劉北驍

中國目前實施的基于機構(gòu)類型的金融監(jiān)管體制是在2003年確立的。當時四大國有銀行還沒有開始進行股份制改革，中國的金融行業(yè)還在實行嚴格的分業(yè)經(jīng)營模式，并且當時世界各國的主流就是采用基于機構(gòu)類型的監(jiān)管框架。因此，中國在當時采用基于機構(gòu)類型的監(jiān)管框架是符合中國國情和國際通行的監(jiān)管標準的。

十幾年后的今天，中國和世界的金融行業(yè)格局都發(fā)生了深刻的變化，主要金融體系逐步采取了下述兩種集中化的監(jiān)管模式來適應不斷發(fā)展的金融市場。第一種集中化監(jiān)管的模式是由一個單一的監(jiān)管機構(gòu)對整個金融體系的各類金融機構(gòu)全部進行全面監(jiān)管。實施此類模式的主要國家包括：斯堪的納維亞半島國家、瑞士、德國、日本、新加坡和韓國等。另一種監(jiān)管模式是雙峰模式，亦稱為基于目標的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式把對于整體金融體系的監(jiān)管分配給兩個具有不同監(jiān)管目標的監(jiān)管機構(gòu)：一個以微觀審慎監(jiān)管的安全性和穩(wěn)健性為目標，另一個以金融機構(gòu)對待客戶的經(jīng)營行為的公平性為目標。采取了這一模式的國家包括：澳大利亞、加拿大、荷蘭、英國和比利時等。

在這樣的形勢下，“十三五”規(guī)劃要求中國的金融監(jiān)管框架做出調(diào)整，既適應國內(nèi)金融行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要，也順應新的更為科學合理的國際標準。金融監(jiān)管框架的制度設(shè)計應該有適度的前瞻性，不僅要適應當前的形勢，還要盡量滿足未來一個時期中國金融體系健康發(fā)展的需求，這就需要確立探討的時間框架。隨著中國金融體系的發(fā)展、結(jié)構(gòu)的變化和風險的變遷，金融監(jiān)管框架在未來還會與時俱進地改變。因此，目前我們的考慮范圍是未來的10年的時間。

中國應該采取集中化的監(jiān)管框架

在未來的10年里，中國的金融監(jiān)管機構(gòu)將會面對的是一個總量龐大、運作機制相對復雜和開放、而系統(tǒng)性風險水平逐步提高的金融體系。

首先，中國金融體系的規(guī)模將大幅增長。中國的GDP有望躍居世界第一，中產(chǎn)階層數(shù)量和比例將大幅上升，2億～3億新增城鎮(zhèn)人口將產(chǎn)生眾多的金融需求，個人可投資的資金來源將達到31萬億美元，中國的金融市場總量占全球金融資產(chǎn)份額將達到20%左右，與美國和歐洲的水平基本持平。

中國金融體系將全面進入混業(yè)經(jīng)營的時代。在產(chǎn)品和服務層面，現(xiàn)有的銀行、券商和保險公司將逐漸提供跨行業(yè)、多樣化的金融產(chǎn)品，使得各行業(yè)之間界限變得模糊。另一方面，大型綜合金融服務集團如平安、中信、光大等金融混業(yè)經(jīng)營的實體將會越來越多、越做越強。

隨著資本賬戶的開放，人民幣逐漸成為可自由兌換的貨幣，以及利率市場化改革和中國經(jīng)濟中杠桿率的高企等都會使得中國在未來的10年進入一個系統(tǒng)性風險較高的時期。美國20世紀80年代的金融危機是在實行了利率市場化改革之后發(fā)生的，東南亞20世紀90年代末期的金融危機是在匯率自由化之后出現(xiàn)的，2008～2009年全球金融危機是在美國的政府、企業(yè)和居民的杠桿率大幅上升之后爆發(fā)的。中國未來10年的金融體系將面臨這一系列市場化變革的嚴峻考驗。

