張朝　　郝磊

新常態(tài)下國有企業(yè)混合所有制改革路徑探索

張朝郝磊

本文基于剛出臺的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，對目前國有企業(yè)存在的問題進(jìn)行了梳理，提出分階段逐步推進(jìn)改革，國資入股民營企業(yè)和建立健全法律體系三點(diǎn)政策建議。

國有企業(yè)；混合所有制；路徑探索

一、問題的提出

2015年5月18日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，提出下一階段國資國企改革重點(diǎn)工作，要求:“深化國企改革，進(jìn)一步增強(qiáng)市場主體活力?！?月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議通過了《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》等，強(qiáng)調(diào)“要確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)在國企改革中得到體現(xiàn)和加強(qiáng)。要堅(jiān)持黨管干部的原則，建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求和市場競爭需要的選人用人機(jī)制”。7月，習(xí)總書記在吉林考察工作時，在不同場合三次談及國有企業(yè)改革，提出“推進(jìn)國企改革，要有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經(jīng)濟(jì)的競爭力，有利于放大國有資本的功能”。8月24日出臺的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》是新階段指導(dǎo)和推進(jìn)我國國有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件。

對國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革在我國并不是一個新提法，但如何推進(jìn)國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，明晰產(chǎn)權(quán)，有進(jìn)有退，成為真正的市場主體；同時，繼續(xù)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，防止國有資產(chǎn)流失，確保國資保值增值，使國有企業(yè)繼續(xù)發(fā)揮對國民經(jīng)濟(jì)的支柱和引領(lǐng)作用，是我國國資國企改革一直難以解決的問題。2015年被稱為我國“國企改革元年”，能否解決協(xié)調(diào)好這兩方面問題，關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)體制能否順利轉(zhuǎn)型，國民經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的大局，也是本文試圖探討和解決的主要問題。

二、國有企業(yè)混合所有制改革現(xiàn)狀及問題

截至目前，全國已有上海、甘肅、山東、江蘇、云南、湖南、貴州、重慶、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、青海、廣東、安徽等超過25個地區(qū)出臺了國資國企改革方案。從已公布的地方國企改革方案看，引入非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行混合所有制改革，改變過去國有股“一股獨(dú)大”局面成為本輪地方國企改革重點(diǎn)。其中上海、江蘇、重慶、浙江、青海、黑龍江等省市都提出要采取市場化混合所有制改革方式。隨著我國總體改革方案出臺的臨近，國企改革也將進(jìn)入政策密集推動階段。

各地方改革方案可總結(jié)為四個特點(diǎn)：按功能分類改革、提高國資集中度、積極發(fā)揮黨組織的政治核心作用和結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況制定改革方案。其中有一些創(chuàng)新之處，比如，各地改革方案都高度重視黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，要求繼續(xù)發(fā)揮黨在企業(yè)中的政治核心和引領(lǐng)作用，建立健全與現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。上海市提出要形成黨組織參與涉及企業(yè)重大問題決策的機(jī)制，競爭類國企董事長兼任黨委書記，與總經(jīng)理分設(shè)，公共服務(wù)類和功能類國企董事長兼任總經(jīng)理，與黨委書記分設(shè)；天津市提出黨組織要提前介入改革方案的研究和制定；江西省提出要按參與決策、帶頭執(zhí)行、有效監(jiān)督要求，充分發(fā)揮黨組織政治核心作用；青海省提出完善黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨組織參與企業(yè)決策與監(jiān)督執(zhí)行作用；四川省提出加強(qiáng)黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨委參與涉及企業(yè)重大問題研究和決策的機(jī)制等。

提高國資集中度是地方政府推進(jìn)改革的共同目標(biāo)。比如，天津市提出最晚到2017年底，將90%的國資集中到關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)，國資布局大體集中在40個行業(yè)；上海市提出要將80%以上國資集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)等關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)；重慶市提出競爭性國企80%以上國資要集中在支柱產(chǎn)業(yè)和技術(shù)含量高的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；江蘇省提出要將80%以上國資集中在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、金融投資和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重要領(lǐng)域；四川省提出到2020年，要將80%的國資集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等重點(diǎn)行業(yè)以及其他關(guān)鍵領(lǐng)域；陜西省提出增量改革，要將新增國資的80%以上投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。但各地方案中也存在一些問題。比如，對國企分類較簡單，大部分地區(qū)僅將國有企業(yè)按功能分為功能性、公共服務(wù)性、競爭性三大類，沒有進(jìn)一步細(xì)分；著重提出集中國資、收縮戰(zhàn)線，很少提出國資擴(kuò)張；大都強(qiáng)調(diào)在國企中引入民間資本，而忽視在民企中引入國資等。由于不同企業(yè)有不同特點(diǎn)，適合不同的改革方案，所以分類過于簡單會缺乏針對性，不利于改革的推進(jìn)，僅強(qiáng)調(diào)集中國資，在國企中引入民營資本，也不利于實(shí)現(xiàn)國資保值增值目標(biāo)。

