黃小鈁

（中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部，北京 100032）

地方人大會議籌備工作制度初探

黃小鈁

（中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部，北京 100032）

會議籌備工作，是人民代表大會會議舉行前的一項重要工作，涉及到方方面面的內(nèi)容，工作量大，任務繁重。會議籌備工作的好壞，直接影響人民代表大會會議能否按期舉行。會議籌備工作，要嚴格遵照有關法律法規(guī)進行，明確會議籌備工作的機構及其任務、主要內(nèi)容及其重點、基本程序及其原則，不斷增強法律意識和程序意識，提高人民代表大會會議籌備工作的規(guī)范化、制度化和科學化水平。

地方人大；地方人大常委會；地方人大會議籌備工作制度

會議籌備工作，是人民代表大會會議舉行前的一項重要內(nèi)容,瑣碎復雜，工作量大、任務繁重，包括作出召開代表大會會議的決定、決定代表大會會議召開的時間和地點、確定參加代表大會會議的代表人數(shù)和列席代表大會會議的人員規(guī)模、起草各項工作報告、召開會前的各種會議及活動和會場的布置與安排等內(nèi)容。認真做好會議籌備工作，是人民代表大會會議按期和有序舉行的前提。明確會議籌備工作的主要內(nèi)容，理順會議籌備工作的基本程序，是加強和改進地方人大會議籌備工作的客觀要求，是健全和完善地方人大制度建設的重要內(nèi)容。

一、地方人大會議籌備工作的機構及其職責

地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，享有諸多法定的職權，而舉行人民代表大會會議是落實其職權的基本方式。在我國，地方人大并不是常年開會，而是一年舉行一次大會，遇到特殊情形可臨時召開。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第二十一條規(guī)定：“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經(jīng)過五分之一以上代表提議，可以臨時召集本級人民代表大會會議。縣級以上的地方各級人民代表大會會議由本級人民代表大會常務委員會召集?！盵1]據(jù)此可知，地方人大常委會作為本級人民代表大會會議的法定召集者，具有明確的法律依據(jù)。之所以由本級人大常委會負責召集人民代表大會會議，主要基于兩方面的考慮：一是作為人民代表大會的常設機關，本級人大常委會不僅了解全年人大工作的主要任務及重點，而且熟悉人大工作的議事規(guī)則和程序；二是與同級黨委、本級“一府兩院”及相關部門、本級人大代表等保持著密切的工作聯(lián)系，這有助于舉行地方人大會議時獲得社會各界的支持和配合。依據(jù)《北京市人民代表大會議事規(guī)則》第六條規(guī)定：“市人民代表大會常務委員會在市人民代表大會會議舉行前，進行下列準備工作：決定開會日期；提出會議議程草案；提出主席團和秘書長名單草案，提出國民經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃和財政預算審查委員會以及議案審查委員會等需要設立的委員會的組成人員名單草案；決定列席人員會議人員名單；會議的其他準備事項?！盵2]具體而言，地方人大常委會在負責本級人代會會議籌備工作中的職責主要包括三個方面。

首先，制定籌備工作方案并組建會議籌備工作機構。會議籌備方案用于指導開展會議籌備工作，包括會議籌備工作的指導思想、組織領導、籌備期間的工作安排和具體要求。會議籌備工作機構（即籌備領導小組）遵循會議籌備方案的內(nèi)容開展工作，依慣例成立于代表大會會議舉行前一個月（即每年12月份左右），是會議籌備工作的具體組織者和實施者，由組長和副組長若干人組成。其中，組長人選由本級人大常委會副主任兼任，副組長人選按照會議議程和籌備工作的需要確定，包括同級黨委（主要是組織部門和宣傳部門）、本級人大常委會、本級人民政府及其有關部門等機構的人員。為保障會議籌備工作的順利開展，會議籌備領導小組下設若干機構，包括秘書組、組織組、會務組、簡報組、議案組、計財組、報告修改組、宣傳報道組以及保障組，等等，負責具體的工作和任務。各組組長、副組長的人選由人大常委會辦公室（廳）提名，報擬任籌備領導小組組長的人大常委會副主任審定。在本級人大預備會議召開后，籌備領導小組轉為代表大會會議秘書處，負責辦理大會主席團交辦的事項和處理會議日常事務，確保會議籌備工作和大會工作的有效銜接，避免工作上可能出現(xiàn)的脫節(jié)。