還有，科技的進步將進一步加速金融的創(chuàng)新，產(chǎn)生更復雜的金融產(chǎn)品；企業(yè)和個人對于金融服務的需求將會越來越廣泛，復雜程度越來越高。面對這樣一個規(guī)模龐大、混業(yè)經(jīng)營、風險較高、不斷創(chuàng)新的金融體系，中國未來十年金融監(jiān)管的任務十分嚴峻。中國需要集中的、強有力的金融監(jiān)管機制維護金融行業(yè)的秩序。

首先，集中化的監(jiān)管體系有利于建立一個清晰明確的規(guī)則體系，減少監(jiān)管機構(gòu)的地盤之爭。監(jiān)管機構(gòu)之間的地盤意識是一種常見的現(xiàn)象，一般有兩種表現(xiàn)形式。一方面，多個監(jiān)管機構(gòu)對同一個問題進行監(jiān)管，監(jiān)管要求疊床架屋，不僅增加監(jiān)管負擔，更重要的是監(jiān)管體系變得不必要的復雜，抑制合理的金融創(chuàng)新。反過來，對于棘手和困難的問題，監(jiān)管機構(gòu)之間出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象或者出現(xiàn)漏洞和盲點，從而出現(xiàn)監(jiān)管真空。這些都會增加監(jiān)管機構(gòu)本身的工作負擔，也會給被監(jiān)管對象帶來額外的不必要的負擔，以及監(jiān)管要求的不確定性。

地盤之爭不僅在金融監(jiān)管機構(gòu)存在，在其他政府部門也存在，不僅在中國存在，在國際上也很普遍。比如，美國在“911”事件后的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，美國的安全部門在“911”之前已經(jīng)掌握了能夠預測與阻止這次恐怖襲擊的所有情報，但就是因為安全部門之間不能進行有效的信息分享，導致錯失阻止恐怖襲擊的良機。這就促使美國政府在911之后組建國土安全部，整合了22家政府機構(gòu)。

地盤之爭在金融監(jiān)管領(lǐng)域的另一個弊病是多個監(jiān)管機構(gòu)的探底競賽。典型的例子是全球金融危機前，美國的銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)貨幣監(jiān)理署（OCC）、儲蓄機構(gòu)監(jiān)理局（OTS）和美聯(lián)儲，各自為了吸引更多的銀行作為主要監(jiān)管對象，爭相降低監(jiān)管標準并放松監(jiān)管。最出名的例子就是在金融危機中瀕臨倒閉的AIG，當年就是選擇了監(jiān)管要求最低的OTS作為監(jiān)管機構(gòu)。因此，在美國的金融改革法案中，把OTS這個監(jiān)管機構(gòu)撤銷并且合并入了OCC。

其次，集中化的監(jiān)管體系有利于通過高效、公平的監(jiān)管環(huán)境，促進金融機構(gòu)的健康發(fā)展。對于相同性質(zhì)的金融產(chǎn)品和服務施加相同的監(jiān)管要求，而不再拘泥于金融機構(gòu)的類型和名稱上的區(qū)別，從而實現(xiàn)監(jiān)管中立性，也同時避免了金融機構(gòu)的監(jiān)管套利。國際貨幣基金組織的一項研究發(fā)現(xiàn)，集中化的監(jiān)管往往伴隨著對于證券行業(yè)和保險行業(yè)更高水平的監(jiān)管，以及對于整體金融行業(yè)更具有一致性的監(jiān)管。

再次，集中化監(jiān)管有利于監(jiān)管機構(gòu)對于大型綜合金融控股集團的監(jiān)管。不僅要在業(yè)務線層面進行監(jiān)管，還要在集團層面進行監(jiān)管；并且一個局部問題，很可能會影響到整個集團層面。比如，目前銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會都分別要求被監(jiān)管的銀行、證券公司和保險公司進行資本壓力測試；但是，目前，對于同時經(jīng)營銀行、證券和保險業(yè)務的大型金融控股集團進行集團層面的資本壓力測試，則沒有清晰的監(jiān)管要求和明確的負責的監(jiān)管機構(gòu)。