三、國有企業(yè)混合所有制改革路徑探索

1.本文對國企的分類

結(jié)合目前國企混合所有制改革中存在的問題，應(yīng)進(jìn)一步將國有企業(yè)細(xì)分，這樣才更有利于指導(dǎo)國企改革實(shí)踐，符合習(xí)總書記“三個有利于”的思想。

（1）一般競爭性國有企業(yè)。一般競爭性國有企業(yè)是指提供一般性生活用品和服務(wù)的國有企業(yè)，比如，服裝、家電、一般性商業(yè)服務(wù)等。其行業(yè)特點(diǎn)是準(zhǔn)入門檻低競爭較激烈，但產(chǎn)生的市場波動一般不會對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生很大影響。

（2）戰(zhàn)略性國有企業(yè)。戰(zhàn)略性國有企業(yè)可分為戰(zhàn)略競爭性、戰(zhàn)略資源性和戰(zhàn)略高新技術(shù)三類。戰(zhàn)略競爭性例如汽車、鋼鐵、電子和化工等國有企業(yè)，也以營利為主要目標(biāo)，但同時也肩負(fù)著發(fā)展民族工業(yè)、保障國家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略任務(wù)。戰(zhàn)略資源性國有企業(yè)涉及石油、天然氣、煤炭、稀土和有色金屬等國民經(jīng)濟(jì)命脈。戰(zhàn)略性高新技術(shù)國有企業(yè)不同于一般性高新技術(shù)企業(yè)，主要特點(diǎn)是需要巨額的前期投入，其產(chǎn)品與技術(shù)往往與國家經(jīng)濟(jì)、軍事安全密切相關(guān)，比如，核工業(yè)和航空航天工業(yè)等。

（3）壟斷性國有企業(yè)。壟斷性國有企業(yè)又分為自然壟斷性和行政壟斷性兩類國有企業(yè)。自然壟斷性國有企業(yè)的特點(diǎn)是業(yè)務(wù)具有統(tǒng)一的運(yùn)營和管理要求，不可進(jìn)行充分競爭，比如，鐵路、郵政、電網(wǎng)、機(jī)場和港口等。行政壟斷性國有企業(yè)通常是由于國家管制形成的，比如，電信業(yè)。

（4）公共服務(wù)性國有企業(yè)。公共服務(wù)性國有企業(yè)往往兼具自然壟斷性，這類企業(yè)不以營利為主要目的，而是承擔(dān)了相應(yīng)的社會公共責(zé)任，環(huán)衛(wèi)、國防、衛(wèi)生、義務(wù)教育等都屬此列。

2.政策建議

（1）堅(jiān)持分階段改革，國資該退則退。第一階段，大力推進(jìn)一般競爭性國有企業(yè)混合所有制改革。國資可采取完全退出方式。一般競爭性國有企業(yè)數(shù)量較多，按改革先易后難原則，最容易進(jìn)行改革。因?yàn)樗麄儾簧婕皣窠?jīng)濟(jì)命脈，不要求國家控股，國資可完全退出，有利于吸引民間資本進(jìn)入；同時，民營企業(yè)通常在完全競爭領(lǐng)域具有競爭優(yōu)勢，在國企完全退出情況下，民營資本進(jìn)入能更好發(fā)揮比較優(yōu)勢。但經(jīng)營業(yè)績很好的一般競爭性國企，國資并不一定要退出。

