趙 麗 梅

(黑龍江工程學院 思政部，黑龍江 哈爾濱 150050)

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由“生物驚悚”到“生物政治”的淬變
——喬治·W.布什政府生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系初探

趙 麗 梅

(黑龍江工程學院 思政部，黑龍江 哈爾濱 150050)

“9.11”后的炭疽桿菌恐怖襲擊事件，將潛在的“生物威脅”變成了現(xiàn)實，同時也開啟了美國籌建生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系的序幕。成功地將單純突發(fā)公共衛(wèi)生事件恐怖主義化之后，生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系破繭而出，見證了喬治·W.布什政府的公共衛(wèi)生政策由 “生物驚悚”到“生物政治”的淬變。

生物恐怖主義；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；監(jiān)測體系

2009年12月，奧巴馬政府在《國家生物威脅應對戰(zhàn)略》中提出：“通過預防、國際合作以及在衛(wèi)生與國家安全間尋求平衡的方式，降低自然和蓄意人為類疾病發(fā)生的風險?！盵1]僅就戰(zhàn)略主動性而言，其對生物恐怖類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警作用，要遠遠遜色于喬治·W.布什政府出臺的《21世紀生物防御》。從政治影響力來看，前者倡導的生物安全戰(zhàn)略反應平平，后者提倡的生物防御戰(zhàn)略，以威脅判定、防御與防護、監(jiān)測與識別、應對與恢復為四大要點[2]，嵌于生物防御戰(zhàn)略內的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系也經歷了由“生物驚悚”到“生物政治”的淬變。

1　炭疽桿菌事件與《21世紀生物防御》出臺的政策準備

1.1生物恐怖主義對美國國家安全的潛在威脅

冷戰(zhàn)后，“世界恐怖主義組織分散化、草根化和個體化”[3]的特點日趨明顯。欲“摧毀美國這座‘民主’和‘自由’的‘燈塔’”[4]，生物恐怖主義襲擊極有可能成為它們權衡之后的最后選擇。

在“生物恐怖”日漸逼近的情況下，2000年美國國會通過了《公共衛(wèi)生威脅與緊急狀態(tài)法》，首次明確了“突發(fā)公共衛(wèi)生事件既包括疾病或動亂引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，也包括重大傳染病疫情或生物恐怖主義攻擊引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”[5]。但受“俄克拉荷馬城爆炸案”、日本“東京地鐵沙林毒氣案”和前蘇聯(lián)解體的沖擊，克林頓政府公共衛(wèi)生監(jiān)測體系關注的重點是大規(guī)模殺傷性武器引發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，而在其國家安全政策構想中，生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系基本處于空白狀態(tài)。

然而，卓有遠見的政治家卻洞若觀火。曾任克林頓政府中央情報局長的伍爾西斷言，“美國具有受到敵對政府或恐怖組織生物恐怖主義襲擊的可能性”，它所引發(fā)的重特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件將嚴重威脅國家安全；同時，核威脅倡議協(xié)會主席納姆也警告說，生物恐怖主義是美國面臨的四大威脅之一，應將此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范工作，納入政府的公共衛(wèi)生應急體系[6]?？墒?，喬治·W.布什政府并不具備這樣的政策基礎。

問題的癥結在于：在聯(lián)邦層面，從1995年克林頓總統(tǒng)發(fā)布第一個反恐決策指令PDD-39以來，整個國家沒有一個成熟的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對戰(zhàn)略或政策，甚至連聯(lián)邦應急機構間的合作項目也很鮮見；在州層面，公共衛(wèi)生官員應對此類事件的法律授權非常有限，許多法律都是美國內戰(zhàn)至19世紀30年代之間制定的，已嚴重脫離實際。

1.2“炭疽桿菌事件”與《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義防范應對法》的出臺

2001年“9.11”恐怖主義襲擊成為了美國本土遭遇的“珍珠港事件”。出乎伍爾西和納姆預料的是，這些精心謀劃的襲擊并不是生物恐怖主義襲擊。不過，旋即而來的“炭疽桿菌事件”卻讓兩位政治家的警告一語成讖。

