□文/朱　琦（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院安徽·蚌埠）

安徽省戶籍制度改革對農(nóng)民工市民化的影響

□文/朱琦
（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院安徽·蚌埠）

［提要］推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革應(yīng)以人為本，將農(nóng)民工市民化作為新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。我國現(xiàn)有的二元戶籍制度嚴(yán)重阻礙市民化進(jìn)程，為破除戶籍制度對農(nóng)民工市民化的阻礙作用，重點(diǎn)在于找出戶籍制度改革的重點(diǎn)，剝離嵌入其中的各種經(jīng)濟(jì)、社會、政治因素，完善配套改革，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，為安徽省改革傳統(tǒng)戶籍制度提出可行政策建議。

農(nóng)民工市民化；戶籍制度改革；安徽省

收錄日期：2016年8月23日

一、引言

改革開放之后，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村的剩余勞動力和城市強(qiáng)烈的勞動需求之間的逐步吻合，使得越來越多的農(nóng)民涌向城市，從“農(nóng)民”變成了“農(nóng)民工”，但二元戶籍制度的壁壘仍然存在，“農(nóng)民工”并沒有變成“市民”。隨著農(nóng)民工群體的壯大，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民工市民化成為一個(gè)亟待解決的問題。安徽省辦公廳為了積極推進(jìn)戶籍制度改革工作，對2014年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》進(jìn)行了深入的解讀和研究，力求抓住戶籍改革的重點(diǎn)和方向。安徽省辦公廳在2015年頒發(fā)了《安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，在意見中指出了戶籍改革的重點(diǎn)是統(tǒng)一建立城鄉(xiāng)戶口登記制度一體化，落實(shí)以居住年限為限制條件的居住證制度，對于城區(qū)人口數(shù)量在50萬以下的建制鎮(zhèn)和小城市采取全面放開的落戶政策，申請人以及與其共同生活的家人在滿足一定居住條件的情況下，就可以到居住地的公安部門申請登記為常住人口；城區(qū)人口數(shù)量在50萬～100萬之間的中等城市，當(dāng)?shù)卣畬⒏鶕?jù)城市綜合承載能力，以及申請人員的學(xué)歷、工作技能、個(gè)人能力等綜合素質(zhì)來決定是否可以納為常住人口；政府對于大城市或特大城市的落戶條件將采取更加嚴(yán)格的限制條件；政府還將采用人才落戶政策，對于高校畢業(yè)生、職業(yè)院校畢業(yè)生、技工院校畢業(yè)生、技術(shù)工人、留學(xué)回國人員等可優(yōu)先落戶，明確的定下了接下來一年的戶籍制度改革的時(shí)間軸和每一步目標(biāo)，并對相關(guān)的改革路徑和操作方法進(jìn)行了系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)，為安徽省2015年的戶籍制度改革，明確了目標(biāo)和方向，推動了安徽省市民化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

二、二元戶籍制度對農(nóng)民工市民化的制約

截至2015年末，安徽省戶籍人口6，949.1萬人，同比增加13.3萬人；常住人口6，143.6萬人，同比增加60.7萬人。全省城鎮(zhèn)化率50.5%，同比增加1.35個(gè)百分點(diǎn)。按照目前的增長速度，安徽省有望在2020年，基本建立以人為本、規(guī)范有序、高效科學(xué)，能夠有效保證居民權(quán)益的新型戶籍制度，能夠完善方便社會管理公共服務(wù)建設(shè)，完成常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%的目標(biāo)。但是，城鎮(zhèn)化并不等于市民化，很多城市的市民化率是低于城鎮(zhèn)化率的，農(nóng)民工難以融入城市。農(nóng)民工市民化對城市的綜合承載力也提出了挑戰(zhàn)，城市對農(nóng)民的吸引力也在逐漸下降，這主要是因?yàn)槌擎?zhèn)化的過程中存在以下問題：

（一）就業(yè)方面。由于農(nóng)民工對于城市來說是外來遷徙人員，缺乏當(dāng)?shù)氐娜穗H關(guān)系，對他們來說城市的信息流動不完全，不能及時(shí)獲得就業(yè)信息和就業(yè)機(jī)會。相比于城市原有居民來說，他們?nèi)狈Λ@得技能培訓(xùn)的機(jī)會，文化程度不高，獲得的就業(yè)機(jī)會多為臟亂差的重體力活，如建筑工人、清潔工人、家政搬運(yùn)工人等。一些企業(yè)在招聘的過程中甚至直接表明只招收本地居民，即使他們獲得了就業(yè)機(jī)會，也可能面臨同工不同酬的不公平現(xiàn)象，農(nóng)民工的薪資水平相比于一般城市職工來說要低的多。農(nóng)民離開土地來到城市面臨著巨大生活壓力，相對于城市來說他們具有很強(qiáng)的流動性，如果他們從城市無法獲得合理的經(jīng)濟(jì)利益，城市對他們的吸引力也在逐步下降。