其次，適時召開常委會會議，聽取和審議代表大會有關事項。具體而言，主要包括三個方面的內(nèi)容：一是審議通過代表大會議程草案，大會主席團和秘書長名單草案，計劃和財政預算審查委員會、議案審查委員會等組成人員名單草案，各代表團召集人名單草案，提請大會預備會議通過；審議通過大會日程草案、主席團常務主席名單草案，執(zhí)行主席分組名單草案、各項報告決議表決辦法草案、決定議案表決辦法草案、決定議案、質詢案的截止時間草案等，提請大會主席團第一次會議通過。二是審議關于代表資格的審查報告、本級人民政府有關部門關于代表意見建議辦理情況的報告、代表提出議案截止時間的決定草案、大會選舉辦法草案、提請審議的地方性法規(guī)的議案、常委會工作報告稿。三是決定大會列席人員名單、特邀人員名單、旁聽人員名單等。例如，2015年12月24日北京市第十四屆人大常委會召開了第二十四會議，會議內(nèi)容涉及市十四屆人大四次會議，議題包括：審議表決市十四屆人大四次會議議程草案；聽取關于市人大常委會向市十四屆人大四次會議所作的工作報告的說明；聽取市人大常委會、“一府兩院”關于2015年市人大代表建議、批評和意見辦理情況的報告；審議表決市十四屆人大常委會代表資格審查委員會關于個別代表的代表資格的報告；審議表決市十四屆人大四次會議主席團和秘書長名單草案，議案審查委員會名單草案；決定市十四屆人大四次會議列席人員名單[3]。

最后，發(fā)出大會會議通知，組織開展代表會前活動。在常委會會議作出召開人民代表大會會議的決定后，人大常委會辦公室要向本級人大代表、本級“一府兩院”及有關部門、列席人員等發(fā)出會議通知，告知會議召開的時間、地點和建議議程等內(nèi)容，便于代表和列席會議人員提前安排好本職工作，按時參加人民代表大會會議。與此同時，為使代表提出更多高質量的議案、建議，以及提高代表審議發(fā)言質量，充分發(fā)揮人大代表的作用，人大常委會還要組織開展會前代表活動。就目前地方人大工作的具體實踐來看，會前代表活動主要包括三種形式：一是集中視察活動。集中視察的對象為本級或者下級國家機關和有關單位的工作，視察的內(nèi)容涉及憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的實施情況，本地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況，本級人民代表大會及其常委會決議、決定的執(zhí)行情況，本級“一府兩院”的工作情況，等等，主要任務是提前了解人民群眾關心的熱點難點問題，保證人民群眾的意見和建議能夠有序得到反映。二是代表聯(lián)系選民活動，就是通過代表信箱和電話、發(fā)放意見征求表、走訪入戶、召開座談會等方式，廣泛收集、整理并反映選民對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展以及“一府兩院”依法行政、公正司法方面的意見和建議，為其提出議案和意見、建議作準備。三是代表團分團活動，主要內(nèi)容是提前討論各項工作報告征求意見稿、會議議程及各項名單草案等。

