趙洪超

霧霾的跨區(qū)域治理
——以京津冀為例

趙洪超

近年來(lái)，我國(guó)城市霧霾天氣增多，環(huán)境污染嚴(yán)重，尤其是京津冀地區(qū)，霧霾頻頻爆發(fā)，更是成為廣大公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。霧霾不僅不利于人的身體健康，更阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。防治霧霾是一個(gè)系統(tǒng)性工程，不是一城一地、一朝一夕所能解決的。本文分析了京津冀霧霾頻發(fā)的原因，并借鑒其他發(fā)達(dá)國(guó)家的霧霾治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合京津冀地區(qū)特殊情況，對(duì)京津冀地區(qū)霧霾治理建言獻(xiàn)策。

霧霾；治理；跨區(qū)域；聯(lián)防聯(lián)控

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了高速發(fā)展的勢(shì)頭，但是同時(shí)，相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不斷出現(xiàn)，尤其是近期頻發(fā)的強(qiáng)霧霾天氣，更是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

近年來(lái)，霧霾天氣頻頻出現(xiàn)于我國(guó)大部分地區(qū)，其中以京津冀最為嚴(yán)重。2015年末，北京市頻發(fā)重度大氣污染事件，嚴(yán)重影響了人們的正常生活，不僅對(duì)人們的身體健康造成了嚴(yán)重的損害，也阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)家高度重視大氣污染事件，京津冀地區(qū)政府也出臺(tái)了各項(xiàng)政策措施，以減輕大氣污染程度，取得了一定的成效。但是，大氣污染防治是一個(gè)系統(tǒng)化、長(zhǎng)期性的工程，不是一朝一夕、一城一地所能實(shí)現(xiàn)的，需要區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、長(zhǎng)期有效地進(jìn)行治理。發(fā)達(dá)國(guó)家在大氣污染治理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)霧霾治理方面的研究和實(shí)踐尚處于起步階段。本文在借鑒其他國(guó)家治理霧霾的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合京津冀地區(qū)霧霾的特殊情況，對(duì)京津冀霧霾的長(zhǎng)效治理提出建議和意見(jiàn)。

一、京津冀霧霾形成的原因分析

隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，人口不斷向大城市聚集，人口的激增和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，特別是隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，發(fā)展速度的不斷提升，由此帶來(lái)的一系列城市問(wèn)題也隨之增多，環(huán)境污染就是其中最為突出的問(wèn)題。尤其是近年來(lái)頻頻爆發(fā)的霧霾污染事件，更是造成了民眾的恐慌，引起了政府的高度重視。而要解決這一問(wèn)題，需要對(duì)霧霾的成因進(jìn)行認(rèn)真分析，了解了霧霾的來(lái)龍去脈，有針對(duì)性地對(duì)癥下藥。

據(jù)《霧霾真相——京津冀地區(qū)PM2.5污染解析及減排策略研究》顯示，以煤炭為主導(dǎo)性燃料的能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)是造成京津冀地區(qū)霧霾的重要原因，燃煤排放出的煙塵、二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物等是京津冀地區(qū)霧霾的主要污染物來(lái)源。

京津冀地區(qū)霧霾污染的一大特征是地區(qū)間存在相互傳輸、相互影響。北京市最新研究成果表明，區(qū)域間傳輸對(duì)北京霧霾的分擔(dān)率為28%～36%。由此可見(jiàn)，霧霾的成因是多方面因素綜合作用的結(jié)果。由于污染物是持續(xù)不斷地排放，加上PM2.5在大氣中具有長(zhǎng)時(shí)間懸浮、地區(qū)間傳輸?shù)奶匦?，改善京津冀地區(qū)大氣質(zhì)量已不是一城一地的事，必須實(shí)行跨區(qū)域治理，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)借鑒

霧霾等大氣污染是伴隨著人類工業(yè)化進(jìn)程而出現(xiàn)的，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化起步較早，曾經(jīng)歷過(guò)類似的情況。為治理霧霾，許多國(guó)家都采取了有針對(duì)性的治理措施。由于霧霾多發(fā)生在國(guó)外工業(yè)化程度較高的大城市，與我國(guó)現(xiàn)階段所經(jīng)歷的情況相類似，因此借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家霧霾治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)霧霾的治理具有一定的借鑒意義。

