王小超

首都師范大學(xué)管理學(xué)院

京津冀區(qū)域重污染天氣應(yīng)對中的公眾參與機(jī)制研究

王小超

首都師范大學(xué)管理學(xué)院

近年來京津冀區(qū)域重污染天氣頻發(fā)，公眾是受重污染天氣影響最大的主體，重污染天氣這一公共問題的解決必然不能缺少公眾的參與。本文以協(xié)同治理理論為指導(dǎo)，分析了阻礙公眾參與的因素，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)參與、平等、合作的理念，重視公眾參與對于公共事務(wù)治理所發(fā)揮的重要作用，并從理念層面、協(xié)調(diào)機(jī)制層面、信息公開層面、制度規(guī)范層面以及保障措施層面探討了實現(xiàn)公眾參與的問題與應(yīng)對措施，以期為破解京津冀重污染天氣應(yīng)對中的公眾參與困境提供理論上的參考。

京津冀；重污染天氣；公眾參與

近幾年來京津冀區(qū)域冬半年相當(dāng)一部分的時間被霧霾籠罩，空氣重污染更是曾高發(fā)的態(tài)勢。面對這一嚴(yán)峻的大氣污染現(xiàn)實，京津冀三地唯有密切合作方能成功應(yīng)對重污染天氣造成的影響。而受重污染天氣影響最大的是普通的公眾，因此如何做好推動公眾參與的工作，對于應(yīng)對和處置重污染天氣具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義，所以探討公眾參與重污染天氣應(yīng)對的實現(xiàn)機(jī)制具有理論和實踐價值。

一、公眾參與重污染天氣應(yīng)對過程中存在的問題

(一)對公眾參與的重要性認(rèn)識不足

首先是公民個人對公眾參與的意義認(rèn)識不足。參與公共事務(wù)的管理是公民的權(quán)利與義務(wù)，但是在思想層面，由于長時期實行“強(qiáng)政府，弱社會”的行政模式，廣大公民形成了對政府的依賴心理，往往認(rèn)為公共問題的治理是政府的事情，公民參與重污染天氣應(yīng)急管理的意識較為薄弱，所以應(yīng)對重污染天氣的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神也較為缺乏。其次，企業(yè)的節(jié)能減排意識缺乏。在嚴(yán)重的大氣污染問題面前，企業(yè)有責(zé)任和義務(wù)促進(jìn)技術(shù)革新，切實履行節(jié)能減排責(zé)任，但現(xiàn)實是，相當(dāng)一部分企業(yè)仍在使用高能耗低產(chǎn)出的生產(chǎn)方式，造成了巨大的能源浪費(fèi)和過多廢氣排放的問題，2013年僅河北就消耗了3億噸煤炭，占全國的8.3%，這其中主要是被河北落后的鋼鐵企業(yè)所利用的，這些企業(yè)的社會責(zé)任意識相對缺乏。

(二)公眾參與未納入京津冀三地政府的協(xié)調(diào)層面

公眾參與一直是政府制定法律法規(guī)及各種規(guī)劃所堅持的一項基本原則。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》依然提出堅持公眾參與的原則，《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中也提到“實施全民環(huán)境教育行動計劃，動員全社會參與環(huán)境保護(hù)?！盵1]雖然政府的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件提出要讓公眾參與大氣污染的治理，但由于京津冀大氣污染協(xié)同治理的協(xié)調(diào)機(jī)制尚處于初創(chuàng)時期，促進(jìn)公眾參與尚未納入?yún)f(xié)調(diào)的議題。限于目前的壓力型行政體制和行政區(qū)行政模式的束縛，大氣污染還主要是靠自上而下的行政壓力的推動，這種治理模式強(qiáng)化了政府的單方行動傾向，進(jìn)而降低了政府將公眾參與納入?yún)f(xié)調(diào)議題的可能性。

(三)政府信息公開的不到位

信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)，健全的信息公開途徑與方式是公眾參與政府大氣污染治理行動的前提。近年來政府在大氣污染治理方面的信息公開力度不斷加大，信息公開的及時性也有了根本性的改觀。但公開內(nèi)容還是仍局限于法律法規(guī)以及統(tǒng)計數(shù)據(jù)等專業(yè)性較強(qiáng)的信息，如北京市環(huán)境保護(hù)局網(wǎng)站政務(wù)信息公開欄目主要包含：機(jī)構(gòu)職能、法規(guī)文件、規(guī)劃計劃、行政職責(zé)、業(yè)務(wù)動態(tài)等，這些信息往往是為了完成信息公開的任務(wù)而進(jìn)行的信息公開，缺乏容易被公眾感知的細(xì)致量化的具體內(nèi)容，由此造成公眾難以知曉政府的具體大氣治理行動，極易導(dǎo)致公眾對政府的不信任以及對重污染天氣的恐慌。

