□文/陳杏梅（貴港市社會主義學(xué)院　廣西·貴港）

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農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)探索

□文/陳杏梅
（貴港市社會主義學(xué)院廣西·貴港）

［提要］農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是中央2010年1號文件作出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護農(nóng)民權(quán)益的重大決策，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場及農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。但農(nóng)地復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)狀況和相關(guān)主體對農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配的不同訴求，使得確權(quán)登記工作面臨一定的難題。本文結(jié)合貴港市實際，力求在理論與實務(wù)上探索解決對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；所有權(quán)；確權(quán)

收錄日期：2016年4月7日

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)成為破解農(nóng)村眾多矛盾問題的關(guān)節(jié)點，成為全面深化農(nóng)村改革的牛鼻子。當前，“腳下有地，手里沒錢”是制約新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大的瓶頸。如何賦予土地承包或流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)更大的價值，貴港市以土地確權(quán)登記頒證為重點，不斷深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。目前，全市10個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，130個村開展確權(quán)工作，涉及2，885個村民小組，面積29.8萬畝，頒證5，400本，頒證面積29，728畝，已對經(jīng)營權(quán)資料審核公示111，725畝。全市土地流轉(zhuǎn)面積達35.5萬畝，其中“以小并大”實施面積103，446畝（水田61，450畝，涉及農(nóng)戶22，061戶）。作為試點村的港北區(qū)慶豐鎮(zhèn)夏里村，已實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)1，590畝，占全村耕地面積的62%；水田“以小并大”800畝，占水田面積的37%；投入水利建設(shè)資金350萬元，建設(shè)三面光渠道2，000多米，修建機耕路5，000多米。

一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)現(xiàn)實意義

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)、登記和發(fā)證不亞于“第二次土改”，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、金融體制改革、憑證管地、國土資源管理奠定了堅實的基礎(chǔ)。比如作為試點的慶豐夏里、思平等8個村2萬余畝土地確權(quán)工作，帶動耕地流轉(zhuǎn)5萬余畝，有力地促進了農(nóng)業(yè)向規(guī)?；较虬l(fā)展。2014年，全區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)總銷售收入56.6億元，從業(yè)人員0.79萬人，帶動農(nóng)戶8.6萬戶。2015年上半年，貴港市土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)水田“以小并大”面積6.2萬畝，農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入6，703元，增長率10.4%。

（一）確權(quán)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要基礎(chǔ)。健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，關(guān)鍵是推進城鄉(xiāng)要素平等交換。農(nóng)村集體各類要素平等參與市場交換，前提是產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能完整。加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，明晰農(nóng)民的房屋、宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)，強化農(nóng)民特別是全社會的土地物權(quán)意識，有利于解決農(nóng)村集體土地存在的土地權(quán)屬糾紛，化解農(nóng)村社會矛盾，更有利于促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自由流動、優(yōu)化組合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進而促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）確權(quán)是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要前提。黨的十八大提出，到2020年城鄉(xiāng)居民收入要實現(xiàn)倍增。據(jù)2014年國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，農(nóng)村居民人均收入7，917元，家庭經(jīng)營收入和工資性收入近90%，財產(chǎn)性收入只有3.1%。而貴港市農(nóng)民收入的來源主要靠家庭經(jīng)營性收入，占純收入的49.2%，工資性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比仍然偏低?？梢?，調(diào)整農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村資產(chǎn)進入市場，是農(nóng)民增收最大的潛力所在。要增加財產(chǎn)性收入，關(guān)鍵是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，明確集體經(jīng)濟組織成員身份，在界定農(nóng)村集體資產(chǎn)范圍和歸屬的基礎(chǔ)上，將集體資產(chǎn)量化到每個成員，將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)確權(quán)到戶，促使農(nóng)村資產(chǎn)進入市場，從而實現(xiàn)資產(chǎn)增值，增加農(nóng)民收入。

（三）確權(quán)是加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要舉措。李克強強調(diào)，要加快推進城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化，核心是人口城鎮(zhèn)化。實現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化，必須對城市社會管理體制改革，尤其是戶籍、就業(yè)、社會保障方面的改革，目的是打開城門讓農(nóng)民進來。如果農(nóng)民進城是“裸進”，即住房、社保、就業(yè)等一系列問題都由政府來承擔，那么需要國家投資18萬億元左右。而開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)后，農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人，房屋、宅基地可以進入市場，土地承包經(jīng)營權(quán)可以在流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上以市場方式退出，集體收益分配權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓，那農(nóng)民就有了進城的“第一桶金”，政府負擔自然就降下來，這也是拉動內(nèi)需、促進經(jīng)濟發(fā)展的活力所在。

