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當(dāng)前農(nóng)村融資問(wèn)題及其供需平衡互動(dòng)機(jī)制的法律思考

2016-03-16 05:59汪東升
公共治理研究 2016年4期
關(guān)鍵詞:農(nóng)地農(nóng)戶融資

汪東升

(中共開(kāi)封市委黨?!》▽W(xué)教研室, 河南 開(kāi)封 475001)

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當(dāng)前農(nóng)村融資問(wèn)題及其供需平衡互動(dòng)機(jī)制的法律思考

汪東升

(中共開(kāi)封市委黨校法學(xué)教研室, 河南開(kāi)封475001)

農(nóng)村融資難題長(zhǎng)期困擾我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展,最近中央提出要建立農(nóng)村廣覆蓋、多元化、可持續(xù)的金融服務(wù)體系。融資難的原因主要是由農(nóng)村金融的供需不平衡造成的。破解農(nóng)村融資難題,實(shí)現(xiàn)供需平衡互動(dòng),就要建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè),制定《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》,完善對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)等方面的法律規(guī)定;完善合作金融機(jī)制,讓傳統(tǒng)民間融資形式合法化;建立全國(guó)農(nóng)協(xié),實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)主體多樣化。

農(nóng)村融資;供需平衡互動(dòng)機(jī)制;《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》;農(nóng)民協(xié)會(huì)

2015年11月,中共中央、國(guó)務(wù)院《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出:“堅(jiān)持商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合,健全政策支持、公平準(zhǔn)入和差異化監(jiān)管制度,擴(kuò)大農(nóng)村金融服務(wù)規(guī)模和覆蓋面,創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)模式,全面提升農(nóng)村金融服務(wù)水平,促進(jìn)普惠金融發(fā)展,加快建立多層次、廣覆蓋、可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)適度、風(fēng)險(xiǎn)可控的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系?!边@是我國(guó)今后進(jìn)行農(nóng)村金融機(jī)制創(chuàng)新的總綱,它主要有三個(gè)意思:一是農(nóng)村金融服務(wù)的主體要多元化,二是服務(wù)模式要多樣化,三是服務(wù)“三農(nóng)”要廣覆蓋。良性的農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)制包含了農(nóng)村金融服務(wù)主體能夠順暢地通過(guò)服務(wù)模式達(dá)到惠農(nóng)的服務(wù)目標(biāo),或者需要接受金融服務(wù)的“三農(nóng)”對(duì)象能夠順暢地通過(guò)服務(wù)模式獲得和滿足金融需求,這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)金融“需求——供給”能夠順暢地相互滿足和轉(zhuǎn)化的過(guò)程。只有這個(gè)過(guò)程順暢了,中央提出的金融服務(wù)主體多元化、服務(wù)模式多樣化、金融服務(wù)廣覆蓋才能落到實(shí)處。本文擬從如何保障農(nóng)村融資供需平衡的角度提出法律建議。

一、農(nóng)村融資現(xiàn)狀及問(wèn)題

20世紀(jì)80年代,我國(guó)農(nóng)村先后建立起了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。2002年8月,全國(guó)人大常委會(huì)又審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》,規(guī)定農(nóng)村土地實(shí)行以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制,保障了農(nóng)戶對(duì)承包地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán),極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。我國(guó)的糧食產(chǎn)量,從1978年的30476.5萬(wàn)噸增加到2015年的62143.5萬(wàn)噸,其間實(shí)現(xiàn)了歷史性的“十二連增”。糧食增產(chǎn)了,中國(guó)人吃得飽了,但農(nóng)民的收入?yún)s增長(zhǎng)緩慢。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》計(jì)算,2013年我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是55321.7億元,僅占我國(guó)GDP的9%。2013年農(nóng)村居民的人均純收入是8895.9元,僅是同期城鎮(zhèn)居民人均純收入的33%。農(nóng)民增產(chǎn)不增收的狀況挫傷了他們擴(kuò)大再生產(chǎn)的積極性,多數(shù)農(nóng)民抱著“維持原狀”的態(tài)度種植土地,從而嚴(yán)重抑制了生產(chǎn)性融資需求。生產(chǎn)性融資需求的抑制,又導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“四個(gè)停滯”:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)停滯,農(nóng)戶不去積極主動(dòng)地添置先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備和運(yùn)用先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù);二是農(nóng)戶的收入來(lái)源和投資取向形成固定的模式,長(zhǎng)期穩(wěn)定地延續(xù)下來(lái),形成創(chuàng)新取向停滯;三是集約化經(jīng)營(yíng)停滯,農(nóng)戶的增產(chǎn)方式主要依賴人力和生產(chǎn)要素的簡(jiǎn)單追加;四是農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量停滯,農(nóng)產(chǎn)品的品種改良進(jìn)展緩慢。

