□文/周夢冉

基于貧困人口受益的旅游扶貧思考

□文/周夢冉

（河北行政學院河北·石家莊）

旅游扶貧在促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中起到很大作用，但在助力貧困人口脫貧致富上收效甚微。要想讓貧困人口從旅游扶貧中受益，應緊緊圍繞“貧困人口及其發(fā)展”這個核心目標，解決好旅游扶貧的適宜性問題、扶貧目標對象的靶向問題和上訪引發(fā)的扶貧資源分配問題。

旅游扶貧；貧困人口受益；貧困

收錄日期：2016年9月25日

“貧困人口及其發(fā)展”是旅游扶貧的核心目標，也是政府和學者關(guān)注的焦點。但由于實踐中扶貧目標被置換，旅游扶貧開發(fā)雖然促進了貧困地區(qū)的整體經(jīng)濟增長，但貧困人口的受益程度卻未得到顯著提升，旅游漏損、旅游飛地甚至加劇了部分人的貧困。在精準扶貧的政策要求下，如何讓貧困人口受益成為各級政府開展旅游扶貧工作的出發(fā)點和落腳點。

學者對此進行了研究探索，發(fā)現(xiàn)在旅游扶貧中存在諸如貧困人口參與障礙、參與內(nèi)容邊緣化、受益分配不公等共性問題，并從不同角度不同層面提供了富有啟發(fā)性的建議。筆者將在此基礎(chǔ)上，對與貧困人口受益相關(guān)的旅游扶貧適宜性問題、扶貧目標對象的靶向問題、上訪和維穩(wěn)博弈問題進行探討，這些問題是旅游扶貧實踐的難點，希望通過本文分析為我國旅游扶貧工作提供一點參考。

一、旅游扶貧的適宜性問題

旅游扶貧謀局的正確性是一個地區(qū)貧困人口受益的基礎(chǔ)，不是任何地區(qū)都適合開展旅游扶貧，也不是任何旅游資源豐富的地區(qū)就適合在當下開展旅游扶貧。但這一前提在很多貧困人口受益研究中被忽視了，旅游扶貧的開發(fā)被賦予當然的合理性，由此形成的建議只能是隔靴搔癢，解決問題事半功倍。有些地方政府也有同樣的疏忽，看到臨近縣市開發(fā)旅游效果頗佳，就頭腦發(fā)熱、盲目投資，結(jié)果開發(fā)的景點冷冷清清，貧困人口從中受益更是無從談起。

我們在新聞報道和論文中經(jīng)常看見類似的表達，“旅游資源富集區(qū)與貧困地區(qū)在空間分布上的高度重合性，使得旅游成為反貧困的重要方式和手段之一”。這句話沒錯，但是若將其奉為準則，那么與旅游扶貧的初衷就背道而馳了。豐富的旅游資源僅僅給貧困地區(qū)脫貧提供了可能，如果將這種可能當作必然、將旅游資源視作反貧困的充分條件，就會使旅游扶貧成為一場黃粱美夢。其代價是巨大的，政府損失的不僅是金錢、時間和精力，還有群眾的信任以及對后續(xù)扶貧的參與、支持。中央一再強調(diào)，精準扶貧要因地制宜。同樣，旅游精準扶貧也要量力而行。

如何判斷一個地區(qū)是否適宜開展旅游扶貧？需要從三個方面進行評估。第一方面是貧困地區(qū)自身的資源條件，包括旅游資源、社會資源和人力資源。旅游資源僅富集是不夠的，還要看旅游資源能否對游客產(chǎn)生吸引力，與周圍地區(qū)形成哪些特色差異，在旅游市場上是否具備競爭力等；第二方面是客源市場條件。大量實踐表明，除自身因素之外，貧困地區(qū)能否通過旅游開發(fā)脫貧致富還取決于外部援助地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、居民收入水平及其旅游欲望的增強。因此，在進行旅游扶貧開發(fā)決策時，必須進行客源市場調(diào)查、客源市場預測，以判定旅游扶貧開發(fā)的可行性；第三方面是配套條件，如貧困地區(qū)的交通及其他公共服務設(shè)施是否到位，有無住宿餐飲等相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐，是否有與扶貧和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策和合理的管理體制等。這三個條件構(gòu)成了旅游扶貧開發(fā)的基本判斷框架，如果將某地區(qū)具象化為一個三角凳，那么資源條件、客源市場條件、配套條件就是這個凳子的三條腿，只有貧困地區(qū)在這三個方面都達到一定程度才適合開展旅游扶貧。

二、旅游扶貧的靶向問題

在旅游扶貧實踐之初，人們更多的是將旅游扶貧對象定位于貧困區(qū)域，往往更青睞于旅游發(fā)展所帶來的宏觀效益，而缺乏對貧困人口及其發(fā)展的應有關(guān)注，造成旅游扶貧目標被置換。隨著國內(nèi)PPT理念的推廣，國內(nèi)學者開始將旅游扶貧的對象和目標逐步轉(zhuǎn)移到貧困人口層面上來。

