楊 宸

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

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農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益分配機(jī)制

概述了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值的產(chǎn)生及理論界的基本主張，分析了我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配現(xiàn)狀及存在的問題，提出了完善土地增值收益分配機(jī)制的建議：建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益歸公制度；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地增值稅收體系；提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化補(bǔ)償機(jī)制。

建設(shè)用地；土地增值收益；分配機(jī)制；集體經(jīng)營

2013年11月中共中央提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，明確在符合土地利用總體規(guī)劃、用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有建設(shè)用地一樣入市勢必帶來極大的土地增值，那么就需要建立合理的分配機(jī)制，處理好土地增值收益的分配問題。筆者概述了集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值的產(chǎn)生及理論界的基本主張，分析了我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配現(xiàn)狀及存在的問題，提出了完善土地增值收益分配機(jī)制的建議。

1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值產(chǎn)生及基本主張

1.1 土地增值收益的產(chǎn)生機(jī)理 土地增值收益通常是指土地用途發(fā)生變化而導(dǎo)致土地價值增加的部分[1]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指屬于農(nóng)民集體所有用于盈利性的建設(shè)用地，從現(xiàn)狀用途來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及集體經(jīng)濟(jì)組織為了解決就業(yè)安置、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)而用作二、三產(chǎn)業(yè)的土地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源一般是農(nóng)用地，而農(nóng)用地的土地增值一般是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地帶來的土地價格增加。馬賢磊等[2]指出土地增值收益來源于土地價值增加和政府政策導(dǎo)致的價格扭曲2種情況。鄧宏乾[3]認(rèn)為造成土地增值的因素有2個，一是生產(chǎn)性因素，二是非生產(chǎn)性因素。該研究認(rèn)為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所發(fā)生的的土地增值一般是由以下3部分組成：一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用成本，該成本是將農(nóng)用地開發(fā)為建設(shè)用地的過程中所產(chǎn)生的成本，一般包括使土地達(dá)到“五通一平”的成本、農(nóng)戶安置補(bǔ)償?shù)?；二是公共投資帶來的增值，因?yàn)橥恋赜猛景l(fā)生轉(zhuǎn)變，政府會相應(yīng)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、配套設(shè)施建設(shè)等公共投資，這些也會造成土地增值；三是規(guī)劃管制引起的增值，這類增值是由于規(guī)劃管制使某種土地資源顯現(xiàn)出稀缺性從而導(dǎo)致另一種用途土地價格增加。

1.2 土地增值收益分配基本主張 關(guān)于土地增值收益的分配存在以下3種主張，

1.2.1 “漲價歸公”論?！皾q價歸公”論最早由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·穆勒[4]于19世紀(jì)中期提出，他認(rèn)為由于社會進(jìn)步所帶來的價值增加應(yīng)由國家通過土地稅收進(jìn)行調(diào)節(jié)。19世紀(jì)后期，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治[5]也主張土地增值收益應(yīng)歸國家所有，他認(rèn)為土地增值并不是個人創(chuàng)造的，而是社會發(fā)展的結(jié)果，因此土地增值收益應(yīng)歸整個社會所有，在此基礎(chǔ)上，他還提出了“單一稅”政策。

1.2.2 “漲價歸私”論。支持這一論斷的學(xué)者認(rèn)為，在土地私有制的情況下，土地增值是產(chǎn)權(quán)收益的自然結(jié)果[6]。我國學(xué)者從保護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)支持“漲價歸私”論。周天勇[7]認(rèn)為在所有權(quán)主體沒發(fā)生變化的情況下，所有權(quán)人有權(quán)從中受益；蔡繼明[8]提出對被征地農(nóng)民進(jìn)行全額補(bǔ)償。

1.2.3 “公私兼顧”論。這是當(dāng)前眾多學(xué)者都主張的觀點(diǎn)，代表人物是中國人民大學(xué)的周誠教授，他也是“公私兼顧”論的創(chuàng)始者，他認(rèn)為“在公平補(bǔ)償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分用于支援全國農(nóng)村建設(shè)”[9]。

2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益分配現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 分配現(xiàn)狀 早在1996年，國家相關(guān)部門就在國內(nèi)進(jìn)行了集體建設(shè)用地土地增值收益分配的試點(diǎn)工作，但是目前還沒有在全國范圍內(nèi)推廣。該研究選取了部分典型試點(diǎn)地區(qū)用以說明土地增值收益分配現(xiàn)狀，包括蘇州、蕪湖、安陽、順德4個地區(qū)，這些典型試點(diǎn)地區(qū)土地增值見表1。