“四個(gè)停滯”帶來(lái)的直接后果是農(nóng)民的收入增長(zhǎng)緩慢,抗風(fēng)險(xiǎn)能力減弱,無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化的需求。農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資需求,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰滯又反過(guò)來(lái)影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入,如此惡性循環(huán)導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)融資需求抑制,進(jìn)而又導(dǎo)致了農(nóng)村金融服務(wù)主體追逐非農(nóng)投資項(xiàng)目,將投資的主要方向轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。于是,農(nóng)村出現(xiàn)了正規(guī)金融的疏空地帶,農(nóng)民貸款更難了。這明顯地說(shuō)明,農(nóng)村金融的需求和供給之間出現(xiàn)了障礙,要破除這個(gè)障礙,提高農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入是關(guān)鍵。提高農(nóng)業(yè)收入的主要途徑是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和副業(yè),融資渠道暢通是必要條件。

目前農(nóng)村融資存在的主要問(wèn)題有三個(gè)方面的表現(xiàn)。

1.生產(chǎn)性融資占比小,消費(fèi)性融資占比大。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó),人均耕地僅1.37畝,一個(gè)四口之家的耕地不足6畝;長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)民增產(chǎn)不增收,導(dǎo)致了農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的需求不足。據(jù)對(duì)廣西某縣有融資行為的122個(gè)農(nóng)戶所做的調(diào)查研究,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性融資僅占11%,其他是改善生活占21%,婚喪嫁娶占18%,建房占36%,意外事件占14%。[1]生產(chǎn)性融資占比過(guò)小,導(dǎo)致農(nóng)戶收入來(lái)源受限,償還貸款的能力減小,出借人的風(fēng)險(xiǎn)增大,農(nóng)戶貸款更加困難,進(jìn)一步加劇了農(nóng)村金融供求之間的矛盾。

2.融資渠道狹窄,農(nóng)民難融資。據(jù)對(duì)廣西某縣的調(diào)查,有融資行為的農(nóng)戶占66%,無(wú)融資行為的占34%。在有融資行為的農(nóng)戶中,57.6%是通過(guò)親友借貸實(shí)現(xiàn)的,到信用社借貸的占37.9%,到農(nóng)業(yè)銀行借貸的占4.5%。據(jù)國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)的研究,中國(guó)農(nóng)戶從民間融資的數(shù)額是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的4倍。從地區(qū)來(lái)看,東部地區(qū)民間融資的比例達(dá)到81%,中部和西部地區(qū)民間融資的比例分別達(dá)到76%、60%。[2]通過(guò)以上數(shù)據(jù)可以看出中國(guó)農(nóng)村融資具有這樣的規(guī)律性:農(nóng)民融資的主渠道是民間借貸,經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū),民間借貸所起的作用就越大。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)逐漸失去了農(nóng)村的“領(lǐng)地”,將其主要服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)向了城鎮(zhèn)等非農(nóng)領(lǐng)域,僅剩的農(nóng)村信用社也獨(dú)木難撐,有法律保障的正規(guī)金融活動(dòng)陷入了滯抑的狀態(tài)。農(nóng)民的信貸渠道狹窄,進(jìn)一步抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.風(fēng)險(xiǎn)大,成本高。由于農(nóng)戶貸款用于生產(chǎn)的占比過(guò)小,消費(fèi)性貸款占比較大,造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力,農(nóng)民的還款能力下降,違約率增高。另外,農(nóng)業(yè)易受天氣、病蟲(chóng)害、市場(chǎng)價(jià)格等因素影響,導(dǎo)致投資者收入很不穩(wěn)定,這也增加了資金出借人的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)中國(guó)人民銀行上饒市中心支行課題組的研究,該市農(nóng)村信用社2006年的不良貸款率達(dá)到22.24%,戈陽(yáng)縣農(nóng)行發(fā)放的扶貧小額貸款,損失率達(dá)到80%,鄱陽(yáng)縣農(nóng)行發(fā)放的扶貧小額貸款,損失率達(dá)到90%。[3]出借人的風(fēng)險(xiǎn)增大,導(dǎo)致其融資態(tài)度更加謹(jǐn)慎,農(nóng)戶的貸款渠道更加狹窄。無(wú)奈,農(nóng)戶只得通過(guò)非正規(guī)的渠道來(lái)滿足自己的融資需求,但成本較高。根據(jù)該課題組的調(diào)查,民間借貸的利率要高于同期銀行貸款利率的1—3倍。另?yè)?jù)潘振明的研究,信用社對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一年期的貸款利率為10.496%,民間借貸的利率為13%—19%,占企業(yè)綜合生產(chǎn)成本的13%—15%。[4]貸款的高成本直接加重了借款人的還款負(fù)擔(dān),進(jìn)一步增加了融資的風(fēng)險(xiǎn)。

