□文/李凱楓

（上蔡縣國土資源局 河南·上蔡）

我國現(xiàn)行土地管理制度的目標是保護耕地并推進國有土地使用權制度改革，其分別以《土地管理法》中的土地利用總規(guī)劃、土地利用年度計劃制度和國有土地有償出讓制度等為依據(jù)，這對保證國家糧食安全、提升國家土地資產(chǎn)價值、維護國有土地市場等方面具有積極的作用，但這種計劃管理制度在運行過程中仍存在諸多現(xiàn)實問題。

一、我國現(xiàn)行土地管理制度的反思

（一）我國現(xiàn)行土地管理制度存在的問題

1、我國耕地面積逐年減少、且減少的速度不斷加快。我國《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》中規(guī)定到2010年全國耕地保有量為12，120萬公頃，確保10，400萬公頃基本農(nóng)田數(shù)量在質(zhì)量提升的前提下，數(shù)量不縮減，我國之所以在《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》的基礎上提前制定新的綱要，直接受全國耕地保有量不斷縮減的影響，數(shù)據(jù)顯示，2000～2006年國家耕地保有量由19.2356億畝快速縮減為18.27億畝，2015年更是縮減為18.25億畝，充分證明現(xiàn)行土地管理制度在耕地保護方面存在問題。

2、土地供應量嚴格控制預期目標未實現(xiàn)。我國現(xiàn)行土地管理制度的目的是通過對建設用地供應量的嚴格管控實現(xiàn)土地資源合理配置，但在現(xiàn)實中土地被多占少用、優(yōu)占劣用、占而不用、亂占濫用等問題仍大量的存在，例如湖南省婁底市、鄭州市惠濟區(qū)等地政府辦公大樓的占地面積分別達到247畝和530畝，多占少用、亂占濫用等問題突出；另外，在現(xiàn)行土地管理制度中允許高校在劃撥土地中占有土地，所以高校的土地占有面積不斷增加，多占少用、優(yōu)占劣用、占而不用等問題廣泛存在。

3、加大城市與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的差距。在現(xiàn)行土地管理制度的作用下，公開的鄉(xiāng)村土地市場小時，致使農(nóng)民和農(nóng)民集體的土地自主開發(fā)權小時，使農(nóng)村工業(yè)化、城市化發(fā)展受到限制，農(nóng)民為提升生活水平，只能被迫違法對小產(chǎn)權房或其他建筑用地進行出租、出售等，或盡可能創(chuàng)造進城務工的機會，這不僅使城市資源供應、基礎設施建設等方面的壓力不斷加大，而且城鄉(xiāng)之間的貧富差距也會越來越大，對社會的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生消極的影響。我國嘗試通過有償出讓支付和招拍掛制度等推動土地資本化深化發(fā)展，但實踐證明，這雖然在一定程度上有利于政府經(jīng)濟效益的提升，但對政府宏觀調(diào)控、市場房價平衡等方面均不利，并不是切實有效完善、優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度的方法。

（二）我國現(xiàn)行土地管理制度問題原因分析。我國現(xiàn)階段實施著世界上最嚴格的土地管理制度，但實踐證明其并不能徹底地消除土地問題，筆者將原因歸納為以下方面：

1、中央政府對土地管理的目標設定存在矛盾。中央政府希望通過將土地管理制度嚴格化保證國家糧食安全，推進國家整體城市化和工業(yè)化的深化發(fā)展，使國有土地收益不斷提升，而且使土地相關權利人的利益得到全面的保護，但現(xiàn)階段國家并未對各項管理目標的位階順序進行明確，何時以何種目標為重點完全取決于國家對國際政治經(jīng)濟形勢的判斷，如金融危機時國家土地管理將以保證建設項目用地需求為主，提升國家經(jīng)濟的抵制危機能力；民眾強烈抗議時以調(diào)整房地產(chǎn)征收標準為重點，保證社會穩(wěn)定等，這使國家土地管理制度自身目標方面出現(xiàn)沖突的概率較高。雖然近年來地方政府嘗試通過城市總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃權、土地復墾等手段對中央下達的存在矛盾的命令或任務進行協(xié)調(diào)，但其并不能真正地消除中央政府土地管理目標間存在的矛盾，使土地管理中的問題仍然存在，并持續(xù)產(chǎn)生消極的影響。