最后，集中化監(jiān)管在國際上已經(jīng)積累了豐富的正反兩面的經(jīng)驗和教訓，可供中國參考。中國甚至還可以邀請已經(jīng)實施了集中化監(jiān)管多年的國家的監(jiān)管專家來對中國的集中化監(jiān)管制度進行建議和評審，就像美國OCC和澳大利亞的APRA（澳洲審慎監(jiān)管局）定期進行的國際同行評議一樣。

在兩種集中化的監(jiān)管框架中，雙峰制比單一監(jiān)管者模式更適合中國

在目前國際通用的單一監(jiān)管者和雙峰制這兩種集中化監(jiān)管體系當中，更為突出和強調(diào)金融消費者保護的雙峰制似乎更適合于未來10年中國金融市場的需求。

第一，未來10年，老齡化人口比例越來越高，而老年人是權(quán)益最容易受到侵害的金融消費群體。同時，老年人會有較多的金融資產(chǎn)，也會有儲蓄、養(yǎng)老、保險等方面的諸多金融需求，但自然規(guī)律導致老年人的知識結(jié)構(gòu)、認知能力和生理功能都導致老年人格外容易受到不公平或欺騙性的對待。

第二，隨著利率市場化和資本賬戶的開放，銀行不能夠指望依靠息差收入來增加利潤率，所以會注重加強收費類業(yè)務。與此同時，隨著金融創(chuàng)新層出不窮，金融體系的復雜程度越來越高，信息不對稱的問題愈發(fā)突出，對于金融消費者和中小投資者的潛在傷害會越來越大。

第三，在國家鼓勵創(chuàng)新和供給側(cè)改革的大環(huán)境下，對于金融產(chǎn)品的開發(fā)和推向市場也會由事前審批變?yōu)槭潞蟊O(jiān)管為主，這也增大了金融消費者權(quán)益受到侵害的風險。

第四，金融機構(gòu)的準入門檻會降低，民營金融機構(gòu)的比重會上升。而民營資本長期缺乏經(jīng)營金融機構(gòu)的經(jīng)驗，對于保護金融消費者的內(nèi)控和合規(guī)項目的建設(shè)會有一個學習的過程。

而與單一監(jiān)管者制度相比，雙峰制把審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管這兩個具有內(nèi)在張力的監(jiān)管目標分別賦予兩個互相獨立的監(jiān)管機構(gòu)，使得每個機構(gòu)可以專注于追求單一監(jiān)管目標。金融危機之前，美國的幾大銀行監(jiān)管機構(gòu)都有自己的消費者保護部門，但從金融危機中暴露出來的金融機構(gòu)對消費者權(quán)益的極為嚴重的侵害來看，這些隸屬于審慎監(jiān)管部門的消費者保護職能都沒能有效地發(fā)揮作用。所以美國金融改革的一項重要舉措就是成立金融消費者保護局。英國走了另一個極端，把對消費者保護放到了審慎監(jiān)管之前。北巖銀行的消費者保護項目受到了FSA的重視，然而卻只是每三年檢查一次。

央行與集中化的微觀審慎監(jiān)管框架的關(guān)系

如果在微觀審慎監(jiān)管層面實行了集中化監(jiān)管，比如雙峰制，那么央行在這樣的微觀審慎監(jiān)管框架中應該起什么作用呢？

有一種觀點認為這個統(tǒng)一的微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)應該隸屬于央行。目前國際上主要的金融體系中實行這種框架的是愛爾蘭（愛爾蘭中央銀行負責監(jiān)管整個金融體系）、英國（其微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)PRA隸屬于英格蘭銀行，而其行為監(jiān)管機構(gòu)FCA是一個獨立的機構(gòu)）、以及荷蘭等國家。美國在金融改革后也大大加強了美聯(lián)儲對于監(jiān)管職能，但美聯(lián)儲只對一部分金融機構(gòu)有審慎監(jiān)管的職責。

另一種觀點認為集中化的監(jiān)管者不應該與中央銀行合并，比如最早實行雙峰制的澳大利亞和加拿大等，其審慎監(jiān)管機構(gòu)（澳大利亞的APRA和加拿大的OSFI）和行為監(jiān)管機構(gòu)（澳大利亞的ASIC和加拿大的FCAC）都是獨立于中央銀行的。

