康曉文( 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所 )

?

6 簽署國(guó)際能源憲章、加入國(guó)際能源署聯(lián)盟國(guó) 中國(guó)開(kāi)啟全球能源治理體系協(xié)同進(jìn)化新進(jìn)程

康曉文
( 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所 )

2015年5月，在國(guó)際能源憲章的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，中國(guó)簽署了《國(guó)際能源憲章》，由受邀觀察員國(guó)變?yōu)楹灱s觀察員國(guó)；11月，在國(guó)際能源署（IEA）部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，中國(guó)正式與IEA建立聯(lián)盟關(guān)系，以加強(qiáng)雙方在能源安全、能源數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)、能源政策分析等領(lǐng)域的合作。回顧過(guò)去一年，中國(guó)在參與國(guó)際能源治理的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

國(guó)際能源憲章，是具有法律約束力的多邊協(xié)議，是一系列文件不斷修訂補(bǔ)充的憲章進(jìn)程。進(jìn)程啟動(dòng)于蘇聯(lián)解體后的1990年6月歐洲理事會(huì)議。早期目標(biāo)是保障西歐穩(wěn)定供應(yīng)，有序開(kāi)發(fā)東歐資源，通過(guò)創(chuàng)建非歧視的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，降低能源投資與貿(mào)易的風(fēng)險(xiǎn)。條約的領(lǐng)域涵蓋了整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)鏈，涉及能源投資促進(jìn)與保護(hù)、能源貿(mào)易、能源過(guò)境運(yùn)輸、爭(zhēng)端解決以及能源效率等方面。

歐洲有效多邊主義外交戰(zhàn)略，融入了能源憲章的進(jìn)程中。歐洲信奉有效多邊主義，表現(xiàn)在能源外交關(guān)系上，注重通過(guò)市場(chǎng)力量保障能源供應(yīng)，主張政治對(duì)話與經(jīng)濟(jì)合作。第一次石油危機(jī)期間，歐共體與阿拉伯國(guó)家啟動(dòng)了歐—阿對(duì)話機(jī)制，取得了較好的效果。二十世紀(jì)七八十年代，雙方簽署了一系列內(nèi)容豐富的經(jīng)貿(mào)及能源合作協(xié)議。蘇聯(lián)解體后，針對(duì)蘇聯(lián)解體引起的能源治理真空，荷蘭政府首相Ruud Lubbers在1990年6月歐洲理事會(huì)議上發(fā)起了一個(gè)憲章進(jìn)程，目的是建立歐洲能源共同體。1991年完成了《歐洲能源憲章》，其后三年，條約不斷更新細(xì)化。隨著烏拉圭回合談判取得成果，參照關(guān)貿(mào)協(xié)商總原則，在1994年創(chuàng)建了《能源憲章條約（ECT）》（1998年4月生效），致力于在市場(chǎng)化、自由化、和平互惠原則的基礎(chǔ)上，建立起能源生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)、過(guò)境國(guó)的多邊能源合作體系。經(jīng)過(guò)若干年系列修訂，最終形成了《國(guó)際能源憲章》（2015）。

能源憲章的原則源于關(guān)貿(mào)總協(xié)定（WTO的前身）。正如關(guān)貿(mào)總協(xié)定中存在的若干爭(zhēng)議一樣，非歧視的互惠原則在能源領(lǐng)域的應(yīng)用——如何既能尊重國(guó)家資源的主權(quán)，又能維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自由度？——在能源生產(chǎn)國(guó)、過(guò)境國(guó)、消費(fèi)國(guó)之間也存在不同的評(píng)價(jià)尺度，成為各類糾紛的根源之一。俄羅斯簽署了1991年、1994年的條款，卻不再簽署1998年的補(bǔ)充協(xié)議以及2015年的憲章；美國(guó)參與了1994年條約的制定，卻放棄了1994年條約的簽署，也沒(méi)有簽署1998年的補(bǔ)充條款，直至2015年才重新簽署了新版的《國(guó)際能源憲章》。能源憲章包括成員國(guó)及觀察國(guó)，其中觀察國(guó)包括1991年憲章的簽約觀察國(guó)、2015年憲章的簽約觀察國(guó)、受邀觀察國(guó)以及觀察國(guó)際機(jī)構(gòu)。

再看IEA，則是另一種情況。IEA是一個(gè)隸屬于經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）的政府間自治性能源機(jī)構(gòu)，成立于第一次石油危機(jī)后（1974年11月），總部設(shè)在巴黎。宗旨是促進(jìn)全球制定合理的能源政策，建立一個(gè)穩(wěn)定的國(guó)際石油市場(chǎng)信息系統(tǒng)，改進(jìn)全球的能源供需結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)成員國(guó)的環(huán)境和能源政策。IEA秘書處每月發(fā)行一期石油市場(chǎng)報(bào)告，一年發(fā)行兩期全球能源展望，并以此逐漸成為全球能源統(tǒng)計(jì)的權(quán)威機(jī)構(gòu)。

成立IEA的最初目標(biāo)是依托原油儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)對(duì)石油輸出國(guó)組織（OPEC）——一個(gè)因巴以沖突，由一個(gè)非官方的議價(jià)小組逐步壯大起來(lái)的政治力量——的防御性威懾，即通過(guò)緊急石油分享計(jì)劃，應(yīng)對(duì)不確定性，以獲得消費(fèi)國(guó)的集體安全。因此，早期的全球能源“治理”，本質(zhì)上是一種政治工具，是圍繞能源富集帶而開(kāi)展的國(guó)家集群式的零和博弈。