2.2 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

2.2.1 土地增值部分歸公。土地增值收益一般是由土地開發(fā)成本和土地供應(yīng)純收益構(gòu)成。從各試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)定來看，不管是首次流轉(zhuǎn)還是再次流轉(zhuǎn)，都需要將一部分的土地增值收益上交到政府部門，有些地區(qū)首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)所繳納的土地增值收益的比例存在差異，這都存在一定的合理性。從“公私兼顧”論的角度出發(fā)，土地增值收益部分歸公，可以增加地方政府的財政收入，進(jìn)而可以支援其他農(nóng)村建設(shè)，或者是可以投資更多的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及社會保障服務(wù)建設(shè)。

2.2.2 征收增值稅。稅收是調(diào)節(jié)社會二次分配的重要手段，也是政府財政收入的主要來源。在部分的試點(diǎn)地區(qū)中，要求繳納一定比例的土地增值稅，這也是實(shí)現(xiàn)增值收益歸公的一種措施。集體土地和國有土地一樣進(jìn)行入市流轉(zhuǎn)，需要和國有土地同等對待，對其在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的收益統(tǒng)一收稅。但是由于只是在試點(diǎn)階段，稅種比較單一，可以進(jìn)一步完善。

2.3 存在的問題 各個試點(diǎn)地區(qū)雖然都推出了集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，但是在實(shí)施中仍然存在很多問題。

2.3.1 政府在土地增值收益分配中占主體地位?，F(xiàn)階段，我國土地增值收益分配最主要的特點(diǎn)就是政府在土地增值收益分配中占主體地位。然而迄今為止，我國對于公共利益的界定依然處于模糊階段，因此，長期以來地方政府以公共利益的名義以較低的價格進(jìn)行大規(guī)模的征地活動，大量的集體土地經(jīng)征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，?jīng)過土地招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場出讓行為，行成了巨額差價，政府從中獲取了巨大的土地出讓收益，各村集體也在土地相關(guān)收益中得到了巨大的資金支持。經(jīng)過專家測算，土地征收過程中，利益相關(guān)者的收益以各級政府最多，約占了60%～70%；其次是村集體，獲得其中25%～30%的收益；而農(nóng)民獲取的補(bǔ)償金額僅占土地增值收益的5%～10%[10]。有專家對全國35個大城市土地征收-出讓過程中土地增值收益分配比例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)政府和農(nóng)村集體的平均分配比例為17∶1，華北地區(qū)最高，為28.1∶1，華南地區(qū)最低，也達(dá)到了10.5∶1，土地增值收益分配比例完全失衡[11]。

2.3.2 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民權(quán)益受到侵害。由于土地收益多，導(dǎo)致了部分地方政府對其依賴性強(qiáng)，常常打著“公共利益”旗號進(jìn)行大規(guī)模的征地，期間不乏農(nóng)地價值被故意低估、對失地農(nóng)民補(bǔ)償不合理的現(xiàn)象。表面上看，補(bǔ)償范圍包含了各個方面，但是從產(chǎn)權(quán)的角度來看，現(xiàn)行的補(bǔ)償機(jī)制還是存在很多問題，比如忽略了土地發(fā)展權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等。農(nóng)民權(quán)益受到侵害具體體現(xiàn)在忽略了對農(nóng)地價格的補(bǔ)償。地方政府在此過程中獲益巨大，而農(nóng)民權(quán)益受到侵害，這就造成了農(nóng)民與政府之間的矛盾激化[12]。

2.3.3 “農(nóng)村集體”虛化導(dǎo)致農(nóng)民利益缺失。法律規(guī)定國有土地所有權(quán)主體為國務(wù)院，但在規(guī)定集體土地所有權(quán)主體時卻未對“農(nóng)民集體”進(jìn)行定義或限制。作為集體成員，農(nóng)民同等地享有集體土地所有權(quán)，但每一個民又不能單獨(dú)行使該權(quán)利。集體土地所有權(quán)行使的代理人是村民委員會或集體經(jīng)濟(jì)組織，事實(shí)上，村民委員會行使權(quán)利并未通過任何程序或者集體成員的授權(quán)，相對于村民委員會，農(nóng)民個體處于弱勢地位，在權(quán)利行使的過程中，村民委員會和村干部謀取私利的現(xiàn)象就常常發(fā)生，土地增值收益的分配很難保證公平[5]。加之集體土地產(chǎn)權(quán)具有不完整性和不充分性，這也會導(dǎo)致集體土地征收轉(zhuǎn)讓的過程中農(nóng)民的權(quán)益受損。