這兩種方案各有千秋，而對于哪種方案更優(yōu)，從理論分析和世界各國的實踐來看，沒有一個確切的定論。結(jié)合中國的實際情況，筆者認為下面幾個問題值得頂層制度設(shè)計者考慮，總的來看，央行與微觀審慎監(jiān)管相分離的制度安排略優(yōu)。

第一是制度設(shè)計的目標決定了央行在金融體系中的角色。制度設(shè)計的目標以讓央行在金融危機時更有效地扮演最后貸款人為主，還是以建立金融穩(wěn)定時期的金融機構(gòu)健康發(fā)展為主？如果制度設(shè)計的首要目標是確保央行在金融危機時期扮演最后貸款人，那么應該讓央行承擔微觀審慎監(jiān)管職能，這樣有利于央行熟悉金融機構(gòu)的日常經(jīng)營情況。然而，如果制度設(shè)計的首要目標是促進金融機構(gòu)在穩(wěn)定時期的健康發(fā)展，那么應該保持微觀審慎監(jiān)管與央行相分離。如果央行需要金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)，可以建立微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)與央行之間的定期信息分享的強制機制，也可以保留甚至擴大目前央行采集銀行數(shù)據(jù)的權(quán)力。在后一點上，一定程度的數(shù)據(jù)搜集權(quán)力的重疊是允許的。比如，日本的央行（日本銀行）和日本的微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)（金融服務廳）都具有搜集金融機構(gòu)信息的權(quán)力。

第二是一個政府機構(gòu)不應追求兩個具有內(nèi)在顯著沖突的目標。貨幣政策具有逆周期性，而監(jiān)管政策具有順周期性。如果央行集制定貨幣政策、監(jiān)管金融機構(gòu)以及行使最后貸款人的職責于一身，容易造成央行對于金融機構(gòu)的過度保護，以及由此引發(fā)的金融機構(gòu)的道德風險。比如，在經(jīng)濟過熱面臨通脹壓力，央行需要提高利率時，央行的監(jiān)管職能會擔心提高利率對于銀行利潤率和穩(wěn)健性的影響，導致央行延遲升息。如果央行不承擔審慎監(jiān)管的職能，則處于一個比較超脫的地位，可以從整體經(jīng)濟形勢的角度來制定貨幣政策，客觀公正地對待金融體系和實體經(jīng)濟的利益平衡。

另一種表現(xiàn)是，如果央行的監(jiān)管職能出現(xiàn)問題，導致個別金融機構(gòu)的經(jīng)營出現(xiàn)困難，央行從維護監(jiān)管者形象的角度，容易會對那些不應該被救助（比如，因為管理層自身的嚴重錯誤陷入困境）的金融機構(gòu)出手相助，從而養(yǎng)成金融機構(gòu)對央行產(chǎn)生依賴性，扭曲金融機構(gòu)的經(jīng)營行為，產(chǎn)生道德風險。另外，由于在集中化的監(jiān)管框架下，央行監(jiān)管整個金融體系，所以這種道德風險還會從銀行延伸到非銀行金融領(lǐng)域，導致證券公司和保險公司也認為央行會在他們陷入困境的時候出手相救。一旦金融機構(gòu)、投資者和消費者形成這樣的一種錯誤的預期，認為央行對于所有的金融機構(gòu)有一種隱性的擔保，那就會軟化金融機構(gòu)的財務約束，弱化財務紀律，扭曲他們的投融資行為，會極大地增加了個體金融機構(gòu)的風險和金融體系中的系統(tǒng)性風險。