二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)面臨的瓶頸

農(nóng)地確權(quán)登記是一項土地新政，一經(jīng)推出就有強大的行政推動力和群眾需求。但確權(quán)登記工作在流轉(zhuǎn)收益分配機制未明確的情況下展開，在強大的政府公權(quán)力面前，村集體和農(nóng)民通常處于弱勢地位，很有可能使這一輪的確權(quán)登記工作變成地方政府新一輪的“圈地運動”。面對這樣的形勢，給確權(quán)登記工作造成一定的難度和進度的滯后。

（一）認識不足，群眾參與性不高。從對試點村調(diào)研來看，很多群眾及少數(shù)基層干部對集體土地確權(quán)登記發(fā)證的意義和目的認識不夠。部分農(nóng)民根本不重視，存在指界不簽字、不蓋章等現(xiàn)象。加上外出務(wù)工的人比較多，找不到人簽字指界，有的甚至無法聯(lián)系到人，在地籍調(diào)查時直接影響本宗地和相鄰宗地界址的指界工作，從而使必要的數(shù)據(jù)、材料、情況搞不清摸不準，影響了土地確權(quán)工作的進度。

（二）權(quán)屬爭議糾紛多，調(diào)解難度大。試點確權(quán)發(fā)證工作涉及到村、組，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)交界之間的權(quán)屬界線問題，在一些地塊上，不同程度存在著面積不準、四至不清、空間位置不明等問題使得確權(quán)登記工作受到影響。比如由于歷史原因，將部分農(nóng)場所轄區(qū)的集體土地在沒有實行征收等手續(xù)的基礎(chǔ)上直接轉(zhuǎn)變成國有土地，農(nóng)民轉(zhuǎn)變成農(nóng)場職工，但后來由于體制轉(zhuǎn)換，部分農(nóng)場職工又轉(zhuǎn)變成農(nóng)民，同時農(nóng)場也撥部分耕地給農(nóng)民作為口糧田，結(jié)果造成上級主管部門與所轄區(qū)村民的土地糾紛。

（三）權(quán)屬來源資料不全，難以確定。其一，過去所有土地登記、審批、圖件檔案沒有電子文檔，有的少數(shù)農(nóng)民自己保管不善，連土地使用證、用地審批手續(xù)等權(quán)屬來源證明材料全部丟失；其二，部分“小產(chǎn)權(quán)房”和城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村的宅基地沒有到土地登記機構(gòu)辦理相關(guān)的變更登記手續(xù)；其三，由于土地管理不規(guī)范，私人可以辦理建房手續(xù)，在辦證時，本地村民建房辦理了集體土地使用權(quán)證的，而外地村民或城市居民建房辦理了國有土地使有權(quán)證的，現(xiàn)在要認定所有權(quán)，難以確定。

（四）經(jīng)費來源少，保障不足。從試點村鎮(zhèn)來看，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作時間緊、任務(wù)重、難度大，需要人手，需要大筆的經(jīng)費用于完成此項工作。如慶豐鎮(zhèn)8個試點村2萬多畝農(nóng)村土地僅航拍一項，費用約40萬元，而貴港市財政資金比較緊張，要及時籌集這一大筆的經(jīng)費會有一定的難度，如果沒有上級專項經(jīng)費支持，該鎮(zhèn)難以解決航拍經(jīng)費。

（五）軟、硬件欠缺，影響確權(quán)工作進展。一是規(guī)劃紅線圖是手工繪制，沒有電子版，加上人員調(diào)動及保管不善，造成紙質(zhì)版的圖紙遺失，無法精確測出規(guī)劃面積，參照林權(quán)資料進行確權(quán)，農(nóng)民反響很大，反映林權(quán)證圖紙上的界址線與現(xiàn)狀差別很大，造成所有權(quán)確權(quán)認定困難；二是農(nóng)村土地確權(quán)登記過程中的調(diào)查測量、填表、制圖、建資料數(shù)據(jù)庫等工作量大，需要專業(yè)技術(shù)人員參與，才能更好地開展工作；三是確權(quán)信息錄入軟件還沒有到位，給下一步錄入信息工作帶來影響。從試點情況來看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜，同一標的物，所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)分屬不同的主體，給農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)帶來難題。

三、破解農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)難題的思路

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其實就是村集體賺了錢之后，怎么分、怎么用的問題。從各地取得經(jīng)驗來看，最好的辦法就是在確保農(nóng)民集體所有的前提下，將集體資產(chǎn)折股量化到人，變農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度為農(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，真正實現(xiàn)還權(quán)于民。

（一）整合有效載體，加大宣傳力度。土地確權(quán)登記發(fā)證工作是對土地權(quán)利歸屬的確認而不是調(diào)整，要通過多種形式進行全方位的宣傳工作。首先，組織召開農(nóng)村集體土地確權(quán)工作會議，學(xué)習(xí)有關(guān)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作會議精神，下發(fā)工作實施方案；其次，面向群眾，發(fā)放確權(quán)政策、法規(guī)、業(yè)務(wù)知識等宣傳單，以引起廣大村民的高度關(guān)注；再次，通過各村廣播、電視臺、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體做好農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作的宣傳，做到家喻戶曉，知道該項工作與他們的利益息息相關(guān)，并且是讓農(nóng)民不花一分錢、不跑一步路、不浪費一分鐘時間，直接送服務(wù)上門，確保確權(quán)工作按時、按節(jié)點推進。

