個(gè)重要原因。一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)蕭條，美國最常用的應(yīng)對工具是個(gè)稅退稅，從而減少消費(fèi)需求下降的幅度。而在中國，個(gè)稅退稅的操作成本全部由當(dāng)?shù)氐胤秸袚?dān)，退回來的稅收又并不一定會在當(dāng)?shù)叵M(fèi)，因此地方政府沒有動(dòng)力通過退稅工具拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對波動(dòng)。

就緩解收入不平等而言，所得稅由地方政府征收，這種安排嚴(yán)重制約了地方政府“限高”和“托低”的能力。出于對企業(yè)和人才流失到鄰近地區(qū)的擔(dān)心，地方政府在所得稅上的征收努力會大打折扣。因此，地方政府對“限高”缺少足夠強(qiáng)的動(dòng)機(jī)。在“托低”方面，由于一個(gè)城市內(nèi)部存在人口流動(dòng)，縣級政府不愿意提高本地的福利水準(zhǔn)，以避免追求較高的福利標(biāo)準(zhǔn)的人口流入。在這樣的背景下，依靠地方政府解決收入分配問題是不現(xiàn)實(shí)的。

現(xiàn)行的制度安排同樣不利于污染的預(yù)防和治理。在污染治理職能被賦予地方政府的情形下，由于污染標(biāo)準(zhǔn)高低和污染治理強(qiáng)度直接影響企業(yè)的產(chǎn)量和利潤，企業(yè)利益受損，會有離開現(xiàn)所在地的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而影響所在地政府分享的稅收收入。因此，各個(gè)地方政府有降低污染標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度，擴(kuò)大本地企業(yè)產(chǎn)量、吸引外地企業(yè)進(jìn)入的動(dòng)機(jī)。此外，在一些上下游地區(qū)，治理污染的成本由上游地區(qū)承擔(dān)，好處卻是下游地區(qū)獲得，使得上游地區(qū)政府缺少激勵(lì)去治理污染。

另外，現(xiàn)行財(cái)政體制安排中，社保體系主要由市級及以下政府負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)自收自支，相當(dāng)于全國共有300多個(gè)地方“社保公司”。這種高度分散的社保體系，對勞動(dòng)力市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、養(yǎng)老體系的可持續(xù)發(fā)展，以及地區(qū)差異的縮小都產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響?？梢哉f，沒有統(tǒng)一的社保，就沒有成熟的市場經(jīng)濟(jì)，因此社保應(yīng)該由中央政府運(yùn)營。從總體來看，全國社?；鹕杏杏啵堑胤讲罹鄻O大，有些“保險(xiǎn)公司”早就入不敷出，難以運(yùn)轉(zhuǎn)。而且人口流入越多的地方，由于流動(dòng)人口中年輕人占比高，收大于支，“生意興隆”；而人口流出地的基金收入大幅減少，而支出卻不能減少，基金壓力極大。因此，在社?；鹩傻胤秸\(yùn)營的體系下，富的更富，窮的更窮。目前，社保甚至已經(jīng)成為東莞、廣州等地方政府的競爭工具，為了吸引企業(yè)投資，地方政府有動(dòng)機(jī)爭相降低社會保險(xiǎn)中的企業(yè)繳納部分比例。

從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看，目前財(cái)稅體系缺少全國層面的信息工具，中央政府并不掌握納稅人信息，而地方政府沒有動(dòng)力去給本地退稅，所以一旦陷入經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，中央政府其實(shí)并沒有多少工具應(yīng)對危機(jī)，基建投資幾乎成了唯一辦法。

在收入分配方面，搞好收入分配一方面需要“限高”，需要獲取高收入者的收入和財(cái)產(chǎn)信息；另一方面需要“托低”，這也需要掌握人們的收入和財(cái)產(chǎn)信息以識別真正的低收入者，并據(jù)此甄別需要救助的人群。但是，目前征稅主要由地方政府負(fù)責(zé)，中央政府并不掌握個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息，而這些關(guān)鍵信息的缺失，以及財(cái)稅機(jī)關(guān)缺少授權(quán)等因素，不僅造成稅收流失，更是造成政府無法改善收入分配的主要原因。

在污染治理方面，政府也缺乏污染源方面的信息監(jiān)督系統(tǒng)，因而難以有效地監(jiān)管企業(yè)的污染行為。

財(cái)稅體系改革方向

那么，中國財(cái)稅體系改革應(yīng)該如何進(jìn)行？我認(rèn)為，改革應(yīng)當(dāng)控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增加中央政府職能、投資基礎(chǔ)設(shè)施，提高政府的執(zhí)政能力。據(jù)此原則展開，有以下幾條政策建議。