第三是央行和微觀審慎監(jiān)管從專業(yè)領(lǐng)域的角度來講重疊并不大。前者主要由經(jīng)濟學家負責，而后者主要由銀行監(jiān)管官員負責，這二者之間有著不同的專業(yè)技能和職業(yè)文化。就這個區(qū)別，英國經(jīng)濟學家維克斯有一段比較透徹的論述：“貨幣政策本質(zhì)上是一遍遍、重復地對同一個問題做出決策，而決策所依據(jù)的信息大部分是公開的。這項決策產(chǎn)生的影響是廣泛的，并且受到該決策影響的金融機構(gòu)和從業(yè)人員是不可以上訴的。另一方面，金融監(jiān)管類的決策不是在預先確定的時點做出的，是基于個體機構(gòu)的信息做出的，而很多這些信息是保密的。這類決策有很多，對涉及到的金融機構(gòu)和個人可能會有顯著影響，而這些決策是可以經(jīng)過上訴機制審核的?！睋?jù)一些了解情況的專家回憶，20世紀90年代的多年中，銀行監(jiān)管和保險監(jiān)管還沒有從央行分離出來的時期，央行行長辦公會十之八九是討論關(guān)于銀行監(jiān)管的內(nèi)容，這也從一個側(cè)面印證了維克斯教授的結(jié)論。很難要求同一個政府機構(gòu)的最高決策機構(gòu)具有如此廣泛的知識、經(jīng)驗和技能，可以同時覆蓋貨幣政策的廣闊領(lǐng)域和金融監(jiān)管的諸多問題，從資本充足率、流動性到風險管理和內(nèi)控機制，還不說證券和保險的監(jiān)管。

第四是在微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)相對獨立于央行的框架下，二者之間的協(xié)調(diào)和配合就變得非常重要。不僅僅是前面提到的危機時期的信息分享，也包括日常的協(xié)調(diào)和溝通。這方面的反面教材還是英國的FSA。由于英國的FSA是在匆忙之中上馬的改革，導致成立之后的相當長的時間里，英格蘭銀行和FSA之間都沒有正式的協(xié)作溝通的制度安排。在最初的幾年里面還可以勉強維持，因為FSA的很多員工都是原來英格蘭銀行的銀行監(jiān)管官員，所以還可以依靠這種人際關(guān)系來維持。但當這些“老人”退休或離職后，沒有正式的制度安排來保障這種合作。直到2009年，英國政府才在吸取了金融危機的教訓后，正式成立了金融穩(wěn)定委員會（Financial Stability Council），來促進財政部、英格蘭銀行和FSA之間的合作。當然在2012年的改革中，隨著FSA的撤銷，這個委員會也就撤并到英格蘭銀行新的框架中了。

在這方面做得比較好的是澳大利亞。澳大利亞的金融監(jiān)管機構(gòu)委員會（Council of Financial Regulators）一直扮演著協(xié)調(diào)澳大利亞雙峰框架下的央行（儲備銀行）、微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)（APRA）和行為監(jiān)管機構(gòu)（ASIC）的角色，而這種協(xié)調(diào)機制在2008～2009年全球金融危機中發(fā)揮了重要的作用。

第五是央行的聲譽風險。應該看到，本輪英美的金融改革加強了央行的監(jiān)管職能，其中一個原因恰恰是因為全球金融危機之前，英國的央行完全沒有監(jiān)管職能，而美聯(lián)儲只有一部分監(jiān)管職能，所以央行沒有被認作導致金融危機的罪魁禍首，反而因為救助金融體系而贏得了信任。而如果央行完全承擔其金融監(jiān)管的職能，那么可以想見一旦發(fā)生金融危機，公眾都怪罪到央行頭上，那么央行作為獨立的貨幣政策制定者的聲譽會受到很大負面影響。

央行作為宏觀審慎監(jiān)管者是理所當然的

宏觀審慎監(jiān)管的職能，是非常適合央行來承擔的。筆者傾向于建議由央行來承擔審慎監(jiān)管的職能，而不再單獨成立新的機構(gòu)或委員會。實踐證明，協(xié)調(diào)性的委員會機制并不能總是很好地發(fā)揮作用。而新成立一個機構(gòu)，又會帶來新的與已有機構(gòu)的協(xié)調(diào)和磨合的問題。央行目前設(shè)有金融穩(wěn)定局，對于金融體系的穩(wěn)定有了一定的研究和探索。

央行作為宏觀審慎監(jiān)管者，需要應對三大類風險：知道的已知風險（Known Known）、知道的未知風險（Known Unknown）、以及不知道的未知風險（Unknown Unknown）。