美國(guó)因素在IEA的發(fā)展中作用忽強(qiáng)忽弱。美國(guó)信奉單邊主義，認(rèn)為軍事力量可以保障能源基礎(chǔ)設(shè)施安全，將石油與軍事結(jié)合起來(lái)。以國(guó)家安全為由，強(qiáng)化在能源富集地區(qū)的軍事行動(dòng)，實(shí)施以石油安全為主的能源外交政策，并希望將IEA視為國(guó)家利益的組織者。然而這種政治工具化的方向，漸漸失去了其他國(guó)家的認(rèn)同。由于價(jià)值理念的不同，IEA開(kāi)始脫離美國(guó)的控制，逐步成為中立的協(xié)商機(jī)構(gòu)。例如，在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)戰(zhàn)一周內(nèi)，美國(guó)對(duì)IEA進(jìn)行了大量的斡旋，希望21個(gè)成員國(guó)釋放原油儲(chǔ)備，但遭到英、德、意、西等國(guó)的抵制。美國(guó)逐漸明白，總部設(shè)在巴黎的IEA，更多充當(dāng)一個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)，早已不再是行動(dòng)組織的角色。

隨著新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，IEA日益重視與非OECD的能源消費(fèi)大國(guó)的關(guān)系，例如早在1996年就開(kāi)始與中國(guó)建立聯(lián)系，加強(qiáng)在能源利用技術(shù)、政策等方面的合作。但囿于傳統(tǒng)框架的束縛，IEA的申請(qǐng)國(guó)必須是OECD成員國(guó)，且戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備量須達(dá)到90天的進(jìn)口量。這種排他性框架，在過(guò)去的40年中未有大的變化，嚴(yán)重束縛了IEA的發(fā)展，成員國(guó)的代表性越來(lái)越弱。IEA現(xiàn)任署長(zhǎng)法提赫·比羅爾表示，在全球能源轉(zhuǎn)型的大背景下，IEA需要加快現(xiàn)代化進(jìn)程，首先是向新興經(jīng)濟(jì)體敞開(kāi)大門；第二拓寬能源安全的核心——除了要考慮全球石油市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展，還要將液化天然氣納入全球能源貿(mào)易體系；第三是將IEA轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚯鍧嵞茉醇夹g(shù)和能源效率的中心。

IEA的“聯(lián)盟關(guān)系”是在現(xiàn)有條件下的機(jī)制創(chuàng)新，聯(lián)盟國(guó)不屬于正式成員國(guó)，不承擔(dān)強(qiáng)制性義務(wù)，但比伙伴國(guó)的關(guān)系更進(jìn)一步，可直接參加IEA大部分高級(jí)別會(huì)議，深度參與IEA的運(yùn)作。中國(guó)與IEA建立聯(lián)盟關(guān)系，是雙贏的合作，對(duì)雙方都具有戰(zhàn)略意義。

未來(lái)，包含國(guó)際能源憲章與IEA的全球能源治理體系正在開(kāi)啟深刻變革的序幕。深層次原因是：能源技術(shù)大創(chuàng)新，導(dǎo)致了能源富集地理帶優(yōu)勢(shì)的大逆轉(zhuǎn)。隨著可再生能源技術(shù)成本的降低，電力在終端融合替代能力的增強(qiáng)，以及全球化、市場(chǎng)化進(jìn)程的加速，全球能源生產(chǎn)、貿(mào)易、消費(fèi)關(guān)系不斷演化，聯(lián)系更加緊密、復(fù)雜且更具彈性，深深撼動(dòng)了傳統(tǒng)能源地理富集帶的地位。此次油價(jià)斷崖式下滑之后，基于傳統(tǒng)能源富集地理帶（北非的馬格里布—波斯海灣—里?！飧呒铀鳌砹_斯西伯利亞）的上層建筑會(huì)出現(xiàn)進(jìn)一步的深刻變化。

全球化的發(fā)展和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的崛起，推動(dòng)中國(guó)加快參與全球治理（包括能源治理），并與全球的治理機(jī)構(gòu)協(xié)同進(jìn)化。有效多邊主義中的規(guī)則和善治，將發(fā)揮重要作用。借助G20、IEA以及能源憲章等多種平臺(tái)，中國(guó)將堅(jiān)持開(kāi)放融合的姿態(tài)，逐步依據(jù)國(guó)際規(guī)范的對(duì)話口徑在能源開(kāi)發(fā)、能源安全、政策分析、氣候變化等領(lǐng)域開(kāi)展國(guó)際合作。這意味著中國(guó)的能源政策開(kāi)始慢慢注入國(guó)際化的血液。中國(guó)的油氣行業(yè)，在頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)、油氣資產(chǎn)并購(gòu)等環(huán)節(jié)，將會(huì)得到更多的IEA的信息支持，并將借助能源憲章中多邊協(xié)議規(guī)則，解決能源開(kāi)發(fā)、貿(mào)易、運(yùn)輸中可能出現(xiàn)的國(guó)際糾紛。從歷史的角度看，未來(lái)中國(guó)將從敞開(kāi)國(guó)門，到融入國(guó)際秩序，并逐步參與國(guó)際秩序構(gòu)建。

全球能源治理，將通過(guò)法律、信息、標(biāo)準(zhǔn)由“事后”向“事前”延伸。作為能源專業(yè)國(guó)際組織的IEA將與奉行市場(chǎng)非歧視原則的能源憲章，一同嵌入到全球能源治理的機(jī)制中。

編 輯：黃佳音

編 審：蕭 蘆