此次事件把生物恐怖類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的潛在威脅，變成了現(xiàn)實的危險?！皩Υ蠖鄶?shù)美國人來說，2001年秋天的炭疽桿菌襲擊是一場難以想象的悲劇，給聯(lián)邦政府敲響了警鐘。對美國來說，生物恐怖主義是一種真實存在的危險，……戰(zhàn)勝這種危險，……，對美國(的國家安全)很重要。保護公民，使其免受生物恐怖主義襲擊，是美國政府一項緊迫的任務?！仨毺嵘R、技術和醫(yī)療系統(tǒng)(監(jiān)測此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力)，使整個國家的衛(wèi)生體系能夠從容地應對生物恐怖主義襲擊?！盵7]“生物威脅”因此成為喬治·W.布什政府國家安全戰(zhàn)略中的主題詞，創(chuàng)建生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系也成為其國家安全政策關注的焦點。

若建立獨立的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系，聯(lián)邦政府面臨的最大障礙是缺少國會的法律授權。為此，2002年6月12日，第107屆國會通過了《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖主義防范應對法》。借助此法，喬治·W.布什政府首次將生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測提升到國家安全戰(zhàn)略的高度，成功地將衛(wèi)生與公共服務部打造成構建“國家公共衛(wèi)生核心能力”中的至關重要部門，將其麾下的疾病控制與預防中心定位為生物恐怖主義類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測與預警中的關鍵性機構；將農業(yè)部描繪為阻止國際恐怖主義分子蓄意將動植物疾病引入美國本土、保障食品安全的核心部門。隨后，又通過將SARS和H5N1疫情恐怖主義化的方式，完全掌控了應對“生物威脅”的話語權。

2　徘徊的天花幽靈與《21世紀生物防御》的出臺

炭疽桿菌的陰影剛剛褪去，2002年，天花病毒的鬼魅身影又現(xiàn)身美國政壇。而一旦遭到天花戰(zhàn)劑的恐怖襲擊，其結果是災難性的。對美國國家安全而言，監(jiān)測、快速識別用于恐怖主義襲擊的天花戰(zhàn)劑或自然爆發(fā)的天花、并發(fā)出早期預警，是至關重要的。實際上，美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測系統(tǒng)眾多，卻沒有構建一個專門監(jiān)測生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡。而喪失嚴密監(jiān)測，就意味著美國生物防御的門戶洞開，“不僅會給美國帶來重大的生命、財產及經濟損失，還會對美國及其盟友的安全構成巨大威脅”[8]。為此，美國政府推出了以“監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)”為出發(fā)點的《生物監(jiān)測項目》《生物瞭望項目》和《生物盾牌計劃》。

從宏觀上看，這三者的政策指向各有側重：《生物瞭望項目》專注于監(jiān)測大都市地區(qū)的空氣樣本，《生物監(jiān)測項目》偏重展開全國性的生物監(jiān)測行動，《生物盾牌計劃》則負責出臺由化學、生物、輻射制劑與核攻擊引發(fā)的突發(fā)事件的應對措施，構成了邏輯上的有機整體。不過，在微觀層面，國土安全部、衛(wèi)生與公共服務部職權界限不清晰、協(xié)調機制嚴重缺失的問題凸顯。事實上，如何劃分二者在防范生物恐怖主義事務中的權限，一直是擺在喬治·W.布什政府面前的棘手問題。

