司娜清

大數(shù)據(jù)視域下的政府治理

司娜清

大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，意味著信息技術(shù)和整個(gè)社會(huì)都將面臨巨大的變革。較其他社會(huì)領(lǐng)域而言，大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理領(lǐng)域的影響更為深遠(yuǎn)。這就要求政府部門基于大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景，分析大數(shù)據(jù)時(shí)代給政府治理帶來的新機(jī)遇及新挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變與調(diào)整原有的政府職能和政府機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)海量數(shù)據(jù)隱含價(jià)值的充分挖掘和循環(huán)利用，在治理理念和治理方式上尋求新突破，積極建構(gòu)智慧治理的新范式。

大數(shù)據(jù)；政府治理；智慧治理

一、大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵

1.什么是大數(shù)據(jù)

“大數(shù)據(jù)”一詞早在2008年9月4日便出現(xiàn)在《自然》的一篇專欄中，但學(xué)術(shù)界對(duì)于“大數(shù)據(jù)”的準(zhǔn)確概念尚未達(dá)成共識(shí)。從數(shù)據(jù)容量的角度，“大數(shù)據(jù)”被認(rèn)為是一個(gè)技術(shù)性概念，用以描述通過傳統(tǒng)數(shù)據(jù)工具難以在短時(shí)間內(nèi)搜集、分析、整理并存儲(chǔ)的大量數(shù)據(jù)。2011年5月，麥肯錫全球研究員在《大數(shù)據(jù)：未來創(chuàng)新、競(jìng)爭、生產(chǎn)力的指向標(biāo)》研究報(bào)告中指出：大數(shù)據(jù)是指數(shù)據(jù)容量超出傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫工具搜索、存儲(chǔ)、分析和管理能力范圍的數(shù)據(jù)集。從數(shù)據(jù)的價(jià)值角度，有的學(xué)者認(rèn)為，“大數(shù)據(jù)”即通過對(duì)這些數(shù)據(jù)的整理與分析，人類可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后的潛在價(jià)值，創(chuàng)造新的產(chǎn)品和服務(wù)。還有對(duì)“大數(shù)據(jù)”的深刻理解，認(rèn)為大數(shù)據(jù)是一種新理念、新思路和新工具的集合。這就要求人類在全新信息社會(huì)要不斷提高對(duì)數(shù)據(jù)信息認(rèn)知、利用和創(chuàng)新的能力。總之，對(duì)“大數(shù)據(jù)”的概念界定，我們要有這樣的認(rèn)識(shí)，既要認(rèn)識(shí)到它與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)相比較具有明顯的不同，還要認(rèn)識(shí)到它的影響已擴(kuò)展到社會(huì)各領(lǐng)域的各個(gè)方面。

2.大數(shù)據(jù)的特征

為了使政府治理更具前瞻性與準(zhǔn)確性，我們應(yīng)從技術(shù)屬性與社會(huì)屬性兩個(gè)方面對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行全面透徹的理解與認(rèn)識(shí)。

（1）大數(shù)據(jù)的技術(shù)屬性。從技術(shù)屬性上來說，大數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)相比有明顯的特征。主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)容量大、結(jié)構(gòu)多樣性、處理高速度、價(jià)值低密度等方面。

第一，容量大。如今的信息社會(huì)，每個(gè)人都是數(shù)據(jù)的制造者，微信、微博、QQ、購物、視頻等日常行為都制造了數(shù)據(jù)源；微處理器、POS機(jī)、監(jiān)測(cè)器、攝像頭等電子產(chǎn)品則生成了大量的數(shù)據(jù)。海量的人工或自動(dòng)生成的數(shù)據(jù)通過互聯(lián)網(wǎng)這樣的中介匯集到電信運(yùn)營商、互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營商、政府、銀行、商場(chǎng)等眾多單位或組織，進(jìn)而形成了浩瀚的數(shù)據(jù)之海，數(shù)據(jù)規(guī)模已從TB級(jí)升到PB級(jí)。