(四)缺乏相應(yīng)的制度化參與渠道

“制度通過為人們提供日常的規(guī)則來減少不確定性。”[2]良好的制度對于推進(jìn)公眾的有序參與必不可少，但目前還比較缺乏相關(guān)的制度建設(shè)。在政策的制定程序上，公民的參與未納入決策的必經(jīng)程序，如北京市環(huán)保局官方網(wǎng)站上雖有“建言獻(xiàn)策”板塊，但目前還沒有法律法規(guī)規(guī)定制定重污染天氣應(yīng)急管理制度必須聽取和吸收公眾的合理意見與建議；在公眾參與政策制定的方式上，公眾只能通過網(wǎng)絡(luò)以及信函的方式表達(dá)意見于訴求，像市民意見征詢會、公眾代表參與決策表決等公眾參與更為直接的方式還未進(jìn)行制度化的采用。

(五)缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制

激勵機(jī)制作為政府行政的保障機(jī)制在提高行政效能方面起著意想不到的作用。目前政府在鼓勵公眾參與的激勵機(jī)制方面相當(dāng)缺乏，表現(xiàn)為專門的激勵制度的不足。在政府的考核機(jī)制上，促進(jìn)公眾參與的情況未納入政府大氣治理的考核指標(biāo)體系，通過《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》，我們可以發(fā)現(xiàn)，大氣污染治理的考核指標(biāo)包括空氣質(zhì)量改善目標(biāo)完成情況和大氣污染防治重點任務(wù)完成情況兩個方面。[3]在考核指標(biāo)的單項指標(biāo)和子指標(biāo)中均未涉及對公眾參與情況的考核?？己酥笜?biāo)是政府行為的重要指揮棒，缺乏對公眾參與情況的考核造成政府對公眾參與的忽視。在獎懲措施上，各種制度措施呈碎片化狀態(tài)，針對個人、企業(yè)、社會組織的獎勵辦法不具有系統(tǒng)性，難以發(fā)揮獎勵措施的整體合力。

二、重污染天氣應(yīng)對中公眾參與的實現(xiàn)機(jī)制構(gòu)建

(一)在理念層面：要充分認(rèn)識到公眾參與對重污染天氣應(yīng)對的重要性

首先，發(fā)揮公民個人的積極性和主動性。公民個人作為公眾參與中最活躍的主體，在重污染天氣應(yīng)對中可以大有作為。首先公民個人要提高參與大氣污染治理的意識，真正認(rèn)識到大氣污染與每個人息息相關(guān)，只有人人參與才能徹底改善大氣質(zhì)量狀況。其次，在行動上，公民個人可以積極參與到NGO組織的大氣治理行動。其次，發(fā)揮企業(yè)在重污染天氣應(yīng)急管理中的重要作用。廣大企業(yè)作為大量工業(yè)廢氣的排放主體，在治理大氣污染的的重任面前肩負(fù)著重要的使命。企業(yè)在追求利益最大化的同時，還要積極承擔(dān)企業(yè)的社會責(zé)任，將當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，樹立正確的利益觀，企業(yè)不能為貪圖眼前的私利而而致大氣質(zhì)量于不顧。