第二階段，要著力推進(jìn)行政壟斷性國有企業(yè)的混合所有制改革。這類企業(yè)是在政府管制下產(chǎn)生的，其巨額利潤并不是自身經(jīng)營的原因，所以引入民營資本有利于降低成本，提高經(jīng)營管理水平。這類企業(yè)混合所有制改革，可先從非核心業(yè)務(wù)入手，逐步推進(jìn)，最后達(dá)到國資相對控股目標(biāo)。這樣既可引導(dǎo)企業(yè)向正確方向發(fā)展，也可激發(fā)企業(yè)活力，達(dá)到國資保值增值目的。第三階段，推進(jìn)戰(zhàn)略性、自然壟斷性和公共服務(wù)性國有企業(yè)混合所有制改革較前兩個階段更為困難，也應(yīng)更慎重。因?yàn)檫@類企業(yè)一般涉及國民經(jīng)濟(jì)命脈，肩負(fù)發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)、保障國家經(jīng)濟(jì)安全重任，對國民經(jīng)濟(jì)起著重要的支柱和帶動作用。如果其產(chǎn)生波動，市場會劇烈震蕩，對經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生很大沖擊。所以他們的改革只能在非核心業(yè)務(wù)方面進(jìn)行，底線是國資絕對控股，不能過多推向市場。

本文認(rèn)為，推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革可分階段進(jìn)行，以有效降低改革帶來的沖擊，降低改革難度。即先從一般競爭性國有企業(yè)入手，一邊穩(wěn)步推進(jìn)，一邊關(guān)注改革成效。上一個階段快完成時，再推進(jìn)下一階段改革。

（2）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，國資該進(jìn)可進(jìn)。國資國企混合所有制改革，不僅是國有企業(yè)引入民間資本，也可在民營企業(yè)中引入國資。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，讓民營企業(yè)主充分了解混合所有制改革政策，從而愿意讓國資進(jìn)入，這是完全有可能的。

大北農(nóng)集團(tuán)1993年成立，是一家綜合性農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)。習(xí)近平等政治局同志到中關(guān)村集體學(xué)習(xí)時，大北農(nóng)集團(tuán)董事長、黨委書記邵根伙博士專門匯報(bào)了農(nóng)業(yè)生物技術(shù)前沿發(fā)展問題和大北農(nóng)最新分子育種創(chuàng)新成果。大北農(nóng)紀(jì)委書記李軍民說：“黨組織在大北農(nóng)27000名員工中處于政治核心地位，不但沒有妨礙集團(tuán)發(fā)展，相反通過黨員充分發(fā)揮模范帶頭作用，攻堅(jiān)克難都是黨員先上，加班加點(diǎn)也是黨員先來，通過黨員的示范帶動作用，每年為大北農(nóng)集團(tuán)增加近一億直接經(jīng)濟(jì)效益?！?/p>

新奧特集團(tuán)1990年成立，是我國民族視頻工業(yè)的開拓者之一，其視頻產(chǎn)品是中央和省市地方電視臺占有率第一的產(chǎn)品。新奧特黨委書記張式儉舉例說：“集團(tuán)創(chuàng)立之初，因?yàn)槊駹I企業(yè)申請銀行貸款很難，集團(tuán)董事長整日愁眉不展。突然有一天得到銀行肯定的回復(fù)，董事長高興之余也有不解。后來得悉，是因?yàn)橐淮毋y行派人到企業(yè)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一層大廳掛滿了集團(tuán)黨員活動的介紹和圖片，銀行領(lǐng)導(dǎo)說，一個民營企業(yè)黨建工作做得這么好，肯定差不了?！?/p>

所以，混合所有制改革中，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度并不沖突。如果做得好，完全能出現(xiàn)雙贏局面，真正做到國有資本保值增值、提高競爭力。對此，政府應(yīng)積極引導(dǎo)，對一些優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)在不過多干預(yù)其日常經(jīng)營管理的前提下，采取參股或政策支持方式，推動民營企業(yè)混合所有制改革。

（3）制定相應(yīng)法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體行為。在國企混合所有制改革中，應(yīng)注重切實(shí)保證各所有制主體的合法權(quán)利，尤其是對國企引入民營資本不能搞“一言堂”。這直接關(guān)系到我國混合所有制改革能否真正推行下去。萬達(dá)集團(tuán)董事長王健林和娃哈哈集團(tuán)董事長宗慶后等許多民營企業(yè)家均公開表示，如果無法取得企業(yè)控股權(quán)，不會參與國企改革。說明民營企業(yè)家對入資國企還是有顧慮的。娃哈哈集團(tuán)董事長宗慶后說“民企進(jìn)去會被吃掉，央企吃民企。拿不到控股權(quán)，就沒有話語權(quán)，只是出錢給它用而已。”要消除民營企業(yè)家的擔(dān)憂，必須切實(shí)保證去除國有資本的特權(quán)，不承認(rèn)其除所有權(quán)以外的其他權(quán)利。即制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以法律形式切實(shí)規(guī)范國有企業(yè)出資人行為，保證各所有制主體尤其是民營企業(yè)出資人的合法權(quán)益；對一般競爭性國有企業(yè)，國資可完全退出，由民營資本控股。