縱觀世界工業(yè)化發(fā)展歷程，由工業(yè)化引發(fā)的大氣污染事件屢見(jiàn)不鮮。其中比較典型的是1952年英國(guó)倫敦?zé)熿F事件和20世紀(jì)40年代開(kāi)始的美國(guó)洛杉磯光化學(xué)煙霧事件。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家深受大氣污染之害，對(duì)于治理霧霾也實(shí)施了很多行之有效的措施。他們總體上是以立法為根本，將法律作為重要保障；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，倡導(dǎo)綠色健康的生活方式；強(qiáng)調(diào)公眾參與、公眾監(jiān)督，加強(qiáng)環(huán)保教育。

一是加強(qiáng)立法建設(shè)。英國(guó)早在19世紀(jì)就頒布實(shí)施了《阿爾卡利法》和《公共衛(wèi)生法》，并于1956年制定了世界上第一部大氣污染防治法案——《清潔空氣法》；美國(guó)在1955年頒布實(shí)施《空氣污染控制法》，1963年制定的《清潔空氣法》成為大氣污染防治的主要法律依據(jù)。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)法律來(lái)明確國(guó)家和地方政府間的權(quán)責(zé)劃分，并劃定各項(xiàng)空氣污染標(biāo)準(zhǔn)，還通過(guò)法律來(lái)規(guī)定污染治理的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。例如，英國(guó)1956年頒布的《清潔空氣法》明確規(guī)定，在控?zé)焻^(qū)改造爐灶的費(fèi)用，30%自理，30%由當(dāng)?shù)卣鉀Q，40%由國(guó)家補(bǔ)助。

二是加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)80年代隨著全球制造業(yè)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，發(fā)達(dá)國(guó)家著力于發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)，大力倡導(dǎo)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，將工業(yè)污染降到最低。1973年的石油危機(jī)使得發(fā)達(dá)國(guó)家不得不降低能源需求，提高能源利用率，并加快能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。1970年，英國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭、天然氣、石油、電力的比例約為39.1:2.5:47.1:11.4，而到了2011年其比例已調(diào)整為1.8:20.7:45:19.8，并計(jì)劃與2020年將再生能源的比例提高到15%。

三是加強(qiáng)環(huán)保教育，鼓勵(lì)公眾參與。1970年，美國(guó)《清潔空氣法》修正案首次將公民訴訟條款納入環(huán)保立法中，規(guī)定任何人都可以作為私人公民對(duì)觸犯環(huán)保法規(guī)這和未能履行職責(zé)的環(huán)保機(jī)構(gòu)和官員在法院進(jìn)行起訴。德國(guó)歐冠幼兒教育的法規(guī)規(guī)定，幼兒園要把教導(dǎo)兒童維護(hù)自己以及周圍環(huán)境的衛(wèi)生作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。日本的環(huán)保教育分為學(xué)校、家庭、社會(huì)三個(gè)方面，學(xué)校環(huán)保教育從小學(xué)到高中都有，而且是必修課，既有理論又有實(shí)踐。

四是加強(qiáng)節(jié)能減排，倡導(dǎo)低碳的生活方式。鼓勵(lì)公眾使用節(jié)能電器，20世紀(jì)70年代，英國(guó)政府開(kāi)始鼓勵(lì)市民和商家使用節(jié)能電器，其后日美等國(guó)也相繼建立了電器使用的“節(jié)能標(biāo)簽”制度和“能源之星”標(biāo)識(shí)體系，并給予使用者財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。同時(shí)積極發(fā)展城市公共交通，限制私家車行駛，鼓勵(lì)人們健康出行，改善城市交通狀況，減少汽車尾氣所帶來(lái)的污染。

三、對(duì)京津冀霧霾治理的啟示和建議

發(fā)達(dá)國(guó)家治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)給我們提供的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。霧霾治理必須從實(shí)際出發(fā)，綜合考慮本地實(shí)際情況。實(shí)際上，京津冀及周邊地區(qū)的大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控早在2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間就已實(shí)行，但收效甚微。雖然短時(shí)間內(nèi)空氣質(zhì)量得到顯著改善，但難以持久。相比其他國(guó)家，特別是珠三角、長(zhǎng)三角，京津冀有自己的特殊性：一是地域跨度大，跨越省份多；二是各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，這對(duì)于霧霾的綜合治理都是相當(dāng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