二、地方人大會議籌備工作的基本內(nèi)容

地方人大會議籌備工作涉及各個方面，但就主要內(nèi)容而言，大致包括三個方面。

其一，組織工作準備。包括：第一，主席團和秘書長的名單人選，它們由本級人大常委會提出，然后交由各代表團審議，經(jīng)由預備會議選舉產(chǎn)生。第二，主席團常務主席、副秘書長名單。主席團常務主席名單是由主席團第一次會議從主席團成員中推選產(chǎn)生，包括同級黨委書記、人大常委會主任和副主任；副秘書長名單是由本級人大主席團決定，負責協(xié)助秘書長工作。第三，各代表團團長、副團長名單。代表團團長、副團長由各代表團推選產(chǎn)生，其人選大部分沿用每屆人代會第一次會議的名單，除非有的代表團團長調(diào)動了職務才會作調(diào)整。第四，議案審查委員會組成人員名單以及國民經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃和財政預算審查委員會組成人員名單，它們均由本級人大常委會在代表中提名，經(jīng)本級人大預備會議通過。第五，代表資格審查委員會名單，其人選由主任會議在常委會組成人員中提名，再由常委會通過。第六，臨時黨組成員名單，包括同級黨委書記、本級人大常委會主任、副主任（中共黨員身份），其中，同級黨委書記擔任臨時黨組書記，人大常委會主任擔任副書記。第七，執(zhí)行主席成員名單，由主席團常務主席和部分其他主席團成員擔任，負責主持當次全體會議的各項議程，處理會議進行中有關事項。第八，列席人員名單。包括“已定”列席人員——即本級人民政府組成人員、人民法院院長和人民檢察院檢察長及“未定”列席人員——即有關機關、團體負責人和本級人大選舉產(chǎn)生的上一級人大代表。第九，特邀列席人員，包括上級人大常委會領導、離退休的歷屆人大常委會主任、副主任等人員。

其二，文件工作準備。包括：第一，通知類，包括召集人會議通知、代表會前活動的通知、團長會議通知、代表出席會議正式通知、發(fā)代表所在單位信函、列席人員會議通知、發(fā)綜合秘書處各組工作人員借調(diào)函、工作人員上會報到通知、大會專題座談會通知等。第二，會前及大會活動類。會前活動文件包括：會前活動安排表，會議建議議程，主席團及秘書長建議名單，國民經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃和財政預算審查委員會建議名單，議案審查委員會建議名單，各代表團團長、副團長建議名單，臨時黨支部名單，本級人大常委會工作報告（征求意見稿）和“一府兩院”工作報告（征求意見稿），本年度財政預算預計執(zhí)行情況和下一年度年財政預算草案的報告（征求意見稿）等；大會文件包括：會議須知，會議議程（草案），主席團及秘書長名單（草案）；國民經(jīng)濟、社會發(fā)展和財政預算審查委員會名單（草案），議案審查委員會名單（草案），各代表團團長、副團長名單；本級人大常委會工作報告和“一府兩院”工作報告，本年度財政預算預計執(zhí)行情況和下一年度財政預算草案的報告，各項報告附件、會務手冊以及代表名冊等。第三，請示、講話、名單類。其中，請示類包括：人大常委會工作報告，會議籌備工作情況報告，黨組關于召開人代會的請示，大會臨時黨組及各團臨時黨支部的請示等；講話類包括：召集人會議講話及各團召集人傳達會議精神提綱，同級黨委書記在黨員代表會上的講話，主席團會議的主持詞等；名單類包括：主席團、秘書長建議名單，常務主席、副秘書長建議名單，代表審議時分團名單，列席人員建議名單，各次主席團會議列席人員以及執(zhí)行主席分組名單等。

其三，會議工作準備。包括開幕式前的會議和開幕式后的會議。前者包括：代表團召集人會議、代表團全體會議（第一次）、預備會議、黨員代表大會會議和主席團會議（第一次）等。后者包括：全體代表大會（3次），主要是聽取人大常委會工作報告和“一府兩院”工作報告以及表決各項報告和議案等；代表團全體會議或代表團小組會議（3至5次），主要是審議各項工作報告、討論決議草案和醞釀各項名單等；主席團會議（2至3次），主要是提出各項報告的決議草案，交各代表團審議，并根據(jù)各代表團的審議意見提出各項決議草案的表決稿提請大會表決；提出各項候選人名單草案交各代表團醞釀協(xié)商，并根據(jù)多數(shù)代表意見確定正式候選人名單，提請大會選舉；聽取大會議案審查委員會關于議案審查情況的報告；聽取各項報告修改情況的報告等；計劃預算審查委員會會議（2次），主要是根據(jù)各代表團的審議意見，向主席團提出審查結果報告，經(jīng)主席團會議討論后，向大會報告審查情況；議案審查委員會會議（2次），主要是聽取大會秘書處組織議案組工作匯報，向主席團提出議案處理意見的報告草案，提請主席團會議討論通過。