首先，要控制政府規(guī)模，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。為了兼顧穩(wěn)定增長、調(diào)控波動(dòng)、改善分配以及治理污染多重目標(biāo)，政府的規(guī)模和結(jié)構(gòu)都需要做出重大調(diào)整。考慮到既要保持政府規(guī)模的相對穩(wěn)定，又要增加新的稅種來解決收入分配不均和污染問題，需要調(diào)整增值稅稅率。完成“營改增”之后，將增值稅的現(xiàn)行稅率從17%降到9%，只有打破這個(gè)17%，推進(jìn)其他稅種的改革阻力才會變小。

在收入結(jié)構(gòu)上，完善企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅征收制度，這兩個(gè)稅種是政府對抗經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要工具，應(yīng)當(dāng)提高它們在政府收入中所占比重。在收入分配上，新建遺產(chǎn)稅與贈與稅，用這兩個(gè)稅種減少超級富豪，同時(shí)促進(jìn)慈善基金的發(fā)展，而政府收入因降低增值稅稅率而下降的部分也將由這兩個(gè)新增稅種彌補(bǔ)。在污染治理方面，可以重構(gòu)增值稅稅率，將部分含碳產(chǎn)品的稅率提高到30%。目前，中國污染治理和二氧化碳減排職權(quán)分割，分別由環(huán)保部和發(fā)改委氣候司負(fù)責(zé)。減碳的政策可以減少二氧化硫排放，而脫硫脫硝的政策，卻會增加二氧化碳排放，因此應(yīng)當(dāng)把環(huán)境治理和碳排放政策合并，設(shè)立含碳稅，以碳排放政策統(tǒng)領(lǐng)污染治理。

第二，要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。作為“自動(dòng)穩(wěn)定器”的重要內(nèi)容，失業(yè)保險(xiǎn)必須有較大程度的提高。失業(yè)保險(xiǎn)支出占GDP比重需要從“十一五”期間的0.07% 提高到“十三五”的0.5%；為了改善收入分配，促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)增長，還必須大幅度地提高城鄉(xiāng)“低?！钡难a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立貧困家庭兒童補(bǔ)助項(xiàng)目，以解決“窮二代”和貧困的代際傳遞問題。

第三，調(diào)整當(dāng)前央地關(guān)系，建立新型中央政府，其職能從決策轉(zhuǎn)型為直接提供服務(wù)。戶籍管理職能由中央政府負(fù)責(zé)，打破地方各自為政局面，建立全國統(tǒng)一的社保體系。污染治理職能由中央政府負(fù)責(zé)，將現(xiàn)有的環(huán)保系統(tǒng)進(jìn)行垂直化管理，并組建諸如“淮河治理委員會”等覆蓋大江河全流域的污染治理機(jī)構(gòu)。

為更好履行上述職能，需要?jiǎng)冸x現(xiàn)在屬于地方政府的人員，組建“華北”“東北”“華東”“中部”“南部”“西南”“西北”等“區(qū)域服務(wù)中心”，打破現(xiàn)行省級行政格局，按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域來籌集公共資金、提供公共服務(wù)，治理污染等。

第四，建立覆蓋全國的社會保障號碼和污染信息系統(tǒng)，打造基礎(chǔ)設(shè)施。為了更好地進(jìn)行宏觀調(diào)控、籌集稅收、調(diào)節(jié)收入分配、準(zhǔn)確發(fā)放退休人員養(yǎng)老金、維持社保資金運(yùn)轉(zhuǎn)、解決“低?！表?xiàng)目中的“應(yīng)保未?！焙汀膀_?！钡葐栴}，有必要新設(shè)統(tǒng)一的社會保障號碼。新的“社保號”專門用于金融和財(cái)產(chǎn)信息識別，不用于身份證明。同時(shí)，復(fù)制“金稅工程”的經(jīng)驗(yàn)，建立“社會保障號碼工程”辦公室，在三年到五年內(nèi)建立覆蓋全國的、由中央政府負(fù)責(zé)管理的公民信息系統(tǒng)，為宏觀調(diào)控和收入分配調(diào)整服務(wù)。此外，為了治理污染，還需在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)部、水利部和環(huán)保部普查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，組建全國污染數(shù)據(jù)庫，為污染治理服務(wù)。

作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國社科院公共政策研究中心特約研究員，本文由該研究中心助理周彥整理