第二，多樣性。伴隨著智能機(jī)技術(shù)的迅速發(fā)展，數(shù)據(jù)格式呈多元化趨勢(shì)，結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)處于絕對(duì)的主體地位；同時(shí)，數(shù)據(jù)的來源也趨于多元化，信息主體由個(gè)人發(fā)展到社會(huì)組織，信息內(nèi)容涵蓋了各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面。

第三，速度快。大數(shù)據(jù)時(shí)代是“一秒定律”的鮮明例證。在這樣的新數(shù)據(jù)時(shí)代要求數(shù)據(jù)運(yùn)作模式將靜止數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎谑褂脭?shù)據(jù)，以達(dá)到數(shù)據(jù)快速處理的目的。

第四，價(jià)值低。要想使數(shù)據(jù)更富有價(jià)值，就需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的分析、過濾和抽象。大數(shù)據(jù)時(shí)代，有價(jià)值的數(shù)據(jù)微乎其微，大部分?jǐn)?shù)據(jù)對(duì)于我們毫無意義，隨著有效數(shù)據(jù)的增加，無用數(shù)據(jù)的幅度更大，相比較就呈現(xiàn)出大數(shù)據(jù)的價(jià)值低密度特征。

（2）大數(shù)據(jù)的社會(huì)屬性。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨意味著對(duì)數(shù)據(jù)的研究和利用能創(chuàng)造出更多的社會(huì)價(jià)值。

第一，作為技術(shù)與能力的大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的優(yōu)勢(shì)在于完成傳統(tǒng)技術(shù)不可能完成的對(duì)海量數(shù)據(jù)的分析、存儲(chǔ)和利用。憑借大數(shù)據(jù)的分析，我們能發(fā)現(xiàn)大量數(shù)據(jù)的隱藏信息與事物間的聯(lián)系，并能準(zhǔn)確判斷事物發(fā)展趨勢(shì)并指導(dǎo)主體的行動(dòng)。可以說，大數(shù)據(jù)既是一項(xiàng)技術(shù)，又是一種能力，它不僅能挖掘數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，且能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新，是一種創(chuàng)新的能力。

第二，作為基礎(chǔ)設(shè)施的大數(shù)據(jù)。農(nóng)業(yè)社會(huì)以農(nóng)田和水利為基礎(chǔ)設(shè)施，而信息社會(huì)是以信息、云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心等為基礎(chǔ)設(shè)施。這樣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府的協(xié)助與投入，更需要市場(chǎng)的投資與協(xié)作。

第三，作為核心資源的大數(shù)據(jù)。信息資源不具有排他性，因此信息的消費(fèi)過程與新信息的生產(chǎn)過程同步，消費(fèi)的人與信息資源的總量成正比。與大數(shù)據(jù)有關(guān)的技術(shù)將成為一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最核心資源。

第四，作為思維方式的大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)建立的是一個(gè)高度開放互動(dòng)的系統(tǒng)，倡導(dǎo)資源的共享，更新人們認(rèn)識(shí)世界、改造世界的觀念與方法，進(jìn)而指導(dǎo)我們的行動(dòng)。

二、大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理的影響

1.政府治理的新機(jī)遇

（1）轉(zhuǎn)變行政理念，樹立以人為本的服務(wù)理念。信息是官僚系統(tǒng)中一種重要的權(quán)力資源，壟斷了信息就等于擁有了權(quán)威，進(jìn)而政府本位、官僚本位盛行。然而，大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨改變了信息傳播與交換的方式，每個(gè)人都是數(shù)據(jù)與信息的制造者，“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象日益暗淡。開放的大數(shù)據(jù)時(shí)代為公民參政提供了有效的平臺(tái)，政府的權(quán)威來自民眾的支持和擁護(hù)，而不是對(duì)信息的掌控。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，政府應(yīng)樹立以人為本的治理理念，及時(shí)全面地了解并滿足公眾的需求，提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