2、地方政府官員的利益沖突。20世紀80年代我國順應時代發(fā)展將工作重心向經(jīng)濟建設轉(zhuǎn)移，并通過對地方官員政治競爭和晉升標準的改革以及建立財政分權體制等推動經(jīng)濟的快速發(fā)展。但與此同時中央與地方之間的關系發(fā)生著微妙的變化，地方政府在逐漸擁有稅收等財政來源的同時，希望通過參加經(jīng)濟、社會發(fā)展指標錦標賽等獲取政治晉升的機會，所以其在管理的過程中更傾向于推動地方經(jīng)濟、政治指標的提升的方法、手段等。而耕地保護在增加地方政府財政收入、提升其經(jīng)濟快速發(fā)展方面的作用相對較小，所以地方政府對耕地保護的重視程度較低，甚至為了自身的利益，采取各種手段減少區(qū)域耕地保護指標的同時向外界購買建設用地指標。我國現(xiàn)階段中央政府雖然將耕地保護作為衡量地方政府業(yè)績的標準，但由于衡量標準較多，且在地方政府達到耕地保護任務的情況下并不會采取懲罰措施，使地方政府在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的過程中對土地保護的管理意識和意愿均較低，這也是造成我國耕地面積不斷縮減的重要原因之一。

二、我國現(xiàn)行土地管理制度重構分析

（一）對國有土地和集體土地產(chǎn)權進行明確。將耕地使用權落實于農(nóng)民主體，是防止土地使用權被政府或其他外界權利侵犯的有效途徑，利用農(nóng)民對土地的切實使用權抵制土地管理者和地方政府對耕地的隨意占用，這對保證人民的主人翁地位也具有積極的作用，而這需要將國有土地和集體土地的產(chǎn)權進行進一步的明確。

（二）將國有土地和集體土地的法律地位平等化。結合我國憲法的相關規(guī)定，國家所有和集體所有的土地所有權模式之間具有法律平等的關系，但我國《土地管理法》中仍將土地所有權的性質(zhì)進行了區(qū)分，所以在《土地管理法》的相關修訂中，應結合兩種土地所有權法律地位的平等性，對土地結合其區(qū)位、用途、經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用等進行統(tǒng)一的規(guī)劃；另外，結合兩種土地所有權平等的法律地位，對兩種土地使用權人的權利進行統(tǒng)一，使其在集體農(nóng)業(yè)用地、建設用地中，當土地使用符合土地利用規(guī)劃的情況下，在占有、使用、出租、交換等土地應用方面具有相同的權利。

（三）對政府土地管理職能進行有效的轉(zhuǎn)變。公法中的適當性原則、必要性原則、相稱性原則等比例原則在土地管理制度中的應用具有積極的作用。適當性原則要求政府在土地管理的過程中應用的行政手段要對行政目標的實現(xiàn)起到明顯的推動作用，所以政府在重構土地管理制度的過程中應有意識的對計劃管理思維和模式進行調(diào)整和合理消除；必要性原則要求政府在土地管理方面應用的法律制度等對行政目標實現(xiàn)具有必要性，避免管理的重復和冗余；相稱性原則要求政府以保護糧食安全為前提，對公民或組織的土地使用權進行限制時，與糧食安全、城市化建設等方面真正的達到平衡，保證相應的限制措施具有實際意義。土地管理制度重構實質(zhì)上是進一步保證其土地分配與土地資源之間達到平衡，滿足市場經(jīng)濟體制下的土地發(fā)展和保護需要。

三、結語

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行土地管理制度雖然對耕地保護、推動國有土地使用權改革等方面具有明顯的作用，但其存在的問題也逐漸突顯，要真正發(fā)揮土地管理制度的作用，要在對其存在的問題、原因等產(chǎn)生全面認知的基礎上，結合有效的優(yōu)化對策進行積極的重構，推動社會、經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

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