一是加強(qiáng)立法執(zhí)法，為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。我國(guó)的環(huán)保立法進(jìn)程明顯滯后與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，立法不全、執(zhí)法不嚴(yán)、貫徹不力等，導(dǎo)致許多環(huán)保法規(guī)形同虛設(shè)，難以起到應(yīng)有的作用。因此，必須借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，立足實(shí)際，制定切實(shí)有效的相關(guān)法律法規(guī)。2010年5月，國(guó)家化境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等9部委制定下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2013年制定下發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，但尚未上升到法律層面，約束力明顯不足，需要進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其是在更高層次加強(qiáng)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，并將相關(guān)法律法規(guī)真正貫徹到實(shí)處。

二是樹(shù)立區(qū)域協(xié)同治理理念，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。首先，要建立聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。由于霧霾污染是跨區(qū)域的，單個(gè)城市無(wú)法獨(dú)立完成污染的全面防治，這就必須打破各自為政的傳統(tǒng)行政區(qū)域規(guī)劃的限制，積極實(shí)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。而要保證區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控真正能夠取得實(shí)效，必須建立一個(gè)具有權(quán)威的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理京津冀及周邊地區(qū)的大氣污染防治工作，并賦予其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次是樹(shù)立聯(lián)防聯(lián)控的理念，增強(qiáng)合作意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，各地區(qū)要從保護(hù)區(qū)域內(nèi)大氣質(zhì)量的大局出發(fā)，通力合作，克服地方保護(hù)主義。

三是加大科技投入和資金投入，充分調(diào)動(dòng)各領(lǐng)域的積極性。在霧霾治理的過(guò)程中，科學(xué)技術(shù)有著至關(guān)重要的作用，無(wú)論是污染治理、環(huán)境監(jiān)測(cè)，還是為管理決策提供支撐，都需要充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的力量。再者，霧霾的治理需要耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力、物力，必須加大霧霾治理的資金投入，同時(shí)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)各領(lǐng)域的力量，大到國(guó)家，小到市民，都應(yīng)積極參與到霧霾的治理中來(lái)。

四是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化能源利用結(jié)構(gòu)。由于燃煤產(chǎn)生的煙塵、氮氧化物等是京津冀地區(qū)霧霾的主要污染物來(lái)源，必須改變以煤炭為主導(dǎo)性燃料的能源利用結(jié)構(gòu)，提高清潔能源在能源利用中的比例。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，鼓勵(lì)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；要注重區(qū)域平衡發(fā)展，創(chuàng)造平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展環(huán)境；嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管，防止污染跨域轉(zhuǎn)移。

霧霾的防治并不是一朝一夕所能完成的，通過(guò)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的治理歷程就能發(fā)現(xiàn)，盡管投入大量的人力、財(cái)力、物力，大氣污染的根除可能需要幾年甚至是幾十年的時(shí)間，我們要對(duì)京津冀霧霾治理的長(zhǎng)期性保持清醒的認(rèn)識(shí)，不能期望“畢其功于一役”?？傊㈤L(zhǎng)效的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，確保治理結(jié)果的可持續(xù)性，避免霧霾污染的反復(fù)出現(xiàn)。

[1]吳志功.京津冀霧霾治理一體化研究[M].北京：科學(xué)出版社，2015.

[2]林伯強(qiáng).發(fā)達(dá)國(guó)家霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)和啟示[M].北京：科學(xué)出版社，2015.

[3]柴發(fā)合，李艷萍，喬琦，等.我國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控環(huán)境監(jiān)管模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型[J].環(huán)境保護(hù)，2013(5).

[4]汪偉全.空氣污染的跨域合作治理研究——以北京地區(qū)為例[J].公共管理學(xué)報(bào)，2014，11 (1).

[5]王玉明，劉湘云.美國(guó)環(huán)境治理中的政府協(xié)作及其借鑒[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2010(5).

（作者單位：首都師范大學(xué)管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.031