針對上述問題，喬治·W.布什總統(tǒng)發(fā)布了兩項國土安全指令，終結了“兩難”的局面。第一個是2004年1月30日發(fā)布的第9號國土安全指令——《捍衛(wèi)美國農業(yè)和食品的安全》，責令農業(yè)部等部門配合國土安全部長，創(chuàng)建一個新的監(jiān)測系統(tǒng)，整合與分析國內外監(jiān)測人類和動植物衛(wèi)生、食物和水質安全系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，保障農業(yè)和食品供應系統(tǒng)的安全[9]。第二個是2004年4月28日發(fā)布的第10號國土安全指令暨第33號總統(tǒng)國家安全指令——《21世紀生物防御》，進一步要求國土安全部長將所有聯(lián)邦機構的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)整合在一起，建立一個綜合、全面的生物恐怖主義攻擊預警體系，以防止不必要的生命財產損失以及社會混亂[8]。仔細分析，喬治·W.布什總統(tǒng)發(fā)布這兩個指令的真實意圖是，將農業(yè)部、衛(wèi)生與公共服務部、內務部及環(huán)保署等機構的國內外生物恐怖主義監(jiān)測數(shù)據(jù)，悉數(shù)收歸國土安全部，以奠定它在此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測事務中的領導地位。在“坐享其成”的基礎上，2007年3月，國土安全部啟動國家生物監(jiān)測集成系統(tǒng)，野心勃勃地想成為全美生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)的“終結者”。由于缺乏醫(yī)學專業(yè)知識和技能以及穩(wěn)定的支撐資源，該系統(tǒng)運行不暢，國土安全部根本不能與相關部門分享重大生物事件的信息[10]。但是，客觀地說，它提供的早期預警，極大地降低了一般性突發(fā)公共衛(wèi)生事件轉變?yōu)樘卮笸话l(fā)公共衛(wèi)生事件的風險。

3　由 “生物驚悚”到“生物政治”的淬變

3.1國家生物監(jiān)測集成系統(tǒng)與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系的恐怖主義化

無論政治家們如何評價該國家生物監(jiān)測集成系統(tǒng)，都不能掩蓋這樣的事實：喬治·W.布什政府借助生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，成功實現(xiàn)了由 “生物驚悚”到“生物政治”的淬變。

一方面，聯(lián)邦政府實現(xiàn)了轉移民眾注意力、將單純的傳染病類突發(fā)公共衛(wèi)生事件與生物恐怖主義相聯(lián)系、公共衛(wèi)生事務與國家安全緊密聯(lián)系的三重政治目的。在應對炭疽桿菌事件中，聯(lián)邦政府雖備受詬病，但運用將突發(fā)公共衛(wèi)生事件恐怖主義化的手段，很快就將民眾的注意力轉移到國家生物防御戰(zhàn)略上。國家生物安全科學顧問委員會主席保羅·坎姆警告說：“我想不出哪一種致病微生物能像這個(H5N1病毒)一樣可怕，無論從哪個角度看，炭疽桿菌都無法與之相提并論?！盵11]更令人擔憂的是，一旦該病毒具備大規(guī)模人際傳染的能力，世界各國均無力提供足夠的疫苗和治療藥物，如果恐怖分子利用H5N1變異病毒研發(fā)生物武器，將“給這個準備不足的世界造成難以想象的災難”[12]。不論該病毒在世界什么地方爆發(fā)，都會對美國海外駐軍和盟國，甚至美國本土構成巨大的威脅。因此，即使是單純、一般性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，喬治·W.布什政府也要置于生物恐怖主義背景之下考慮，將二者的監(jiān)測和預警納入同一體系。這種富有“侵略性”的做法，最終促成美國政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對政策的根本性轉變——突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系徹底恐怖主義化。

