張學(xué)明

當(dāng)前，我國已進入“四個全面”戰(zhàn)略布局的新常態(tài)，如何在新常態(tài)下，正確認識、積極謀劃、科學(xué)規(guī)范、充分行使好重大事項決定權(quán)，是地方人大工作面臨的一個重要課題，也是推動人民代表大會制度與時俱進的一個重要方面。

當(dāng)前，我國已進入“四個全面”戰(zhàn)略布局的新常態(tài)，如何在新常態(tài)下，正確認識、積極謀劃、科學(xué)規(guī)范、充分行使好重大事項決定權(quán)，是地方人大工作面臨的一個重要課題，也是推動人民代表大會制度與時俱進的一個重要方面。特別是在“四個全面”戰(zhàn)略布局的新常態(tài)下，地方人大行使重大事項決定權(quán)面臨著時代背景不一樣、已有基礎(chǔ)不一樣、思維方式不一樣、探索程度不一樣、行使結(jié)果不一樣等狀況，加強這方面的研究和探索尤其緊迫而重要。本文通過對浙江溫嶺行使重大事項決定權(quán)的實踐分析，結(jié)合我國地方人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)存在的制度困境，探究有效行使重大事項決定權(quán)的路徑和對策。

一、性質(zhì)與范圍

對于地方人大及其常委會來說，在三大職權(quán)中，重大事項決定權(quán)處于中心地位，是行使監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的基礎(chǔ)。地方人大及其常委會依法行使重大事項決定權(quán)，既是實現(xiàn)黨對國家重大事務(wù)的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志的重要途徑，又是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主和主體地位的重要形式。它具有五大鮮明的特征：法定性、權(quán)威性、靈活性、全局性和人民性。一是法定性。行使重大事項決定權(quán)是憲法和法律所賦予人大及其常委會的權(quán)力。二是權(quán)威性。人大就本區(qū)域內(nèi)重大事項作出的決定，是最具權(quán)威、法律效力最高的決策形式，具有法律強制力和約束力。三是靈活性。決定權(quán)的行使，可以起到法律的作用，也可以起到命令的作用；可以用來解決實體性問題，也可以用來解決程序性問題。它能夠起到補充人民代表大會其他三類職權(quán)、協(xié)助其他三類職權(quán)行使的作用。另外它適時變化，針對性強，可就一時一事作出決定，解決某一具體問題（蔡定劍：《中國人民代表大會制度》（第四版）第351頁）。四是全局性。人大討論形成的決議、決定，往往是關(guān)系國家或地方全局的重大事項。五是人民性。人大及其常委會行使重大事項決定權(quán)，實質(zhì)上是代表人民行使國家權(quán)力，這充分體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的根本原則。因此，在縣級人大的三項職權(quán)中，重大事項決定權(quán)應(yīng)當(dāng)處于中心地位，是最主要、最根本的職權(quán)。人大若能代表人民行使好重大事項決定權(quán)，就能在一定意義上防止出現(xiàn)“人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)”的現(xiàn)象。

人大行使重大事項決定權(quán)是有法定范圍的，與黨委決策權(quán)，政治層面的路線、方針、政策的重大事項不一樣，與政府決策的具體執(zhí)行權(quán)也不同。黨委決策是一種政治決策，是實現(xiàn)執(zhí)政黨對地方領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，體現(xiàn)黨對重大問題的決策權(quán)力。地方人大行使重大事項決定權(quán)是由人民授權(quán)，在憲法中明確規(guī)定的國家權(quán)力，決定轄區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會及生態(tài)文明建設(shè)等各方面的重大事項，體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的原則。

重大事項本身也是一個相對的、動態(tài)的概念，具有很強的地區(qū)差異性和時間差異性，全國、省、市、縣、鄉(xiāng)級的重大事項不盡相同，這個地區(qū)與那個地區(qū)的重大事項也不盡相同，即便是同個地方，不同時期的重大事項也會有所不同。作為根本大法和全國性的法律，只能作原則性的規(guī)定，不可能把各地的具體實際都羅列出來。當(dāng)然，憲法和法律的原則性規(guī)定也是一把“雙刃劍”，既給各地預(yù)留了自由發(fā)揮的空間，也給各地帶來了具體界定的難題。