對于知道的已知風險，央行已經(jīng)宣布成立了MRA，已經(jīng)向這個方向邁出了一大步。下一步還需要把MRA的覆蓋范圍擴大到整個金融體系。

對于知道的未知風險，央行需要進行充分的數(shù)據(jù)搜集，并利用跨學科的理論體系和大數(shù)據(jù)的分析技術(shù)，來尋找金融體系中的薄弱環(huán)節(jié)和潛在的系統(tǒng)性風險進行認知、測算和管理，從而提前化解系統(tǒng)性風險。

對于不知道的未知風險，或許我們需要接受金融的破壞性作為一個事實，而由于我們?nèi)祟愓J識能力和認知水平的局限性，使得我們無法預知下一次金融危機何時到來、以及由何種風險引發(fā)。哈佛大學教授、原國際貨幣基金組織首席經(jīng)濟學家肯尼斯·羅格夫在反思金融危機前的經(jīng)濟學研究表示：“宏觀經(jīng)濟學術(shù)研究的主流把理論上的內(nèi)在統(tǒng)一和優(yōu)雅放在首位，把對于數(shù)據(jù)的處理放在第二位。因此，經(jīng)濟學界的重要成果對于預測金融危機的爆發(fā)來說，或者對于金融危機一旦爆發(fā)將如何發(fā)展演變來說，都沒有太大用處。經(jīng)濟學家甚至以不關(guān)注現(xiàn)實經(jīng)濟問題而自豪。”

在現(xiàn)有的認知方法和工具無法充分掌握金融危機的規(guī)律情況下，央行作為宏觀審慎監(jiān)管者，必須要未雨綢繆。尤其在中國過去四十年沒有發(fā)生過內(nèi)生性和外部性的金融危機，而又即將進入系統(tǒng)性風險較高的十年，所以必須做好對于金融危機一旦發(fā)生的預案，即一旦發(fā)生系統(tǒng)性金融危機，央行、監(jiān)管機構(gòu)和金融機構(gòu)等各個市場主體如何采取行動，將危機危害降至最低。另外，針對此預案，還應該進行模擬演習，確保預案是具體的、實際的、可行的、及時更新的。比如，英美政府曾經(jīng)組織大西洋兩岸的大型金融機構(gòu)進行針對突發(fā)網(wǎng)絡黑客攻擊的危機處置聯(lián)合演習。

改革過程中的風險和成本考慮

改革開放近四十年來，特別是在確立和完善市場經(jīng)濟制度的二十多年來，中國政府在政府機構(gòu)改革方面積累了大量的經(jīng)驗。在此次金融監(jiān)管框架的改革過程中，需要充分地借鑒已有的政府機構(gòu)改革的成功經(jīng)驗，其中重要的經(jīng)驗之一就是：不僅需要重視改革的方向和目標，還要重視改革的時機、方法、路徑、步驟和節(jié)奏。再好的初衷，再好的理想目標，再好的制度框架設(shè)計，如果掌握不好改革的過程，就有可能導致改革不到位，甚至事與愿違、改革的效果與初衷背道而馳。

首先，應該充分地估計改革的困難。比如，不能想當然地認為，只要成立了集中化的監(jiān)管框架，監(jiān)管機構(gòu)的地盤意識問題的解決就一蹴而就、一勞永逸了。機構(gòu)合并后，成立新的集中的微觀監(jiān)管機構(gòu)后，出于工作專業(yè)性的要求和連續(xù)性的考量，有可能原來負責那些領(lǐng)域和那些工作的人，還從事相同的工作。結(jié)果是，原本跨機構(gòu)之間的爭議，內(nèi)化為新的集中的微觀監(jiān)管機構(gòu)的跨部門之間的爭議，也沒有本質(zhì)區(qū)別。