二、完善農(nóng)村融資供需平衡互動(dòng)機(jī)制的法律思考

農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)是什么關(guān)系?農(nóng)業(yè)是驅(qū)殼,農(nóng)村金融是血液。農(nóng)村金融要做大做強(qiáng),首先要把自己存在的驅(qū)殼做大做強(qiáng),否則它就沒(méi)有存在的空間。農(nóng)村金融要服務(wù)于農(nóng)業(yè),滿足農(nóng)業(yè)的融資需求,農(nóng)業(yè)的發(fā)展又同時(shí)反作用于金融,推動(dòng)農(nóng)村金融的發(fā)展,這就是農(nóng)村金融供求的平衡和互動(dòng)機(jī)制。目前,中國(guó)的農(nóng)業(yè)還是以家庭為生產(chǎn)單元的小農(nóng)業(yè),建立現(xiàn)代化的大農(nóng)業(yè)才是根本出路。有了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為支撐,中央提出的農(nóng)村金融服務(wù)“廣覆蓋”、主體“多元化”、模式“多樣化”才能落到實(shí)處,農(nóng)村金融的供求機(jī)制才能得到平衡并相互促進(jìn)。圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)這個(gè)目標(biāo),本文提出以下法律建議。

(一)制定《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》,確立農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位,保障農(nóng)業(yè)是一個(gè)有利可圖的產(chǎn)業(yè)。

1993年,我國(guó)頒布了《農(nóng)業(yè)法》,主要內(nèi)容側(cè)重于農(nóng)業(yè)管理,并且原則性很強(qiáng),缺乏可實(shí)施性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)的確立,第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)在我國(guó)獲得了迅猛的發(fā)展,農(nóng)業(yè)與其差距相對(duì)越來(lái)越大。我國(guó)目前亟需制定一部《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》,對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶的地位、生產(chǎn)關(guān)系、政府促進(jìn)農(nóng)業(yè)的具體措施等進(jìn)行規(guī)范。作者認(rèn)為,《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》應(yīng)主要突出以下內(nèi)容。

1. 農(nóng)業(yè)是優(yōu)先發(fā)展的第一產(chǎn)業(yè),工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》第三條規(guī)定“國(guó)家把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的首位?!睂?duì)農(nóng)業(yè)的這個(gè)規(guī)定是正確的,應(yīng)當(dāng)在《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》中再次強(qiáng)調(diào),并且要加上工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展的第一產(chǎn)業(yè),那么就意味著農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)?shù)玫絻?yōu)先的投入,投入的資金從哪里來(lái)?主要通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的渠道實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)的產(chǎn)業(yè),投資大,風(fēng)險(xiǎn)也大,盈利的能力卻較低。把農(nóng)業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè),不是由它的盈利能力決定的,而是由它的基礎(chǔ)性和重要性決定的。農(nóng)業(yè)是提供人們食品來(lái)源的產(chǎn)業(yè),“民以食為天”,人們離開(kāi)工業(yè)品可以生活,但離開(kāi)食品是無(wú)法生存的。所以,糧食安全關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定,關(guān)系到國(guó)家安全,在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中處于基礎(chǔ)性的地位,理應(yīng)得到優(yōu)先發(fā)展。于是,實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)就在情理之中了。

2. 對(duì)從事種植業(yè)農(nóng)民的直補(bǔ)制度化。長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)家除了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行了大量投資以外,還對(duì)糧食流通環(huán)節(jié)支付了大量補(bǔ)貼,雖然起到了平衡糧價(jià)的作用,但補(bǔ)貼真正到種糧農(nóng)民手中的卻很少。所以,積極探索對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直補(bǔ)的法律制度,本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持四個(gè)原則:一是對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)助,不種糧者不補(bǔ)貼;二是補(bǔ)助的數(shù)額與農(nóng)戶出售的糧食數(shù)量掛鉤,多售多補(bǔ)助;三是補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶的生產(chǎn)成本加上社會(huì)平均利潤(rùn)以后與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的差額(負(fù)值時(shí)不補(bǔ)貼);四是農(nóng)戶生產(chǎn)成本的測(cè)算應(yīng)適當(dāng)考慮機(jī)械化水平,鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行機(jī)械化耕作。

3.對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行創(chuàng)新,實(shí)行區(qū)分所有制。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制,由于“主體虛置”,農(nóng)戶的土地權(quán)益得不到有效的保護(hù),也嚴(yán)重限制了農(nóng)戶對(duì)土地的處置權(quán)利。目前在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村土地、房產(chǎn)的確權(quán)辦證工作尚在進(jìn)行中,但從成都市實(shí)踐的結(jié)果來(lái)看,在確權(quán)辦證工作完成以后農(nóng)村的融資狀況并未發(fā)生根本的好轉(zhuǎn)。從銀行的角度來(lái)看,只有25%的銀行認(rèn)可農(nóng)村房產(chǎn)、土地使用權(quán)抵押融資,不認(rèn)可的銀行占到75%。究其原因,是由于農(nóng)村土地、房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有真正獨(dú)立,既抑制了抵押物的融資價(jià)值,又限制了銀行對(duì)抵押物的處置權(quán)。[5]從建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、擴(kuò)大農(nóng)村融資需求的角度來(lái)看,對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新是關(guān)鍵。