同常規(guī)例會不同的是，每屆人大一次會議因為涉及選舉事項，其任務比較多：一是在新一屆人大代表選舉完成后，由代表資格審查委員會分別對當選的代表資格進行審查，并聽取代表資格審查委員會的審查報告，再對代表資格進行公告。二是擬定選舉辦法（草案）并進行選舉工作，包括選舉新一屆人大常委會委員主任、副主任、委員；選舉“一府兩院”領導人以及本行政區(qū)域出席上一級人民代表大會的代表。三是提出各項名單（草案），包括主席團和秘書長名單（草案）、議案審查委員會名單（草案）、財政預算審查委員會名單（草案）、代表資格審查委員會名單（草案）以及列席人員名單（草案）等。四是辦好代表集中學習培訓班，組織新一屆代表學習憲法、地方組織法、選舉法和代表法等法律，深化對人民代表大會制度的性質、地位和作用的認識，為代表依法履行各項職權奠定堅實的基礎。

三、加強和改進地方人大會議籌備工作的幾點思考

目前，地方人大會議籌備工作愈來愈規(guī)范和有序，保證了人民代表大會會議的順利召開。當然，地方人大會議籌備工作也存在一些不足：籌備工作缺乏規(guī)章制度的指導和規(guī)范，影響了籌備工作的程序化水平；會議期間日程安排過于緊湊，影響了代表們的審議質量；籌備工作的保障措施不到位，影響了籌備工作的成效。因此，加強和改進人民代表大會會議的籌備工作，是確保人民代表大會會議有序進行的基本前提。

其一，建議制定一部專門的法律法規(guī)，明確會議籌備工作的基本原則、主要程序以及重點內(nèi)容等，保證會議籌備工作有法可依。目前，《憲法》《全國人民代表大會組織法》以及《全國人民代表大會議事規(guī)則》等法律法規(guī)對全國人民代表大會會議的籌備工作進行了規(guī)定，包括會議籌備工作是由誰召集、何時啟動以及籌備哪些內(nèi)容，等等，為全國人民代表大會會議籌備工作的有序開展提供了法律依據(jù)。反觀地方人民代表大會會議的籌備工作，僅有《地方組織法》第十二條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會會議由本級人民代表大會常務委員會召集?！边@一條款只是明確了各級人大常委會是本級人民代表大會會議的召集者，其他方面尚處缺失狀態(tài)，給地方各級人民代表大會會議的籌備工作帶來了諸多不便。雖然一些地方人大出臺了有關人民代表大會會議舉行的工作程序，內(nèi)容大同小異，就是將會議的過程劃分為會議的籌備工作、大會前的重要會議和活動、會議的舉行、會議的其他各項組織與協(xié)調(diào)工作（或會議的其他組織工作）、會議重要事項的公布和會議閉幕后的工作等五個階段。但是，每個階段的具體程序存在較大差異，包括會議的籌備工作。如，有的地方人大規(guī)定首先是“作出召開代表大會的決定”，然后“就召開大會的重大事項向區(qū)委請示”；而有的首先要求“就有關重大事項向區(qū)委請示”，然后“作出成立區(qū)人代會會議籌備處的決定”；也有規(guī)定首先“制定籌備工作方案，組建籌備工作機構”，而后“就召開代表大會會議的有關事項向市委第一次請示”，沒有規(guī)定“作出召開代表大會的決定”。這些不一致主要是源于法律規(guī)定的缺失。因此，制定一部專門規(guī)范人民代表大會會議工作程序的法律，可以使會議籌備工作有法可依、有章可循。