這就牽扯到新成立的監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)部部門設(shè)置和機構(gòu)文化的問題。新的監(jiān)管機構(gòu)需要打破行業(yè)界限，適應混業(yè)經(jīng)營條件下的綜合監(jiān)管。但如果新的監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門仍然是銀行司、證券司和保險司等按照行業(yè)劃分的，那么改革的效果就可能大打折扣。內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置如何能夠配合綜合監(jiān)管的目標，真的能做到融合原來三家監(jiān)管機構(gòu)的機構(gòu)文化，對于混業(yè)經(jīng)營條件下的金融機構(gòu)和金融產(chǎn)品進行綜合監(jiān)管，兼顧各個行業(yè)的全覆蓋、各種金融風險類別的全覆蓋、以及對于大型金融控股公司的覆蓋，也是一個需要認真研究的問題。

其次，把控改革的節(jié)奏和順序的問題。應該避免的是在機構(gòu)合并改革的過程中，同時對于監(jiān)管要求做出大幅度修改。在重新梳理和建立新的工作流程的過程中，對于監(jiān)管要求做一些程序上的修改，是題中之意；但如果同時也對監(jiān)管的實質(zhì)性要求做出大量修改，那就可能造成金融業(yè)界的混亂。在監(jiān)管框架的改革過程中，最重要的因素還是人才。原來的“三會”監(jiān)管人才的專業(yè)技能大多集中在某一個行業(yè)，而現(xiàn)在要實施綜合監(jiān)管，需要監(jiān)管干部對于各個金融行業(yè)都具備相當?shù)恼莆眨@需要對既有的干部進行培訓，也需要招聘新的人才來補充，而人才的培養(yǎng)不是短時期內(nèi)能夠完成的。

最后，在改革過程中做好各方面的溝通尤為重要。這包括與全國人大和國務院法制辦協(xié)調(diào)對于相關(guān)法律法規(guī)的修改工作，與被監(jiān)管的金融機構(gòu)溝通新的監(jiān)管流程，向廣大金融消費者和投資者介紹新的框架如何保護他們的合法權(quán)益，乃至與國際同行及時通報改革成果等等。

為了取得改革的最終成功，需要就具體改革的實施方案，多花一些時間進行準備，耐心分析、認真籌劃，并充分估計改革的困難和阻力。打一個比方，一個大企業(yè)的CEO要實施一個新的戰(zhàn)略，一般的規(guī)律是，這個新戰(zhàn)略成功與否，20%取決于可實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標的設(shè)定，而80%取決于戰(zhàn)略的執(zhí)行。這個企業(yè)界的經(jīng)驗對于政府部門的改革，也有借鑒意義。

結(jié)語

中國的金融體系在亞洲金融危機過后的十幾年當中，既沒有發(fā)生內(nèi)生性的金融危機，又抵御住了2008～2009年全球金融危機對中國金融體系的直接影響，從這個角度講，中國現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度在過去十幾年取得的成就是顯著的，絲毫不遜色于世界同行。

中國即將進行的金融監(jiān)管制度的改革與最近一輪的以美、英為代表的西方國家的改革的重要區(qū)別是，西方國家是在深陷金融危機的時候，為了挽救本國的金融體系而被倒逼進行改革；中國是在經(jīng)濟和金融體系總體平穩(wěn)的情況下，為了更好適應未來發(fā)展的需要而主動進行改革。所以，中國的金融監(jiān)管框架的改革可以經(jīng)過更充分的論證，從而避免倉促性和盲目性。各國的改革經(jīng)驗表明，凡是改革前經(jīng)過全面的調(diào)研、慎密的考慮和充分的論證，則改革成功的概率很高（比如澳大利亞的Wallis報告和加拿大的Estey報告）；而像英國1997年那樣倉促上馬的改革，則是人為地掩蓋了很多需要解決的問題，為日后的危機埋下了隱患。

只要中國在改革過程中，尊重自身發(fā)展和改革的成功經(jīng)驗，同時借鑒他國先進的監(jiān)管經(jīng)驗、吸收他國的教訓，少走彎路，就完全有機會在新的一輪國際金融體系的建構(gòu)過程中，構(gòu)建出切實符合中國金融體系發(fā)展需要的監(jiān)管制度，從而充分發(fā)揮金融有利于促進經(jīng)濟發(fā)展的一面，抑制其破壞性，再次走在世界各國的前列。

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（作者單位：海岬金融集團）