多年來，各地結(jié)合實際，設(shè)計了重大事項的范圍和程序規(guī)則。比如早在1996年，浙江省溫嶺市人大常委會就出臺了《關(guān)于市人民政府提請審議的“重大事項”和應(yīng)通報的“重要情況”及“決議、決定”執(zhí)行情況的反饋的規(guī)定》，里面規(guī)定了七個方面市政府應(yīng)提請市人大常委會審議決定的重大事項，以及十個方面市政府應(yīng)向市人大常委會通報的重要情況。2009年，溫嶺市人大常委會還專門出臺了《關(guān)于政府重大投資項目監(jiān)督的規(guī)定》，將3000萬元以上政府重大投資項目作為人大討論決定重大事項的重要內(nèi)容。

二、實踐與做法

重大事項決定權(quán)是1982年憲法明確規(guī)定的，而從1954年實行人民代表大會制度以來，溫嶺市人大及其常委會始終在積極探索實踐重大事項決定權(quán)的有效行使，并積累了一些比較可行的辦法和措施。

（一）行使重大事項決定權(quán)的途徑

一是通過依法作出大會決定或設(shè)立大會議案，推進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢，通過人民代表大會會議，審議決定全市重大事項，依法作出相關(guān)的決議或決定。比如，早在1954年7月，溫嶺縣第一屆人民代表大會第一次會議通過《關(guān)于擁護國家對糧食實行預(yù)征派購的決議》；1996年3月，溫嶺市第十一屆人民代表大會第四次會議通過《關(guān)于加快發(fā)展我市普通高中教育和中等職業(yè)技術(shù)教育的決定》；1997年3月，溫嶺市第十一屆人民代表大會第五次會議通過《關(guān)于依法治市的決議》；1999年3月，溫嶺市第十二屆人民代表大會第二次會議通過《關(guān)于實施殯葬改革的決定》，這些決議、決定都有效促進了全市經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展。從2007年市十四屆人民代表大會以來，溫嶺市探索建立大會表決決定議案制度，在每年人代會上，通過全體代表表決的方式，將代表10人以上聯(lián)名提出的涉及全局或重大民生的代表議案立為大會議案，作出相應(yīng)決定，并列入常委會年度重點工作，督促辦理落實。近年來先后把殯葬管理、食品安全、中心漁港建設(shè)、農(nóng)民建房、閑置土地清理、垃圾處理、污水處理、“五水共治”、交通治堵等立為大會議案，推進區(qū)域重大事項問題的解決和落實。

二是通過作出人大常委會決定，推進重大決策部署落實和重點區(qū)域發(fā)展。溫嶺市人大常委會圍繞重點工程建設(shè)項目、重大民生事項、民主法治建設(shè)等重大事項，依法作出決議或決定，推動區(qū)域發(fā)展。比如，1991年7月，溫嶺縣第十屆人大常委會第九次會議通過《關(guān)于建設(shè)江廈排澇隧洞工程的決議》，促進建成溫黃平原金清水系三大治澇骨干工程，緩解了城市內(nèi)澇；1993年12月，溫嶺縣第十一屆人大常委會第五次會議通過《關(guān)于加快東海塘內(nèi)高涂圍墾開發(fā)的決議》，促進城市副中心東部新區(qū)的崛起；2001年7月，溫嶺市第十二屆人大常委會第二十七次會議通過市政府關(guān)于調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的議案；2004年5月，溫嶺市第十三屆人大常委會第十一次會議通過《關(guān)于加強水資源保護開發(fā)利用的決定》，提出全面開工建設(shè)長潭水庫二期引水溫嶺配水工程，有效保障全市的飲用水安全；2004年7月，溫嶺市第十三屆人大常委會第十三次會議通過《關(guān)于建設(shè)生態(tài)市的決定》；2007年5月，溫嶺市第十四屆人大常委會第三次會議通過《關(guān)于加強殯葬管理工作的決定》；2014年12月，溫嶺市第十五屆人大常委會第二十三次會議通過《關(guān)于加強石塘石屋保護利用的決定》。這些常委會的決定或決議提出后，市人大常委會緊盯不放、常抓不懈，取得較好效果。