（二）社會保障。由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的限制，雖然農(nóng)民工進(jìn)入了城市工作與生活，但是他們的本質(zhì)身份仍然是農(nóng)民。他們不能平等的享有城市居民的權(quán)利與義務(wù)。目前，戶籍改革的工作也只是停留在表面上，嵌套在戶籍改革內(nèi)的各項(xiàng)福利保障仍然需要繼續(xù)落實(shí)。如在醫(yī)療保障方面，農(nóng)民工無法享有城市居民現(xiàn)行的醫(yī)療保障體系。農(nóng)民工多從事臟、亂、差、險(xiǎn)等工作，但是他們的醫(yī)療保險(xiǎn)和社會保險(xiǎn)參保率極低，這對他們的人身安全帶來了一定的隱患，如果他們患有大的疾病，可能無法承擔(dān)高額的手術(shù)費(fèi)。

（三）權(quán)利維護(hù)。大多數(shù)農(nóng)民工進(jìn)入城市就業(yè)后，基本放棄了家鄉(xiāng)的選舉權(quán)，在城市同樣沒有選舉權(quán)，所以他們也失去了享受正常的政治權(quán)利的資格。農(nóng)民工是社會成員中的一個(gè)龐大團(tuán)體，但是他們卻不能正常的表達(dá)自己的政治訴求，這使政府的改革缺乏民聲參與，不能夠切合實(shí)際、規(guī)范有效的解決市民化過程中出現(xiàn)的問題。除了無法享受政治權(quán)利之外，很多農(nóng)民工缺乏自我維權(quán)意識，不能正常的自我維權(quán)，甚至出現(xiàn)無處維權(quán)的難題。如果一個(gè)團(tuán)體無法通過正常的渠道來表達(dá)自己的意見，經(jīng)過長期積累發(fā)酵可能出現(xiàn)“井噴式”的非理性集體性事件，給社會的和諧穩(wěn)定帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)和威脅。

（四）子女就學(xué)教育。對于大多數(shù)農(nóng)民工來說，他們都希望子女能夠通過學(xué)習(xí)來改變自己的命運(yùn)，有的農(nóng)民工甚至是為了孩子獲得更好的教育才來到城市打工。但是，農(nóng)民工子女在受教育方面卻面臨著巨大的不公平，即使政府也在不斷解決這一問題，規(guī)定農(nóng)民工就業(yè)地應(yīng)為其子女提供九年義務(wù)教育甚至開辦了農(nóng)民工子女學(xué)校，但在實(shí)際上仍然不能解決教育不公平這一問題。因?yàn)橐恍W(xué)校通過借讀費(fèi)來變相提高農(nóng)民工子弟的上學(xué)門檻，學(xué)校越好門檻越高，有的城市甚至采用學(xué)區(qū)房招生模式，這對收入不高的農(nóng)民工來說是不可能邁過的門檻。所以，對于大部分農(nóng)民工子女來說，只能夠進(jìn)入一些私立的學(xué)?；蛘呤菍檗r(nóng)民工子女開辦的學(xué)校就讀。在受教育條件方面，私立學(xué)校和農(nóng)民工子女學(xué)校相比其他公立學(xué)校師資力量更加薄弱，教學(xué)設(shè)施更加落后，在一些農(nóng)民工子女多的學(xué)校，城市居民不愿意讓他們的孩子在這就讀，因此農(nóng)民工子女所接觸的學(xué)習(xí)環(huán)境和他們在老家相比，并沒有得到多少改善。即使少數(shù)農(nóng)民工子女能夠進(jìn)入普通公立學(xué)校學(xué)習(xí)，他們很可能成為學(xué)校的特殊群體，很難融入正常的學(xué)習(xí)生活中去，這對他們的身心健康和學(xué)習(xí)生活都造成了很大的影響。

三、政策建議

（一）加快戶籍制度建設(shè)。（1）統(tǒng)一建立城鄉(xiāng)戶口一體化，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由流動不受限制，配套相關(guān)就業(yè)、社保、衛(wèi)生計(jì)生、住房、教育、土地人口統(tǒng)計(jì)制度；（2）全面執(zhí)行《安徽省流動人口居住登記辦法》（安徽省政府令第244號），讓居住證制度在全省落實(shí)。讓基本公共服務(wù)保障體系與居住證相掛鉤，可以利用居住年限來進(jìn)行限制，切實(shí)保障農(nóng)民工能夠在城市享有與其他市民一樣的權(quán)利；（3）為了全面管理和服務(wù)人民，政府應(yīng)該建立完整的人口信息庫，全面掌握人口轉(zhuǎn)移的流動情況，實(shí)現(xiàn)全省人口信息的整合。