(二)在協(xié)調(diào)機(jī)制層面：京津冀三地政府加強(qiáng)對公眾參與的協(xié)同力度

京津冀區(qū)域處于一個整體之中，有關(guān)重污染天氣應(yīng)急管理的事務(wù)必須協(xié)調(diào)推進(jìn)，方能取得期待的結(jié)果。公眾參與作為重污染天氣應(yīng)急管理力量中的重要組成部分，必須依靠京津冀三地政府的協(xié)同推進(jìn)才能有序進(jìn)行。在戰(zhàn)略上，把促進(jìn)公民參與納入京津冀重污染天氣應(yīng)急管理機(jī)制的重要組成部分，加強(qiáng)頂層設(shè)計，從總體和長遠(yuǎn)上規(guī)劃公眾參與的路徑和步驟。在法制建設(shè)上，把促進(jìn)公眾全方位的參與重污染天氣應(yīng)急管理上升到法律層面，確保公眾參與京津冀重污染天氣應(yīng)急管理有權(quán)威性的依據(jù)，京津冀三地政府要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)努力加以協(xié)同推進(jìn)。在具體執(zhí)行策略上，京津冀三地政府既要在整體上一致推進(jìn)，又要照顧各地的特殊情況有重點的加以推進(jìn)。在各地的重污染天氣應(yīng)急管理機(jī)制或響應(yīng)機(jī)制的制定上，要加強(qiáng)溝通，做好促進(jìn)公眾參與的相關(guān)銜接工作，只有京津冀三地的公眾參與協(xié)調(diào)配合才能夠更好地應(yīng)對重污染天氣。

(三)在信息公開層面：加強(qiáng)政府信息公開力度

透明性是政府實現(xiàn)善治的要素之一，實現(xiàn)透明政府關(guān)鍵是要做好信息公開工作。在京津冀政府層面，在現(xiàn)有大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大信息的互通互聯(lián)力度，破除“信息孤島”，為公眾參與重污染天氣應(yīng)急管理行動提供便利。在法規(guī)制度層面，要在《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，完善政府信息公開的體制機(jī)制。在運(yùn)行機(jī)制上，整合現(xiàn)有的政府信息公開部門，確保大氣污染治理的相關(guān)信息能夠得到正確及時的傳遞。

(四)在制度規(guī)范層面：建立健全促進(jìn)公眾參與的制度化渠道

公眾參與只有做到有序進(jìn)行，才能有助于推動重污染天氣的應(yīng)急管理行動，政府為之必須建立制度化的參與渠道。拓寬社會力量參與應(yīng)急的渠道，強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備和自救互救理念，優(yōu)化系列制度、社會規(guī)范、道德標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)形成長期導(dǎo)向的預(yù)防性的危機(jī)意識和公共安全的責(zé)任意識[4]。對有關(guān)大氣污染治理的重大行政決策，應(yīng)將公眾參與納入必經(jīng)程序，并建立科學(xué)的參與程序與渠道。鑒于公眾參與大氣污染治理的正式渠道數(shù)量甚少，引導(dǎo)公眾通過制度化的途徑參與大氣污染的治理要采取分階段實施的策略，現(xiàn)階段要著重推進(jìn)那些公眾相對容易參與的渠道，如：大氣污染防治法規(guī)意見征詢會。

(五)在保障措施層面：建立促進(jìn)公眾參與的保障機(jī)制

建立促進(jìn)公眾參與重污染天氣應(yīng)急管理的相關(guān)激勵制度措施，并改革現(xiàn)有制度中不利于促進(jìn)公眾參與的的因素，充分激發(fā)公眾參與重污染天氣的活力。要為公民個人的參與創(chuàng)造條件，如北京市政府要加大公共交通尤其是軌道的投入，增強(qiáng)公共交通的舒適度和便利性，吸引更多人選擇公共交通；針對企業(yè)在降低污染物排放中有巨大潛力的現(xiàn)狀，在現(xiàn)有的項目投產(chǎn)以及稅收優(yōu)惠等措施的基礎(chǔ)上，采取一些更為靈活高效的激勵政策，促進(jìn)企業(yè)更新生產(chǎn)技術(shù)，減少廢氣排放。在環(huán)境NGO的審批及管理上，要放寬資格條件，激發(fā)社會組織的活力，形成環(huán)境NGO蓬勃發(fā)展的社會效應(yīng)，壯大我國的民間組織參與大氣污染治理的力量。

［1］國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃［EB/OL］.http：//zfs.mep.gov.cn/fg/ gwyw/201112/t20111221_221570.htm.

［2］道格拉斯·C·諾斯著，杭行譯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效［M］.上海：格致出版社，2008.10.

［3］大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）［EB/OL］.http：// zfs.mep.gov.cn/fg/gwyw/201405/t20140528_275839.htm.

［4］韓傳峰，趙蘇爽，劉興華.政府主導(dǎo)社會參與培育應(yīng)急文化［J］.中國應(yīng)急管理，2014（6）.

王小超，首都師范大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生。