其二，增強法律意識和程序意識，提高會議籌備工作的規(guī)范化、制度化和科學化水平。法律性和程序性是人大工作的突出特點，它要求人大依法履行各項職權，按程序辦事。會議籌備工作的程序性和法律性主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，會議議程??的確定。會議議程是在代表大會召開前兩個月左右，由常委會辦公廳同“一府兩院”協(xié)商后提出，交人大常委會主任會議決定后，再提交常委會會議審議，最后在大會開幕前的預備會議上通過。會議議程一旦確定，人民代表大會會議必須依此進行，而不能隨意調(diào)整議程，否則將影響會議的嚴肅性和權威性。依據(jù)《地方組織法》的相關規(guī)定，可以列為人民代表大會議程的事項包括：“審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們執(zhí)行情況的報告”“聽取和審查本級人民代表大會常務委員會的工作報告”“聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告”。但在實踐中，“本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們執(zhí)行情況的報告”基本是以書面形式印發(fā)給代表在分團活動中進行審議的，沒有在全體會議上安排作報告，這影響了代表們對各專項工作報告的重視程度。就當前人大的實際工作而言，把“本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及執(zhí)行情況的報告”安排在全體會議上作報告非常必要。另一方面，會議日程的安排。代表大會的日程安排是由常委會辦公廳草擬，交常委會主任會議決定。會議日程草案提交大會開幕前的主席團第一次會議通過，再印發(fā)給出席會議的代表和列席人員等。作為會議籌備工作的靈魂，會議日程安排是否合理恰當，關系到會議期間各項工作能否如期完成。為此，會議日程的制定“必須周密、嚴謹，既要符合法定的程序，又要互相銜接具有可操作性，特別是代表大會，除有日程外，還應有供工作人員和小組會議主持人使用的日程明細表”[4]。換而言之，草擬一份會議日程安排表，應該將每天會議應完成的事項明細到具體的時間，以便與會人員知道什么時候在什么地點開什么內(nèi)容的會，避免出現(xiàn)人找不到會場和會議找不到人的現(xiàn)象。

其三，高度重視會前代表活動，保障代表依法行使職權。改進籌備會議期間的代表工作，要重視會前代表活動。一是積極開展會前代表聯(lián)系選民活動。地方人大代表都是由原選區(qū)選民或原選舉單位直接或間接選舉產(chǎn)生的，密切聯(lián)系原選區(qū)選民或選舉單位，是代表的應有之義。通過代表信箱和電話、發(fā)放意見征求表、走訪入戶、召開座談會等方式，代表可以廣泛收集、整理并反映選民對本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展以及“一府兩院”依法行政、公正司法方面的意見和建議，為會議期間的審議工作奠定基礎。二是組織好會前集中視察活動。會前代表視察活動也是代表傾聽民眾呼聲、收集民眾意愿的一種重要方式，便于代表知情知政，準確地把握社會發(fā)展中的熱點難點問題，審議好人代會的各項議案及報告，提出高質量的議案、意見和建議等。在視察過程中，人大常委會可以按照代表所從事的工作，或者以某項專題為依據(jù)，組建不同的視察組，打破代表小組的界限，鼓勵代表參加不同組的視察活動，充分發(fā)揮各個代表各自的專業(yè)優(yōu)勢，促進不同代表團代表之間的交流。三是開展好會前代表團分團活動。開展分團活動，讓代表預先對人代會審議的工作報告（征求意見稿）進行討論，將意見、建議提前反映到各項工作報告中，供“一府兩院”有關部門工作人員進行研究，吸收到工作報告征求意見稿中，增強各項工作報告的民意基礎。四是積極組織并安排部分代表與“一府兩院”部門負責人舉行座談會，開展代表對“一府兩院”部門的詢問活動，為代表履職提供平臺，使代表們的意見得到充分的表達，促進地方人大會議質量的提高。五是及時將開會的時間、地點以及議程等提前告知代表，以便代表提前做好安排，妥善安排好本職工作與代表工作。