另一方面，聯(lián)邦政府利用2001年炭疽桿菌事件、2002年臆想中的天花特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件、2003年SARS突發(fā)公共衛(wèi)生事件和2004年H5N1突發(fā)公共衛(wèi)生事件給美國民眾造成的恐慌，迫使國會通過了《公共衛(wèi)生安全和恐怖主義防范應對法》《國土安全法》《生物盾牌計劃法》和《2007年貫徹9.11委員會建議法》等一系列法律，不但成功地將生物恐怖主義突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對提高到國家安全戰(zhàn)略的高度，而且還乘機鞏固了聯(lián)邦政府在公共安全事務中的絕對領導地位。在全面擴張衛(wèi)生與公共服務部、農業(yè)部、國土安全部權力的同時，強化國防部對國內公共衛(wèi)生事務的介入和控制能力。如國土安全部 2006年5月出臺的《國家大流感戰(zhàn)略實施計劃》，為國防部分配了31項任務，確保它具備保護國家利益以及為非軍事機構提供適當協(xié)助的能力[13]，這種做法公然違背了軍隊不得參與本土事務的法律禁令?？磥恚烤覘U菌、SARS病毒、H5N1流感病毒甚至早已根除的天花病毒均已成為承載政治利益的工具，國土安全部的國家生物監(jiān)測集成系統(tǒng)成為喬治·W.布什總統(tǒng)在國內政治爭斗中的馬前卒。這種極富擴張性的做法，與“公共衛(wèi)生聯(lián)邦主義”背道而馳。

3.2由 “生物驚悚”到“生物政治”淬變的實質

從根本上看，生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系是國內外政治環(huán)境催生的產物。

第一，“9.11”后的歷史語境是其產生的政治前提。生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系是喬治·W.布什政府生物防御戰(zhàn)略大背景下的產物，其預設的政策背景是美國遭到生物恐怖主義襲擊，因而，它顯現(xiàn)的某種“侵略性”和“擴張性”是時代留下的印記。

第二，國家綜合實力是其產生的經濟前提。“在布什代表的共和黨主流看來，冷戰(zhàn)結束后，不論從軍事、經濟、政治，還是從文化或科技的角度看，世界上已經沒有任何競爭對手現(xiàn)在能和美國平起平坐。”[14]僅從經濟數(shù)據(jù)上看，在喬治·W.布什總統(tǒng)任職的8年間，美國的GDP一直維持在10萬億美元以上，經濟實力穩(wěn)居世界第一。同時，聯(lián)邦政府的財政赤字始終控制在3.5%以下[15]。以此為后盾，僅2001—2004年，聯(lián)邦政府就向生物防御領域注入了100億美元的資金[2]。憑借資金優(yōu)勢，聯(lián)邦政府弱化了預防的作用，直接將應對和恢復確立為生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系的出發(fā)點。因為“20世紀強調預防的公共衛(wèi)生理念，是基于應對自然爆發(fā)疾病的邏輯，在21世紀，敵對勢力利用生物戰(zhàn)劑長期(對美國及盟國)進行侵略和恐怖(活動)，該理論已不能滿足(同生物恐怖主義)戰(zhàn)斗的需要”[8]，頗具“就地反擊”的色彩。而游走在“財政懸崖”邊的奧巴馬政府，其《國家應對生物威脅戰(zhàn)略》框架下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)，不得不通過預防、國際合作、平衡公共衛(wèi)生與國家安全關系的方式，尋求“生物安全”。 “守”的意味濃重。

第三，國際情勢是其運行方式的外部動因。美國國際反恐聯(lián)盟的組建，某種程度上，解除了喬治·W.布什政府生物反恐的后顧之憂。因而，在監(jiān)測國際性的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件中也貫穿了“布什主義”奠定的“單邊主義”基調，不但極少尋求國際合作伙伴，而且關注對象只限于生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件、防御領域也僅限于本土和盟國。2005年9月14日，喬治·W.布什總統(tǒng)在聯(lián)合國大會上倡議的預防禽流感國際合作項目，是罕見的特例。