中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出,農(nóng)村土地改革的底線是“三個(gè)不”:土地公有制性質(zhì)不改變,耕地紅線不突破,農(nóng)民利益不受損。按照這個(gè)思路,對(duì)農(nóng)村土地可以進(jìn)行區(qū)分所有制創(chuàng)新,整體思路即:將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)區(qū)分為政治所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)所有權(quán),前者歸國(guó)家,后者歸農(nóng)戶。所謂政治所有權(quán),即馬克思所稱的法律所有權(quán),或叫終極所有權(quán)。馬克思在批判庸俗經(jīng)濟(jì)學(xué)家把利息片面理解為由資本本身創(chuàng)造出來(lái)的收入時(shí)指出:“這種形態(tài)之所以必然產(chǎn)生,是由于資本的法律上的所有權(quán)同它的經(jīng)濟(jì)上的所有權(quán)分離,由于一部分利潤(rùn)在利息的名義下被完全離開(kāi)生產(chǎn)過(guò)程的資本家或資本所有者占有?!盵6]511馬克思在這里明確提出了法律所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的思想。由于法律所有權(quán)的主要內(nèi)容是宏觀管理權(quán)、收益分享權(quán)和終極處分權(quán),與國(guó)家的管理職能緊密相關(guān),所以我們把它稱為政治所有權(quán)。經(jīng)濟(jì)所有權(quán)是經(jīng)營(yíng)利用土地的權(quán)利,主要包括占有、使用、決策、收益、繼承、合理處分等權(quán)利。農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)與現(xiàn)在農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的主要區(qū)別是權(quán)利束更加完整了,經(jīng)濟(jì)所有權(quán)除了對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)以外,還包括繼承權(quán)、買賣權(quán)。當(dāng)然,土地是特殊的商品,對(duì)土地的利用要受當(dāng)?shù)赝恋卣w規(guī)劃的制約。但總體上來(lái)說(shuō),農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)從政治所有權(quán)分離出來(lái)以后,其權(quán)利束獲得了相對(duì)的完整性和獨(dú)立性,可以像其他商品一樣在市場(chǎng)上自由流動(dòng),打破了長(zhǎng)期制約土地流轉(zhuǎn)的死結(jié),為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了必要的條件,也為農(nóng)村金融供需平衡互動(dòng)注入了內(nèi)生性的動(dòng)力。同時(shí),農(nóng)地區(qū)分所有制構(gòu)想堅(jiān)持農(nóng)地政治所有權(quán)歸國(guó)家所有,使國(guó)家牢牢掌握農(nóng)地的最終處分權(quán),堅(jiān)持了農(nóng)村土地的公有制性質(zhì),符合中央農(nóng)村土地改革的方向。

(二)用法制阻抑農(nóng)地細(xì)碎化,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。

自我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后,經(jīng)過(guò)家庭內(nèi)部幾代人的承包和分割,農(nóng)地越來(lái)越細(xì)碎化。根據(jù)劉雨松的研究,2005年至2009年,全國(guó)農(nóng)戶不足1畝的地塊占到59%以上,3畝以下的地塊占到87%以上(含1畝以下),戶均地塊在4塊以上。[7]20農(nóng)地細(xì)碎化嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的進(jìn)程,使我國(guó)農(nóng)業(yè)始終無(wú)法擺脫弱勢(shì)小農(nóng)業(yè)的特質(zhì),嚴(yán)重制約了農(nóng)村金融的需求和供給。振興我國(guó)農(nóng)村金融,必須以推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為前提,阻抑農(nóng)地細(xì)碎化是其必然要求。

1. 實(shí)行農(nóng)地單向單嗣繼承制。單嗣繼承制是日本和歐洲長(zhǎng)期實(shí)行的繼承制度。日本從戰(zhàn)國(guó)時(shí)代起,長(zhǎng)子繼承制普遍寫(xiě)進(jìn)家法之中,以后逐漸法制化,在整個(gè)武士階層強(qiáng)制推行。日本的庶民階層,對(duì)土地等家產(chǎn)實(shí)行“一子繼承制”,即次子或次女也可以單獨(dú)繼承。上世紀(jì)40年代《德國(guó)世襲農(nóng)地法》、60年代法國(guó)的《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》,都規(guī)定了農(nóng)地單嗣繼承制,防止因家庭析產(chǎn)而使農(nóng)場(chǎng)的規(guī)??s小、競(jìng)爭(zhēng)力降低、最后瓦解情況的出現(xiàn)。