（二）調(diào)處權(quán)屬爭議，保障農(nóng)民權(quán)益。針對確權(quán)中出現(xiàn)的權(quán)屬爭議問題，要依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)處處理辦法》依法處理。一是對復(fù)雜疑難的權(quán)屬問題，建議組織國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及司法等部門成立農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛爭議仲裁機構(gòu)，及時處理復(fù)雜疑難的權(quán)屬問題，化解矛盾糾紛；二是對違法宅基地和集體建設(shè)用地，對符合土地利用總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃以及有關(guān)用地政策的，建議由土地執(zhí)法大隊依法依規(guī)處理后方可登記；三是對國家已經(jīng)明文規(guī)定的不得購買“小產(chǎn)權(quán)房”，不得進行確權(quán)發(fā)證。建議由政府及相關(guān)部門制定管理辦法，對符合規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”實行收購或通過征用后轉(zhuǎn)為國有土地，由買方繳納稅費、簽訂出讓合同等手續(xù)后再由國土、房地產(chǎn)管理部門給予確權(quán)登記。

（三）理清權(quán)屬難題，合理確定界線。對于權(quán)屬和界線不清的問題，通過查找資料、分析歷史，按照《土地權(quán)屬爭議調(diào)處處理辦法》，按照尊重歷史、結(jié)合實際的辦法，依法處理。一是對權(quán)屬來源不全和現(xiàn)場指界的問題，建議采取因地制宜的原則，充分利用已有的調(diào)查、指界等資料；二是對權(quán)屬來源資料不完善的，要尊重歷史、承認現(xiàn)實的原則，可以沿用原來的資料；三是對無權(quán)屬來源資料的，在以前的登記發(fā)證基礎(chǔ)上，結(jié)合第二次土地調(diào)查和年度變更調(diào)查，充分利用第二次土地調(diào)查成果資料進行確權(quán)發(fā)證，或者根據(jù)土地使用現(xiàn)狀，合理確定權(quán)屬；四是對戶主無法到現(xiàn)場指界的情況，按照《違約缺席指界》的相關(guān)規(guī)定根據(jù)不同的情況給予處理，確定土地權(quán)屬界線。

（四）多方籌集資金，規(guī)范確權(quán)流程。針對農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作地塊碎、工作量大、影響面廣、政策性強等特點，結(jié)合實際情況，建議通過多種途徑規(guī)范確權(quán)流程。一是由市政府通過政府采購分次分批給予撥款用于確權(quán)登記發(fā)證工作的開展；二是由市政府從征地過程中招商引資大型項目的土地拍賣收益資金和礦產(chǎn)資源管理費中擠出部分資金；三是通過積極向上級主管部門爭取支持部分資金解決；四是積極探索開展土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村房屋財產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款試點，以確保有足夠的資金用于戶外作業(yè)和室內(nèi)作業(yè)。

（五）組建工作專班，推動確權(quán)工作。農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作是一項工作量大、技術(shù)性高的工作，應(yīng)當要有一支專業(yè)的、素質(zhì)高的隊伍。首先，建議成立以市政府領(lǐng)導(dǎo)為組長的工作專班，辦公室設(shè)在縣國土資源局，由國土資源局局長任副組長，其成員由縣市區(qū)各部門領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員組成，負責確權(quán)工作的技術(shù)業(yè)務(wù)和上下聯(lián)系協(xié)調(diào)等相關(guān)工作；其次，由工作專班的人員在各村組干部的引導(dǎo)下以村組為單位進行調(diào)查摸底工作，掌握基本情況，并進行宣傳發(fā)動和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；最后，領(lǐng)導(dǎo)小組不定期深入到村屯，對航拍圖、宗地調(diào)查成果、面積誤差權(quán)屬登記資料等進行實地隨機抽樣，對工作進度、存在問題和群眾滿意度等開展專項督促檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，從而確保工作質(zhì)量。

激發(fā)活力、保障權(quán)益，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的出發(fā)點。通過農(nóng)村土地所有權(quán)的確權(quán)登記，以市場化運作的方式，鼓勵引導(dǎo)群眾參與土地流轉(zhuǎn)、質(zhì)押、擔保等，進而將土地確權(quán)與引導(dǎo)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)結(jié)合起來，促成土地流轉(zhuǎn)到種養(yǎng)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，逐漸催生全市農(nóng)業(yè)新格局。

主要參考文獻：

［1］余葵，王勝.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任重道遠［N］.經(jīng)濟日報，2012.8.9.

［2］張曉山.深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革［N］.經(jīng)濟日報，2013.2.6.

［3］陳志新.城市化中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的界定［J］.江蘇農(nóng)村經(jīng)濟，2006.1.

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A