其四，做好各方面的協(xié)調(diào)和溝通工作，保障代表大會會議的順利舉行。舉行人民代表大會會議，是各地政治生活中的一件大事，因此，人民代表大會會議取得圓滿成功，既需要人大自身的高度重視，還需要黨委、政府、人民法院、人民檢察院、工青婦等組織和團體的支持與配合。首先，要始終堅持黨的領導，保證會議籌備工作在同級黨委的領導下有序開展。堅持黨的領導，是做好會議籌備工作的根本，它要求會議籌備工作中的重大事項和問題，如會議時間的安排、會議議程的確定、會議各項名單的擬定等，必須及時向同級黨委報告和請示，使黨委能夠第一時間掌握會議籌備工作的進展程度。遇到有選舉事項時，要確保黨的意圖得到貫徹落實。同時，大會開幕式前成立臨時黨組，各代表團成立臨時黨支部，確保大會的各項工作在黨的直接領導下開展。其次，要積極與“一府兩院”有關部門進行溝通，爭取支持和保障。審議“一府兩院”工作報告，是人大監(jiān)督“一府兩院”及相關部門工作的基本形式。在會議籌備工作中，要及時通知并督促“一府兩院”做好工作報告的起草工作，并要求“一府兩院”有關負責人按時參加會前代表活動，認真聽取代表對各項工作報告征求意見稿的意見和建議并進行整理和吸收，進一步修改和完善各項工作報告。最后，要與工青婦等社會組織進行協(xié)調(diào)，以獲得他們的理解和配合?！兜胤浇M織法》明確規(guī)定“有關機關、團體負責人，經(jīng)本級人大常委會決定，可以列席本級人代會?！逼渲?，“有關團體負責人”就是指工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和其他需要列席人大會議的群眾團體負責人[5]。工青婦等社會團體負責人列席人民代表大會，既有助于人民代表大會會議通過的法律和作出的決定、決議吸收民意民智，亦便于了解人大通過的法律和決定、決議，深化對人大制度的認識，樹立人民代表大會制度的權威。

[1]中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法[M].北京：法律出版社，2015：12.

[2]北京市人大常委會辦公廳，編.北京市人民代表大會常務委員會文獻資料匯編[M].北京：北京出版社，2007：1376.

[3]北京市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議日程[EB/OL]. [2015-12-22].http://www.bjrd.gov.cn/zt/cwhzt1424/hyrc/201512/t2015 1222_156934.html.

[4]王云奇.地方人大會務操作手冊[M].北京：中國民主法制出版社，2006：21.

[5]田必耀.解析地方人大會議“列席權”[J].人大研究，2005（6）：14-16.

（責任編輯：張群喜）

On Local People’sCongressPreparation Work System

HUANG Xiaofang
（DepartmentofGlobal DevelopmentStrategy,Central CompilationandTranslationBureau,Beijing100032,China）

Preparation work is very important for people’s congress and involves many aspects.It determines if people’s congress can be held on schedule.It should be done in strict accordance with relevant laws and rules.In order tomake it standard,systematic and scientific,we should fix the unit responsible for preparation work and its duty,the contents,important points,basic procedures,and principle of the congress,and strengthen legal and procedural consciousness.

local people’s congress;standing committee of local people’s congress;local people’s congress preparationwork system

D624

A

1674-9014（2016）02-0042-05

2015-12-13

北京市哲學社會科學規(guī)劃項目“區(qū)縣人民代表大會行使法定職權的狀況研究”（08BaKD057）。

黃小鈁，男，江西贛縣人，中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部博士后，中共北京市委黨校政治學教研部副教授，博士，研究方向為人大制度和基層民主。