要注意的是，當前我國貧困人口是一個異質(zhì)性很高的群體，所以若將旅游扶貧對象指向“貧困人口”這樣一個整體性的概念，其目標靶向就會不夠精準。比如，有的地方政府考慮到國家扶貧辦提出的“到2020年讓7，000萬極端貧困人口脫貧”的目標要求，便無差異地將所有貧困人口納入扶貧范圍，結(jié)果卻事與愿違。之所以如此，是因為忽略了旅游扶貧的經(jīng)濟性——旅游扶貧作為一種產(chǎn)業(yè)扶貧形式，除了完成扶貧的公益性目標外，它還要求有投資回報。相應的旅游扶貧對從業(yè)人員也有一定的門檻要求，包括資金、知識、技能等。因此，筆者認為旅游扶貧的目標人群應該定位于那些既具有勞動能力，又同時具有參與旅游扶貧意愿的貧困人口，即扶“可扶之人”。而對不具有參與旅游扶貧比較優(yōu)勢的貧困人口，則可以通過其他替代性扶貧形式進行幫扶。

扶貧目標精準識別之后，旅游扶貧政策的靶向也要精準。目前，大多數(shù)旅游扶貧的“可扶之人”不同程度上存在著旅游參與障礙，如經(jīng)濟基礎(chǔ)差、缺乏物質(zhì)資本，素質(zhì)低、缺乏人力資本，組織能力弱、缺乏社會資本等。對此，政府部門應該通過資金、物資援助和培訓提高貧困人口的參與能力，通過政策法規(guī)和制度設(shè)計上的“賦權(quán)”增加貧困人口參與旅游扶貧的機會，如在旅游扶貧規(guī)劃中要求在景區(qū)實行本地貧困人口優(yōu)先就業(yè)，旅游企業(yè)采購優(yōu)先考慮本地貧困人口的供應，設(shè)置“貧困人口受益的比例”、“旅游創(chuàng)造就業(yè)機會中的貧困人口比例”等硬性指標要求，使得貧困人口能更好地分享旅游發(fā)展的成果，最終實現(xiàn)脫貧致富。

三、上訪引發(fā)的扶貧資源分配問題

群眾上訪一般是為了解決問題，維護自身權(quán)益。但旅游扶貧引發(fā)的上訪和維穩(wěn)博弈，卻起到了反效果。我國經(jīng)過三十多年的扶貧，貧困人口的溫飽問題已基本解決，極端貧困人口的數(shù)量大大減少，但與此同時相對貧困人口數(shù)量激增，普通農(nóng)戶之間的收入差距不太明顯，因此讓絕對貧困戶參與旅游扶貧，村民沒有異議，但是要將一些相對貧困戶作為建檔立卡戶來扶持的話，就會引發(fā)村民的不滿，有些村民為了獲得扶貧資金甚至會以上訪為要挾。為避免矛盾，有的地方通過“輪流坐莊”、“以人代戶”、“人為分戶”等方式將全部農(nóng)戶變相納入扶貧對象，有的則將所有貧困戶人為“脫貧”，不再接扶貧項目。很顯然，不論哪種方式都在挑戰(zhàn)扶貧工作的公平性，也損害了有真正脫貧需求的貧困人口的利益。

在現(xiàn)有的地方治理格局中，“維穩(wěn)工作壓倒扶貧工作”，扶貧工作雖然很重要，但它是主要領(lǐng)導負責制，而維穩(wěn)實行“一票否決制”，作為屬地化的最終承載者的基層政府在考核重壓下，對農(nóng)民的上訪行為非常忌憚，慣常的對策是“以不影響穩(wěn)定為底線與當事雙方討價還價，最終達成妥協(xié)”，那么一些扶貧資源就成為了治理上訪事件的“良藥”。如此一來，不僅把一些應定的貧困人口擠出扶持范圍，使旅游扶貧回到“扶農(nóng)不扶窮”的老路，而且讓扶貧工作失去合理性和正義性。從長久來看，以扶貧資源換安定顯然不是個好辦法，掣肘如何破解，還應通過更好的維穩(wěn)制度設(shè)計來實現(xiàn)。

除了以上方面，還有一些問題值得探討，如一個地區(qū)在旅游發(fā)展的不同發(fā)展階段，如何調(diào)整扶貧機制能讓貧困人口更多受益；如何滿足不同特質(zhì)的貧困人口的反貧困需求；如何提升貧困人口的參與等級并在旅游發(fā)展過程中持續(xù)獲益；如何通過合理的制度設(shè)計，在保障旅游扶貧目標實現(xiàn)的同時使多個利益主體之間的收益均衡。這些問題需要在旅游扶貧實踐中逐步解決，也需要學者在以后的研究中給予更多關(guān)注。

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課題項目：本文系2016年河北行政學院年度課題（課題編號：2016XYKT062）研究成果

C913.7

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