2011年，奧巴馬政府高調宣布重返亞太，決心在“今后10年(美國政府)大幅增加對亞太地區(qū)的外交、經濟、戰(zhàn)略等方面的投入”[16]，以應對該地區(qū)的安全挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)的另一面是，亞太地區(qū)為美國政府提供的擺脫經濟低迷和財政赤字的機會，正如克林頓國務卿所言：“美國的經濟復蘇要仰仗于出口以及企業(yè)對亞洲巨大而不斷成長的消費市場的開拓”[16]，尤其不能忽視在經濟領域與美國深度相互依賴的中國市場。通過跨太平洋伙伴關系協(xié)議，在經濟上重返亞太后，美國與亞太國家的經貿和人員往來也會隨之蓬勃發(fā)展，在這種情勢下，其突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測體系必須尋求與該地區(qū)國家的多邊合作，才能御生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件于國門之外，最終保障美國的國家安全。此外，中東局勢、朝核危機、烏克蘭危機，使奧巴馬政府的“生物安全”戰(zhàn)略陷入了多方掣肘的不利局面，在綜合國力相對下降的前提下，它的生物恐怖主義類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測體系勢必會更多借重“多邊主義”的國際合作方式，來實現(xiàn)《國家應對生物威脅戰(zhàn)略》的政策目標。

[1]Gregory D. Koblentz. From Biodefence to Biosecurity: The Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats[J]. International Affairs, 2012,88(1):131.

[2]Office of the Press Secretary, Fact Sheet: President Bush Signs Biodefense for the 21st Century[DB/OL].(2004-04-28)[2008-10-11].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=80912.

[3]張家棟.當前恐怖主義新演變及反恐趨勢[J].人民論壇,2012,(3上):66.

[4]嚴鋒.“布什主義”能否根治恐怖主義頑疾[J].瞭望新聞周刊,2001,(44):54.

[5]106thCongress.Public Health Threats and Emergencies Act (Public Law 106-505), Sec. 319 Public Health Emergencies[DB/OL].(2000-11)[2010-12-16].http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-106publ505/pdf/PLAW-106publ505.pdf.

[6]United States Senate. The Threat of Bioterrorism and the Spread of Infectious Diseases,Hearing Before the Committee on Foreign Relations, 107thCongress[Z].1stSession. GPO, (September 5):30,13.

[7]George W. Bush.Remarks on Signing the Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002[DB/OL].(2002-06-12)[2010-10-22].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=63271.

[8]Office of the Press Secretary. Homeland Security Presidential Directive 10：HSPD-10:Biodefense For the 21st Century[DB/OL]. (2004-04-28)[2013-09-25].http://fas.org/irp/offdocs/nspd/hspd-10.html.

[9]Office of the Press Secretary. Homeland Security Presidential Directive/HSPD-9,Subject: Defense of United States Agriculture and Food[DB/OL].(2004-02-03)[2007-12-28].http://fas.org/irp/offdocs/nspd/hspd-9.html.

[10]Office of Inspector General. Better Management Needed for the National Bio-Surveillance Integration System Program[EB/OL].(2007-07-06)[2011-11-18].http://www.oig.dhs.gov/assets/Mgmt/OIG_07-61_Jul07.pdf.

[11]Martin Enserink.Controversial Studies Give A Deadly Flu Virus Wings[J].Science,2011,334(2):1 192—1 193.

[12]黃永明.H5N1大爭論：危險的論文，還是危險的先例[EB/OL].(2012-3-08)[2014-05-16].http://www.infzm.com/content/71819.

[13]Department of Defense.Influenza Pandemic, DOD Has Taken Important Actions to Prepare, but Accountability, Funding, and Communications Need to be Clearer and Focused Departmentwide[R].United States Government Accountability Office,2006,(September): 14—15.

[14]李正信.布什政府開始調整安全戰(zhàn)略方向[J].世界知識，2001,(1):18.

[15]Council of Economic Advisers. Economic Report of the President[R].GPO,2010,(Feb.):328,329,424,458.

[16]Hillary Clinton.America’s Pacific Century: The Future of Geopolitics Will Be Decided In Asia, Not In Afghanistan Or Iraq, And The United States Should Be Right At The Center of The Action[J].Foreign Policy,2011,(11):57.

責任編輯：李增華

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.04.022

2016-06-20

趙麗梅(1971—)，女，黑龍江哈爾濱人，博士，副教授。研究方向：國家安全視野中的突發(fā)公共衛(wèi)生事件對策。

K712.54

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1674-6341(2016)04-0050-03