總之，從目前已公布的地方國資國企改革方案看，雖有創(chuàng)新，但未有較大突破。本文認(rèn)為，目前關(guān)鍵是國資該退則果斷退出，該進(jìn)則出資入股民企，貫穿其中的是完善的法律和制度保障，解決收縮戰(zhàn)線，集中國資；同時加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保國資保值增值，使國有企業(yè)繼續(xù)發(fā)揮國民經(jīng)濟(jì)支柱和引領(lǐng)作用。

3.小結(jié)

我國國企的混合所有制改革還有很大的發(fā)展空間，國企改革將出現(xiàn)井噴式發(fā)展。為保證改革穩(wěn)步推進(jìn)，盡可能減少阻力，重點(diǎn)在于對國企進(jìn)行分階段改革，逐階段推進(jìn)，在推進(jìn)的同時，加強(qiáng)政策宣傳力度，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，讓更多的民營企業(yè)家看到政府進(jìn)行國資國企改革的決心，以及改革過程中存在的巨大商機(jī)。在這一過程中，還需要密切關(guān)注兩個問題：

（1）要根據(jù)各省市實(shí)際情況，鼓勵“一企一策”。各省市可以根據(jù)各自的實(shí)際情況，具體問題具體分析，對每個企業(yè)制定不同的改革方案。國資國企改革頂層設(shè)計(jì)方案目前已經(jīng)出臺，只要在方案允許的范圍內(nèi)，可以鼓勵各省市大膽實(shí)踐，“法無禁止皆可為”，要有一定的容錯機(jī)制。

（2）不同所有制主體充分競爭，發(fā)揮各自優(yōu)勢。目前還存在一個認(rèn)識誤區(qū)：一提到國資國企改革，提出的方案往往只是籠統(tǒng)的發(fā)展混合所有制，建立現(xiàn)代公司制度，完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等。在我國國有企業(yè)中引入民間資本，建立符合市場機(jī)制的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，其目的是為了更好地發(fā)揮其功能，而不只是為了追求其形式上的完善。股份制并不等同于混合所有制，不能完全按照管理和發(fā)展股份制的方法發(fā)展和完善我國混合所有制，而是要密切聯(lián)系我國的實(shí)際情況，發(fā)展出適合我國企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的混合所有制。所以，僅僅考慮董事會、股東會、監(jiān)事會和經(jīng)理層等機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否健全，人員的配置是否到位，而不考慮法人治理結(jié)構(gòu)如何能夠正常地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，其實(shí)是本末倒置了。因此，在我國國企進(jìn)行混合所有制改革的過程中，要大力發(fā)展以參與企業(yè)經(jīng)營管理為目的的經(jīng)營型混合所有制企業(yè)，并不只是簡單地引入戰(zhàn)略投資者，而是要充分調(diào)動各個所有者對公司的治理熱情，讓不同的所有制主體之間可以進(jìn)行充分的競爭，各自發(fā)揮其優(yōu)勢，尤其是要充分發(fā)揮除公有制主體外其他所有制主體在改善公司治理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營能力和競爭力方面的能動作用，切忌出現(xiàn)國有股“一股獨(dú)大”的情況。同時，要充分認(rèn)識到發(fā)展混合所有制不是要國有資本壓倒民營資本，或是民營資本壓倒國有資本，而是要在公平、平等的原則上，形成競爭性產(chǎn)權(quán)，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢以及各種生產(chǎn)要素的積極性與主動性，真正做到相互促進(jìn)和優(yōu)勢互補(bǔ)，最終實(shí)現(xiàn)雙贏。只有這樣，才能更有利于我國混合所有制改革的順利推進(jìn)，才能使混合所有制經(jīng)濟(jì)與我國的市場經(jīng)濟(jì)有效對接，進(jìn)而更好地促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.022