（2）優(yōu)化決策方式，提高決策能力。傳統(tǒng)的決策程序是“發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題”，這種決策方式在一定程度上的確能夠解決問題，基本滿足政府治理的需要，但也容易出現(xiàn)決策失誤導(dǎo)致勞民傷財(cái)。面對(duì)漸增的公共安全危機(jī)，傳統(tǒng)的決策模式已無法應(yīng)對(duì)。這就需要在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，政府的決策要依據(jù)數(shù)據(jù)分析，程序也應(yīng)優(yōu)化為“搜集數(shù)據(jù)—量化分析—找出相互關(guān)系—提出優(yōu)化方案”。最重要的是，大數(shù)據(jù)能夠跟蹤決策的實(shí)施，在決策實(shí)施過程中根據(jù)環(huán)境變化和公眾訴求提供相應(yīng)的信息反饋機(jī)制，以達(dá)到糾正決策的目的，提供更切合實(shí)際的、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（3）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高組織效率。傳統(tǒng)意義上的政府組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)科層制的官僚組織。這種組織結(jié)構(gòu)造就了一個(gè)封閉的、等級(jí)分明的系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，徹底打破了傳統(tǒng)官僚制的理想化的制度假設(shè)，并重組政府治理系統(tǒng)。一是信息社會(huì)中事物具有復(fù)雜性與多樣性的特征，傳統(tǒng)的組織分工不能涵蓋所有領(lǐng)域，過于精細(xì)的分工也不利于治理的針對(duì)性和有效性，從而出現(xiàn)治理的低效率。二是信息社會(huì)的開放性要求打破官僚制的封閉狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)信息共享。三是社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性要求各部門之間的合作，實(shí)現(xiàn)扁平化治理，政府的組織結(jié)構(gòu)也要日趨扁平化。

（4）改進(jìn)社會(huì)治理模式，促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的社會(huì)治理以國家和政府集權(quán)為主要特征，隨著利益集團(tuán)的出現(xiàn)，逐步形成了政府與社會(huì)組織多元共治的局面。大數(shù)據(jù)時(shí)代要求政府更多地對(duì)社會(huì)組織賦權(quán)，使治理權(quán)力由國家壟斷變?yōu)槎嘣黧w共享，從而形成了多中心治理的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。將大數(shù)據(jù)的技術(shù)引入到社會(huì)治理領(lǐng)域，促進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

2.政府治理的新挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時(shí)代帶給政府治理更多的是挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在政府治理的理念、治理方式和治理體系三個(gè)方面，面對(duì)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，政府不僅要從大數(shù)據(jù)的視野出發(fā)提升治理能力，更要從應(yīng)用層面出發(fā)提高服務(wù)水平與質(zhì)量。

⑴政府治理理念面臨挑戰(zhàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的引導(dǎo)下，官僚主義、官本位思想盛行，政府行政官員面對(duì)社會(huì)公眾常常說空話、套話，缺乏對(duì)新興媒體的關(guān)注度。傳統(tǒng)政府在社會(huì)治理過程中實(shí)行大一統(tǒng)式的管理方式，全能主義和權(quán)本位思想深入人心。顯然，傳統(tǒng)的治理理念不再適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的需求，這就需要政府創(chuàng)新治理理念，轉(zhuǎn)變治理方式。同時(shí)數(shù)據(jù)的大爆炸需要更大程度地公開政務(wù)信息和整合政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源，擴(kuò)大社會(huì)公眾獲得政治信息的權(quán)利，使公民積極參與到社會(huì)公共事務(wù)中，倡導(dǎo)合作互動(dòng)的治理理念，要求政府與其他社會(huì)組織打破固有的僵化局面，促進(jìn)數(shù)據(jù)的高度流通。這些都給傳統(tǒng)的政府治理理念帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