我國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化的現(xiàn)實(shí)是,1畝以下的地塊接近60%,3畝以下的地塊接近90%,嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的進(jìn)程,實(shí)行農(nóng)地單嗣繼承制十分必要。目前我國(guó)法律并未賦予農(nóng)戶對(duì)承包地有繼承權(quán),但事實(shí)上按照“諸子均分”原則在農(nóng)戶中已經(jīng)發(fā)生了繼承行為,政府最好的做法是因勢(shì)利導(dǎo),在法律中明確規(guī)定對(duì)家庭承包的農(nóng)地實(shí)行單嗣繼承制(一個(gè)子女繼承制)。多個(gè)子女都想繼承的,實(shí)行長(zhǎng)子繼承制。

實(shí)行農(nóng)地單嗣繼承制在我國(guó)是完全可能的。實(shí)行農(nóng)地單嗣繼承制的關(guān)鍵在于將多余的農(nóng)業(yè)人口分離出去,從2001年以來(lái)我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)情況來(lái)看,平均每年增長(zhǎng)1.22%,2014年年末,全國(guó)人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了54.77%。而同期我國(guó)人口的平均自然增長(zhǎng)率僅為5.48‰,遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度,并且人口的自然增長(zhǎng)率還處于下降的趨勢(shì)之中。由此看來(lái),農(nóng)村的新增勞動(dòng)力完全可以被城鎮(zhèn)化吸納,實(shí)行農(nóng)地單嗣繼承制是完全可行的。

2. 創(chuàng)新土地整理機(jī)制,小塊田合并為大塊田。根據(jù)阿德萊德大學(xué)和我國(guó)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查研究,目前我國(guó)每個(gè)農(nóng)戶擁有多個(gè)地塊,平均有4.7個(gè),多的達(dá)到33塊。[8]另外,水利等農(nóng)田基本設(shè)施也毀壞嚴(yán)重,農(nóng)機(jī)耕道也不暢通。因此,土地整理顯得十分必要?;舅悸肥峭ㄟ^(guò)土地立法明確以下原則:(1)國(guó)家鼓勵(lì)廣大農(nóng)戶對(duì)承包地進(jìn)行土地整理。土地整理以自然村或者村民小組為單位統(tǒng)一進(jìn)行,是否進(jìn)行土地整理應(yīng)當(dāng)征詢村民的意見(jiàn),三分之二以上多數(shù)農(nóng)戶同意的,方可進(jìn)行土地整理。(2)國(guó)家財(cái)政對(duì)土地整理的費(fèi)用予以補(bǔ)貼。除勞務(wù)費(fèi)以外,土地整理的實(shí)際支出,例如構(gòu)筑水利設(shè)施、田間道路、電力、綠化、土地平整等發(fā)生的費(fèi)用,政府財(cái)政承擔(dān)2/3,村民承擔(dān)1/3,村民確實(shí)無(wú)力承擔(dān)的,可由政府全部承擔(dān)。(3)土地整理前后,各農(nóng)戶承包的土地面積不變。根據(jù)中央農(nóng)村土地承包責(zé)任制長(zhǎng)期不變的精神,為了便于村民達(dá)成土地整理的協(xié)議,實(shí)行各農(nóng)戶土地整理前后承包地的數(shù)量保持不變的政策,在土地整理前,將本村或本組所有的土地評(píng)定為若干等級(jí)(各地可根據(jù)土地的自然條件具體確定等級(jí)數(shù)),以一等地(最好的地)為標(biāo)準(zhǔn)確定各農(nóng)戶承包地的數(shù)量。被確定為二等、三等等其他等級(jí)的農(nóng)地,按不同的比例折算為一等地;待土地整理結(jié)束后重新分配土地時(shí),再按此前的折算比例將一等地反向換算為二等、三等等其他等級(jí)的土地。重新分配后的土地,在自然條件允許的情況下,每戶只分配一塊土地。(4)土地整理后的用途,應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)氐耐恋乩谜w規(guī)劃。

(三)完善對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的法律規(guī)定,從手段上推動(dòng)農(nóng)村融資供需平衡互動(dòng)機(jī)制。