3 完善土地增值收益分配機(jī)制的建議

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場就要求發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，而政府則需要充分發(fā)揮公共管理職能，調(diào)節(jié)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地收益。根據(jù)中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)生活費(fèi)全面深化改革若干重大問題的決定》提供的理論指導(dǎo)和借鑒試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾點(diǎn)建議。

3.1 建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益歸公制度 根據(jù)十八屆三中全會《決定》中提出的“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制”指導(dǎo)意見，結(jié)合各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地歸公制度。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場中，使集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地得到平等對待，這樣更有利于發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，也有利于形成合理的收益分配機(jī)制。

因?yàn)橐?guī)劃管制而造成土地用途改變的土地增值收益應(yīng)歸政府所有，并由社會共享。根據(jù)各個試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對于轉(zhuǎn)用后初次入市流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地，都應(yīng)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)繳納土地增值收益，對于多次入市流轉(zhuǎn)的土地，可以根據(jù)其開發(fā)強(qiáng)度收取一定比例的土地增值收益。

3.2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地增值稅收體系 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地增值稅收體系，實(shí)現(xiàn)國有土地和集體土地在稅收體系上的同等對待，充分發(fā)揮稅收的民主正當(dāng)性優(yōu)點(diǎn)。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的過程中，按照比例收取一定的耕地占用稅、土地有償使用稅等，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)的過程中，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征收印花稅、營業(yè)稅、不動產(chǎn)保有稅等。稅收的重要功能之一就是通過“政府之手”進(jìn)行社會財富的二次分配，通過稅收調(diào)節(jié)土地增值收益，國家可以獲得基于社會因素而產(chǎn)生的部分土地增值，然后將這些增值收益用于公共事業(yè)或者轉(zhuǎn)移支付，從而有力地促成土地增值社會共享這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3.3 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化補(bǔ)償機(jī)制 我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，無論是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障要求相比，還是與土地供應(yīng)的市場價格和土地增值相比，都顯得很低?，F(xiàn)階段我國的土地征收呈現(xiàn)出市場機(jī)制和政府宏觀調(diào)控并存，并以政府宏觀調(diào)控為主[2]，這種情況的存在就導(dǎo)致了土地增值收益分配的極度不合理，政府獲得巨額收益，而農(nóng)民的收益得不到保障。從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的角度出發(fā)，應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣也可以在某種程度上限制地方政府的盲目征地活動。除了貨幣補(bǔ)償之外，還可以推廣多種形式的補(bǔ)償機(jī)制，如土地入股、土地分紅等。

4 結(jié)語

在現(xiàn)行的土地征收制度下，政府是最大的受益者。征地產(chǎn)生的巨大收益已成為地方政府的重要財政支柱，與此同時，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，分配上的不公平激化了社會矛盾。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的建立有利于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，以市場形式進(jìn)行集體土地的流轉(zhuǎn)交易，在此過程中會產(chǎn)生巨大的土地增值收益。因此必須要認(rèn)清現(xiàn)階段土地增值收益分配機(jī)制存在的問題，結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，從增值收益歸公、統(tǒng)一的稅收體系、合理的集體內(nèi)部分配以及多元化補(bǔ)償方式出發(fā)，建立合理的土地增值收益分配機(jī)制。

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Distribution System of Rural Profitable Collective Constructive Land’s Commercialization Resulting in Land Appreciation Accrual

YANG Chen

(College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing，Jiangsu 210095)

The appreciation generate of rural profitable collective constructive land and the essential claims of the theoretical circle were summarized.The appreciation accrual distribution situation and problems of rural profitable collective constructive land were analyzed.The recommendation to perfect the land appreciation accrual distribution system were put forword，such as establishing the rural collective operating land for construction land appreciation accrual to the public system; establishing a unified urban and rural land value-added tax system；improving the land requisition compensation standards,establishing a diversified compensation mechanism.

Constructive land；Land appreciation accrual；Distribution system；Collective operation

楊宸(1995- )，女，山東青島人，本科生，專業(yè)：人力資源管理。

2016-09-30

楊 宸

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

S 29;F 301.2

A

0517-6611(2016)36-0221-03