⑵政府治理方式面臨挑戰(zhàn)。新一代黨中央領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為傳統(tǒng)的行政管理方式已過時(shí)。過去，政府治理靠權(quán)威發(fā)紅頭文件，要求公眾服從命令聽指揮，注重管理而輕視了服務(wù)，追求效益而忽視了公平與結(jié)果。還有一些政府官員往往靠經(jīng)驗(yàn)做決策，造成權(quán)責(zé)失衡，而目前我國正處于大數(shù)據(jù)海洋中，公眾可以通過很多渠道來獲取信息，并且信息量也越來越大，政府失去了對(duì)大量信息知識(shí)的壟斷地位。大數(shù)據(jù)帶來的變化對(duì)傳統(tǒng)的政府治理方式提出了全新的挑戰(zhàn)。新時(shí)期的政府必須學(xué)會(huì)數(shù)據(jù)分析的理論模型、數(shù)據(jù)應(yīng)用的管理方法，運(yùn)用多渠道搜集海量的數(shù)據(jù)，分析相關(guān)問題，做出科學(xué)的、有效的決策。

⑶政府治理體系面臨挑戰(zhàn)。需制定新的政府治理體系來應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的變革，在此過程中仍有許多問題急需解決。一方面是個(gè)人隱私的問題?，F(xiàn)期我國有關(guān)個(gè)人隱私保護(hù)方面的法律法規(guī)不健全，還缺乏一部完整的數(shù)據(jù)法。另一方面是數(shù)據(jù)公開的難度。與政府部門相關(guān)的數(shù)據(jù)信息公開程度較弱，缺乏強(qiáng)有力的政策基礎(chǔ)，制約著數(shù)據(jù)信息的公開。在特殊的社會(huì)時(shí)期，政府部門面臨著怎樣公開數(shù)據(jù)信息、公開什么數(shù)據(jù)信息以及將數(shù)據(jù)信息公開在什么范圍內(nèi)等一系列的問題，最重要的是安全與自由兩把尺子難以尋找到準(zhǔn)確的刻度。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理的新范式—智慧治理

1.智慧治理的前提是智慧決策

大數(shù)據(jù)拼的不是規(guī)模，而是思路。大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們要在決策意識(shí)、組織文化、組織結(jié)構(gòu)和決策流程等方面實(shí)現(xiàn)變革，做到智慧決策。大數(shù)據(jù)時(shí)代要養(yǎng)成數(shù)據(jù)決策的意識(shí)，注重對(duì)數(shù)據(jù)的采集，形成“數(shù)據(jù)怎么說”的習(xí)慣，在立足數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行客觀分析與判斷，這是保證大數(shù)據(jù)價(jià)值得以發(fā)揮的重要保障。這種思維變化，能夠激發(fā)、帶動(dòng)和形成單位的整體氛圍，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的充分發(fā)掘和重復(fù)利用。另外，智慧決策還體現(xiàn)于大數(shù)據(jù)對(duì)方案實(shí)施過程的跟蹤和檢測(cè)，利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)無處不在的傳感器、微處理器、電子終端系統(tǒng)等對(duì)政策的實(shí)施實(shí)行全程監(jiān)測(cè)，根據(jù)方案實(shí)施的實(shí)際效果與公眾的合理訴求及時(shí)糾偏，以提高公共服務(wù)產(chǎn)品與社會(huì)期待的匹配度。

2.智慧治理的主體是多元共治

在層級(jí)分明的官僚體制中，“信息是一種權(quán)力”。大數(shù)據(jù)時(shí)代要求打破以往“中心—邊緣化”的治理結(jié)構(gòu)，在開放的政治系統(tǒng)中積極探索與建構(gòu)政府、企業(yè)和社會(huì)合作共治的社會(huì)治理模式。首先，政府要做大數(shù)據(jù)規(guī)劃的主人。樹立“數(shù)據(jù)治國”的理念，做好國家發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀規(guī)劃，積極制定和完善與大數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)的法律法規(guī)，鼓勵(lì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享，保障數(shù)據(jù)資源安全。完善政府決策協(xié)商機(jī)制，提高政府信息的透明度和公民與其他社會(huì)組織直接參與度，利用信息工具匯聚集體智慧，充分挖掘數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值。其次，企業(yè)要積極發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)。要立足自身打造核心技術(shù)，提高數(shù)據(jù)搜集、分析與整理能力，不斷完善創(chuàng)新機(jī)制，通過對(duì)數(shù)據(jù)隱含價(jià)值的挖掘和利用，實(shí)現(xiàn)知識(shí)與價(jià)值的創(chuàng)新與發(fā)展。第三，社會(huì)組織要積極發(fā)揮綜合銜接的功能。社會(huì)組織要發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢(shì)，建立連接政府、企業(yè)單位和公民的紐帶，促進(jìn)資源共享與利用，并積極參與公共事務(wù)決策，為政府提供決策咨詢和技術(shù)支持。第四，公民要提高個(gè)人素養(yǎng)和參與能力。政府要培養(yǎng)個(gè)體公民有關(guān)大數(shù)據(jù)的思維方式，提高對(duì)大數(shù)據(jù)的開發(fā)、應(yīng)用和創(chuàng)新能力，積極參與公共事務(wù)決策，投身于公共服務(wù)產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)和供給中。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，努力探索并建構(gòu)“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”多元共治的社會(huì)治理模式，才能實(shí)現(xiàn)智慧治理。