農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)是土地和房產(chǎn),目前我國(guó)法律對(duì)它的保護(hù)還相當(dāng)不力。主要表現(xiàn)是法律并未規(guī)定農(nóng)民對(duì)承包地有繼承權(quán),除“四荒地”、林地以外,農(nóng)地和房產(chǎn)被禁止作為抵押物向銀行申請(qǐng)貸款。根據(jù)《物權(quán)法》第183、184條,《擔(dān)保法》第34、36、37條,《農(nóng)村土地承包法》第44、49條,《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》第52條等規(guī)定,農(nóng)村的荒山、荒丘、荒溝、荒灘等土地使用權(quán)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物及其土地使用權(quán)可以抵押,其他的耕地、自留山、自留地、宅基地等土地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押。法律之所以作出這樣的規(guī)定,是因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的基本生產(chǎn)資料,并具有社會(huì)保障的功能,如果允許農(nóng)村土地使用權(quán)可以抵押,則還不上貸款的農(nóng)民就會(huì)失去土地,在城鎮(zhèn)會(huì)出現(xiàn)“貧民窟”的現(xiàn)象,影響社會(huì)的穩(wěn)定。這種擔(dān)心是沒(méi)有必要的,現(xiàn)代的農(nóng)村完全可以用完善的社會(huì)保障取代土地保障,所以應(yīng)當(dāng)對(duì)以上法律規(guī)定進(jìn)行修改,規(guī)定耕地、宅基地、房屋可以作為抵押物,并且可以進(jìn)行買賣,滿足農(nóng)戶進(jìn)行融資的需要。當(dāng)然,交易的前提是產(chǎn)權(quán)關(guān)系要清晰,要對(duì)農(nóng)戶的承包地、房產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記,頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革之前確定的是土地的使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán),改革之后確定的是經(jīng)濟(jì)所有權(quán)。對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的制度完善了,土地、房產(chǎn)的價(jià)值才能通過(guò)市場(chǎng)真正體現(xiàn)出來(lái),抵押權(quán)人才愿意接受土地、房產(chǎn)作為抵押物,實(shí)現(xiàn)融資行為。最終的結(jié)果是,農(nóng)戶和抵押權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利都得到了保護(hù),農(nóng)村融資的供需才可能互動(dòng)平衡。

(四)完善合作金融機(jī)制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村融資服務(wù)主體多樣化。

目前,在農(nóng)村的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)主要有政策性銀行、商業(yè)銀行和合作銀行。政策性銀行主要是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,商業(yè)銀行主要是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行,合作性金融組織包括農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村資金互助社。由于農(nóng)村生產(chǎn)性消費(fèi)抑制和市場(chǎng)導(dǎo)向效應(yīng),中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行將自己的主要業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向了非農(nóng)項(xiàng)目,向農(nóng)民開(kāi)展融資的業(yè)務(wù)占主營(yíng)業(yè)務(wù)的比例很低。郵政儲(chǔ)蓄銀行只儲(chǔ)不貸,發(fā)揮的僅僅是“吸款機(jī)”的作用。作為政策性的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,主要是對(duì)糧油儲(chǔ)備進(jìn)行貸款,后來(lái)雖然拓寬了業(yè)務(wù)范圍,但實(shí)際融資的主要對(duì)象是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、加工的龍頭企業(yè),一般農(nóng)民很難受惠。農(nóng)村合作金融組織雖然有了一定的發(fā)展,但與農(nóng)村巨大的資金需求相比,仍然相差很遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),到2014年年末,全國(guó)只設(shè)立了1296家新型金融機(jī)構(gòu),其中貸款公司14家,村鎮(zhèn)銀行1233家,資金互助社49家。[9]由此看來(lái),在全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)村,合作金融組織還是空白,大力發(fā)展農(nóng)村合作金融組織是當(dāng)務(wù)之急。

由于國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的政策性扶持在前文已有論述,商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)取向本身又是由市場(chǎng)關(guān)系決定的,所以,在此重點(diǎn)對(duì)發(fā)展農(nóng)村合作性金融組織、實(shí)現(xiàn)融資主體多元化提出以下法律建議。

1. 立法確立農(nóng)村融資多元化主體的合法性。從目前農(nóng)村合法的金融主體來(lái)看,主要有農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村資金互助社。由于多種原因,農(nóng)村信用社行政化色彩濃厚,商業(yè)化傾向嚴(yán)重,在性質(zhì)上已異化為商業(yè)銀行,這與其成立時(shí)的“調(diào)劑資金、服務(wù)農(nóng)村”的目的已完全相悖。所以,對(duì)農(nóng)村信用社應(yīng)當(dāng)進(jìn)行回歸性改革,在法律中規(guī)定農(nóng)村信用社實(shí)行民主管理、主要管理人員實(shí)行社員選任制;逐步擴(kuò)大社員的入股比例,規(guī)定對(duì)社員實(shí)行優(yōu)惠融資制度等。