（二）配套與市民化相適宜的土地制度建設(shè)。農(nóng)民工一旦進(jìn)入城市，則意味著他們需要放棄家鄉(xiāng)的土地經(jīng)營權(quán)，閑置的土地是資源的一種浪費(fèi)，所以對閑置土地以出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等形式的土地流轉(zhuǎn)不僅可以讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，還可以形成土地經(jīng)營規(guī)?；?，提高土地經(jīng)營效率。所以，政府應(yīng)該推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程和完善土地確權(quán)登記制度，早日實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場化。

（三）完善公共服務(wù)建設(shè)均等化。完善公共服務(wù)建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面分別進(jìn)行：（1）加強(qiáng)教育保障，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的隨遷子女享有城市居民子女相同的教育環(huán)境和資源；（2）幫助農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)，可以通過工會和相關(guān)公共組織對農(nóng)民工進(jìn)行系統(tǒng)全面的職業(yè)能力培訓(xùn)，并提供一定補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)。對于有創(chuàng)業(yè)意向的農(nóng)民工可放寬貸款條件，減少稅收，加大創(chuàng)業(yè)扶持力度。完善就業(yè)失業(yè)登記管理制度，保障失業(yè)農(nóng)民工的基本生活；（3）提供醫(yī)療衛(wèi)生保障，將農(nóng)民工和當(dāng)?shù)鼐用褚黄鸺{入其常住地的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)，對基本醫(yī)療衛(wèi)生進(jìn)行均等化普及。對城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與新農(nóng)合進(jìn)行逐步整合，統(tǒng)一建立保險(xiǎn)制、救助制的基本城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療制度；（4）推進(jìn)社會救助體系和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)該統(tǒng)一實(shí)施，全面覆蓋，保障城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題；（5）為保證農(nóng)民工基本住房要求，應(yīng)該統(tǒng)一考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市居民的住房需求，可以將進(jìn)城落戶的農(nóng)民工的住房需求也納入城市居民的住房保障體系當(dāng)中，制定符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)際情況的住房公積金體制。

（四）建立多元成本分?jǐn)倷C(jī)制。安徽省農(nóng)民工待市民化數(shù)量龐大，市民化成本十分巨大。以安徽省合肥市為例，人均市民化成本為15.49萬元，合肥市預(yù)計(jì)到2020年為止，將投入2，400億元用于市民化建設(shè)。如果僅讓政府和農(nóng)民工自身分?jǐn)偩薮蟮氖忻窕杀?，會使市民化的進(jìn)程既艱辛又緩慢。所以，應(yīng)該由政府主導(dǎo)，建立農(nóng)民工、企業(yè)、政府三元的成本分?jǐn)倷C(jī)制，減少農(nóng)民工市民化過程中的壓力。為避免農(nóng)村土地閑置，鼓勵愿意進(jìn)城的農(nóng)民工交出農(nóng)村住房用地和農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營權(quán)，并對主動上交土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民工給予資金補(bǔ)償和城市買房優(yōu)惠，緩解農(nóng)民工進(jìn)城落戶的后續(xù)保障壓力。

（五）提高城市綜合能力承載力。由于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，很多城市不可避免地出現(xiàn)了“大城市病”，擁擠的交通、嚴(yán)重的霧霾、房價(jià)的高速上漲等現(xiàn)象不僅降低了市民的生活質(zhì)量，而且增加了市民的生活壓力和成本，導(dǎo)致農(nóng)民工市民化的難度進(jìn)一步增加。所以，政府農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)應(yīng)放在有發(fā)展?jié)摿Φ闹行〕鞘?，通過公共設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)來引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由流動?？梢詫⒋蟪鞘械囊恍┕S企業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移，增加小城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)機(jī)會，減輕大城市工業(yè)污染，實(shí)現(xiàn)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（六）政府加強(qiáng)戶籍制度改革宣傳。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)戶籍制度宣傳，重點(diǎn)突出戶籍制度改革的重大意義，以及農(nóng)民工市民化的必要性，引導(dǎo)全社會共同營造農(nóng)民工市民化的良好氛圍。政府可以通過聯(lián)合一些公益機(jī)構(gòu)對農(nóng)民工群體多多進(jìn)行關(guān)懷，增加他們對于城市的認(rèn)同感。同時(shí)，農(nóng)民工社會組織、工會等要發(fā)揮模范帶頭作用為農(nóng)民工認(rèn)真服務(wù)，開展文化活動，促進(jìn)農(nóng)民工和市民的相互交流，幫助他們逐漸融入城市生活。政府增加公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，豐富市民業(yè)余生活樂趣，共同打造一個(gè)和諧、發(fā)展、繁榮的美好城市。

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