3.智慧治理的落腳點(diǎn)是智慧服務(wù)

在傳統(tǒng)行政模式下政府的公共服務(wù)被認(rèn)為是一種對(duì)人民的“施舍”。而智慧治理的落腳點(diǎn)是智慧服務(wù)，智慧服務(wù)是一種全新的創(chuàng)新服務(wù)體系，在“以人為本”理念引導(dǎo)下，將信息技術(shù)與政府職能有機(jī)結(jié)合，提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)從管理本位到服務(wù)本位的轉(zhuǎn)化。首先，智慧服務(wù)以智慧感知為前提，政府部門通過門戶網(wǎng)站、政務(wù)微博等信息技術(shù)，與個(gè)體公民、社會(huì)組織和企業(yè)交流互動(dòng)。一方面將政府公共服務(wù)的內(nèi)容、要求、范圍和程序公布于眾；另一方面對(duì)公眾的意見、建議和訴求進(jìn)行整理與分析，并通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的挖掘，提升公共服務(wù)與產(chǎn)品的前瞻性、針對(duì)性和有效性。其次，智慧服務(wù)以智慧業(yè)務(wù)平臺(tái)為基礎(chǔ)。政府部門應(yīng)充分利用信息技術(shù)，進(jìn)行部門與部門之間以及部門內(nèi)部的職能整合，打破部門界限、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、完善服務(wù)流程，以政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的創(chuàng)建與完善為突破口，提供高效便捷的公共服務(wù)，減少公眾辦事時(shí)間和空間上的成本。同時(shí)，與信息社會(huì)相適應(yīng)，積極創(chuàng)新和完善供應(yīng)公共服務(wù)的方式與方法，研發(fā)和開通移動(dòng)信息服務(wù)平臺(tái)，為社會(huì)公眾提供個(gè)性化的信息定制服務(wù)，增強(qiáng)信息發(fā)布的即時(shí)性、針對(duì)性和準(zhǔn)確性。第三，智慧服務(wù)以智慧評(píng)價(jià)和智慧監(jiān)督為保障?？陀^的評(píng)價(jià)能夠呈現(xiàn)出政府公共服務(wù)與社會(huì)期望之間的差距，為公共服務(wù)指明方向，提高公共資源的優(yōu)化配置。及時(shí)有效的監(jiān)督能夠?yàn)檎ぷ魅藛T提供前進(jìn)的壓力與動(dòng)力，促使他們?yōu)楣卜?wù)不斷奮進(jìn)的決心。大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息技術(shù)既能提高公共服務(wù)的開放性和透明化，也能使政務(wù)評(píng)價(jià)與監(jiān)督的客觀性成為可能，社會(huì)公眾在享受公共服務(wù)的同時(shí)能夠?qū)λ硎艿姆?wù)進(jìn)行綜合且客觀的評(píng)價(jià)。政府部門應(yīng)該進(jìn)一步完善政務(wù)評(píng)估指標(biāo)和監(jiān)督方式，打造公共服務(wù)運(yùn)行績效的綜合監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)數(shù)據(jù)、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的即時(shí)收集、分析，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

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（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.002