國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法,大力鼓勵(lì)農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村資金互助社的發(fā)展?!掇r(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》對(duì)設(shè)立農(nóng)村合作銀行規(guī)定的條件過(guò)于嚴(yán)苛,應(yīng)從發(fā)起人不少于1000人、注冊(cè)資金不少于2000萬(wàn)元適當(dāng)降低,同時(shí)用“合作銀行的營(yíng)業(yè)范圍主要限于本行政區(qū)域內(nèi)(縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))”的規(guī)定來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。取消“農(nóng)村合作銀行主要以農(nóng)村信用社和農(nóng)村信用社縣(市)聯(lián)社為基礎(chǔ)組建”的規(guī)定,規(guī)定農(nóng)村合作銀行是以轄區(qū)內(nèi)的自然人、組織(企業(yè))為基礎(chǔ)共同出資組建的法人金融機(jī)構(gòu)。作出這樣的規(guī)定主要是為了增強(qiáng)農(nóng)村合作銀行的獨(dú)立性和自主性,推動(dòng)其健康快速地成長(zhǎng),滿足農(nóng)村地區(qū)“三農(nóng)”融資的需要。

農(nóng)村資金互助社是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村區(qū)域內(nèi)的村民和企業(yè)共同出資組建的金融法人企業(yè)??紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村民具有良好的信息溝通條件和人際關(guān)系,對(duì)農(nóng)村資金互助社在法律規(guī)范上可適當(dāng)放寬,不要求組織形式必須是法人,合伙形式同樣可以。合伙組織形式下出資人承擔(dān)的是無(wú)限責(zé)任,更有利于互助社嚴(yán)格內(nèi)部管理、服務(wù)社員互助目的的實(shí)現(xiàn),避免管理上的道德風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)主體多元化,必然要求將民間融資合法化。國(guó)務(wù)院《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》規(guī)定,未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn),擅自向公眾吸收存款、集資、發(fā)放貸款、融資擔(dān)保等活動(dòng),都屬于非法金融業(yè)務(wù),應(yīng)該予以取締。這樣,資金充裕的農(nóng)民或團(tuán)體、企業(yè)因經(jīng)常向外進(jìn)行貸款,會(huì)成為非法金融業(yè)務(wù)。目前,大量存在于民間的合會(huì)、地下錢莊、典當(dāng)?shù)热谫Y形式都屬于非法之列。國(guó)家雖然明令取締,但過(guò)后又會(huì)死灰復(fù)燃,形成“割韭菜”效應(yīng)。哈耶克認(rèn)為,社會(huì)秩序是一個(gè)自發(fā)的演進(jìn)(進(jìn)化)過(guò)程,這一點(diǎn)符合歷史唯物主義的“社會(huì)是一個(gè)由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展的過(guò)程”,無(wú)疑是正確的。那么為什么不能對(duì)大量存在于民間的非正規(guī)金融形式因勢(shì)利導(dǎo)、變堵為疏呢?只要規(guī)范得當(dāng),使民間非法金融成為合法金融,我國(guó)的金融制度就會(huì)取得歷史性的進(jìn)步。所以作者建議,通過(guò)立法明確以下原則,鼓勵(lì)農(nóng)村民間融資活動(dòng):(1)民間借貸、融資活動(dòng)自由;(2)禁止民間高利貸,禁止發(fā)行債券、股票等有價(jià)金融憑證;(3)對(duì)開(kāi)展農(nóng)村融資業(yè)務(wù)的主體實(shí)行登記注冊(cè)制;(4)入會(huì)社員對(duì)合會(huì)實(shí)行民主管理、監(jiān)督制度;(5)對(duì)融資額度上限封頂,民間借貸一般為小額貸款。通過(guò)以上制度立法,讓農(nóng)村資金留在農(nóng)村,真正為“三農(nóng)”所用。

2. 成立全國(guó)性的農(nóng)民協(xié)會(huì),將“三農(nóng)”服務(wù)與農(nóng)村融資統(tǒng)一起來(lái)。日本的農(nóng)協(xié)(農(nóng)業(yè)協(xié)同組織)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)具有重要啟示作用。二戰(zhàn)后的日本為了重振農(nóng)業(yè),制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組織法》、《農(nóng)業(yè)整備措施法》等法律,使農(nóng)協(xié)在日本得以健康地發(fā)展,其經(jīng)驗(yàn)已推廣至韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。日本的農(nóng)協(xié)分為三級(jí):基層農(nóng)協(xié)為市、町、村農(nóng)協(xié),其金融機(jī)構(gòu)為合作金融部;中層機(jī)構(gòu)是都道府縣聯(lián)合會(huì),以基層農(nóng)協(xié)為團(tuán)體會(huì)員,其金融機(jī)構(gòu)為信用農(nóng)協(xié)同組聯(lián)合會(huì);最高機(jī)構(gòu)是全國(guó)聯(lián)合會(huì),以都道府縣級(jí)農(nóng)協(xié)為團(tuán)體會(huì)員,其金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)林中央金庫(kù),是日本全國(guó)林協(xié)、農(nóng)協(xié)、漁協(xié)聯(lián)合會(huì)以及政府投資設(shè)立的機(jī)構(gòu)。日本農(nóng)協(xié)最大的特點(diǎn)是將農(nóng)村金融與農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活服務(wù)結(jié)合起來(lái),形成了包括生產(chǎn)、信貸、購(gòu)銷、保險(xiǎn)、醫(yī)療、文體活動(dòng)等在內(nèi)的一條龍服務(wù)體系,深受農(nóng)民的歡迎。

參考日本的經(jīng)驗(yàn),為了使我國(guó)的小農(nóng)業(yè)走向大農(nóng)業(yè),實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、集約化經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,在我國(guó)也亟需建立全國(guó)性的農(nóng)民協(xié)會(huì)??紤]到運(yùn)作的成本和靈活性,農(nóng)民協(xié)會(huì)的層級(jí)不宜太多,以三級(jí)為宜。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村一級(jí)為基層農(nóng)協(xié),省一級(jí)為中等機(jī)構(gòu)的農(nóng)協(xié),中央農(nóng)協(xié)為全國(guó)農(nóng)協(xié)??紤]到我國(guó)的國(guó)情,可以以農(nóng)村供銷社為基礎(chǔ)組建各級(jí)農(nóng)協(xié)。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出:要“把供銷合作社打造成為與農(nóng)民利益聯(lián)系更緊密、為農(nóng)服務(wù)功能更完備、市場(chǎng)化運(yùn)作更高效的合作經(jīng)濟(jì)組織體系,使之成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的生力軍和綜合平臺(tái)?!痹诰唧w操作上需要制定一部《農(nóng)戶協(xié)作聯(lián)合會(huì)法》,包括以下內(nèi)容。

(1)農(nóng)戶協(xié)作聯(lián)合會(huì)(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)協(xié))是農(nóng)民的生產(chǎn)、生活互助組織,以農(nóng)戶自愿入會(huì)為原則,交納入會(huì)經(jīng)費(fèi)(股金),是實(shí)行民主管理、民主監(jiān)督的自治經(jīng)濟(jì)組織。協(xié)會(huì)的主要負(fù)責(zé)人由入會(huì)會(huì)員民主選舉產(chǎn)生。(2)農(nóng)協(xié)以供銷社為基礎(chǔ)組建。供銷社的原集體財(cái)產(chǎn)并入農(nóng)協(xié),債務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)清償。(3)基層農(nóng)協(xié)既可以是企業(yè)法人,按法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行管理,也可以是合伙型經(jīng)濟(jì)組織;基層以外的農(nóng)協(xié)必須是企業(yè)法人。(4)農(nóng)協(xié)成立金融事務(wù)部,以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)戶生活相關(guān)的事務(wù)部門,形成產(chǎn)供銷一條龍服務(wù)體系。(5)農(nóng)協(xié)金融部門除入會(huì)經(jīng)費(fèi)以外接受會(huì)員的存款,利息應(yīng)高于同期商業(yè)銀行的利息;向會(huì)員貸款利息應(yīng)低于同期商業(yè)銀行的利息。(6)農(nóng)協(xié)在財(cái)政和稅收方面享受國(guó)家的優(yōu)惠政策;農(nóng)協(xié)應(yīng)當(dāng)接受國(guó)家的監(jiān)督,配合執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策,確保為“三農(nóng)”服務(wù)的目標(biāo)落到實(shí)處。

從日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)民協(xié)作組織的實(shí)踐情況來(lái)看,絕大多數(shù)農(nóng)戶都加入了農(nóng)協(xié),農(nóng)民的生產(chǎn)、生活性融資基本上都是通過(guò)農(nóng)協(xié)的渠道實(shí)現(xiàn)的。例如日本農(nóng)民,農(nóng)協(xié)的加入率達(dá)到了99%以上,農(nóng)戶的絕大多數(shù)融資都是通過(guò)農(nóng)協(xié)實(shí)現(xiàn)的;通過(guò)農(nóng)協(xié)購(gòu)買的生產(chǎn)資料達(dá)到農(nóng)戶總購(gòu)買量的74%左右,通過(guò)農(nóng)協(xié)渠道銷售的農(nóng)產(chǎn)品達(dá)到了年總銷售量的90%以上。據(jù)此有理由相信,我國(guó)農(nóng)協(xié)成立后必將大大改善農(nóng)村地區(qū)的融資環(huán)境,成為農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍。

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責(zé)任編輯:晏中

2016—01—15

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目《地方政府農(nóng)地非農(nóng)化失范問(wèn)題及其制度規(guī)制研究》(編號(hào):11BFX064)。

汪東升(1960—),男,河南杞縣人,中共開(kāi)封市委黨校法學(xué)教研室主任,副教授,開(kāi)封法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng),研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

DF413

A

1008—4533(2016)04—0056—07

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.04.008

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