謝崇科

在地方立法需求層面關(guān)注解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題是個(gè)毋庸置疑的政治命題，然而將群眾利益作過度抽象的解讀不利于正確識(shí)別立法需求。

案例簡述：Z市作為設(shè)區(qū)的市在被該省人大常委會(huì)確定可以開始行使地方立法權(quán)后，根據(jù)社會(huì)各方呼聲擬對A江飲用水水源保護(hù)進(jìn)行立法，因A江是該市市區(qū)唯一的飲用水水源地，關(guān)系到市區(qū) 60多萬人的生產(chǎn)、生活用水安全。A江庫區(qū)飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)有居民約3000人，主要以種養(yǎng)殖和經(jīng)營農(nóng)家樂為業(yè)。該市B區(qū)有兩個(gè)較大的招商引資項(xiàng)目即將啟動(dòng)，需在A江飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，預(yù)計(jì)能帶動(dòng)一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，大幅拉動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP，增加地方財(cái)政收入，新增就業(yè)崗位。如果對A江飲用水源保護(hù)進(jìn)行立法，會(huì)直接影響招商引資項(xiàng)目落地。后因B區(qū)黨委政府反對，考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，對招商引資依賴度大，Z市人大常委會(huì)將《A江飲用水水源保護(hù)條例》改為調(diào)研項(xiàng)目，近期不進(jìn)行立法。

一、利益多層次現(xiàn)象

隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，社會(huì)分層、利益分化日益明顯，各類主體在具體利益上的爭奪也越來越激烈。各類合法利益之間并無高低、優(yōu)劣、是非之分，出現(xiàn)沖突時(shí)總是難以取舍。就同一個(gè)立法項(xiàng)目而言，利益各方之間的沖突是顯而易見的，不僅包括權(quán)利與權(quán)力的沖突，還包括權(quán)利與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)力的沖突。如案例中，市區(qū)居民飲用水安全利益與B區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的沖突；庫區(qū)群眾的生存發(fā)展利益與市區(qū)生產(chǎn)生活用水利益的沖突；B區(qū)政府招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的行為與A市人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃的沖突等。英國功利主義法學(xué)家邊沁提出，最大多數(shù)人的最大幸福是判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)，立法者的職責(zé)是在公共利益和私人利益之間造成調(diào)和，政府的職責(zé)就是通過避苦求樂來增進(jìn)社會(huì)的幸福[1]。

然而，從立法需求中識(shí)別利益并非如此簡單，立法需求背后隱藏的利益呈現(xiàn)三個(gè)“多樣化”趨勢。一是利益種類多樣化。當(dāng)前，我國社會(huì)階層、利益分化日漸深化，派生出的利益種類日益增多，更多的利益沖突需要通過立法調(diào)整。二是利益代表者多樣化。利益種類多樣化直接導(dǎo)致利益代表者多樣化的結(jié)果，為了突出維權(quán)意識(shí)和決心，各方利益主體對于自身利益訴求需要集中表達(dá)，以期引起立法者、決策者和利益相對方的重視，所以會(huì)出現(xiàn)形形色色的利益代表者，此類代表者的來源錯(cuò)綜復(fù)雜，不僅包括相關(guān)群體代表，一些公關(guān)公司、網(wǎng)絡(luò)水軍、職業(yè)掮客等也參與到立法需求表達(dá)進(jìn)程中。三是利益平衡方式多樣化。在立法需求層面需要平衡處理的利益沖突往往具體而微觀，因利益之間并不存在高低、優(yōu)劣、是非之分，平衡利益的方式不同于司法或行政手段的單一性、明確性，難以“一刀切”或是憑借經(jīng)驗(yàn)主義直接取舍，更多需要立法者深度觀察、多角度理解各類社會(huì)主體的利益關(guān)系，平衡利益訴求、化解分歧、凝聚共識(shí)。

二、三種利益平衡傾向

（一）群眾利益之抽象化。當(dāng)前將群眾利益抽象化主要表現(xiàn)為兩種形式。一是自認(rèn)群眾利益的當(dāng)然代表者對利益的認(rèn)知存在差異。如部分地方黨委政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)考量作出的決定自認(rèn)能造福廣大群眾，故必然代表“群眾利益”；部分地方人大認(rèn)為自己是憲法意義上的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，故作出的決定最能體現(xiàn)“群眾利益”；有的群眾自認(rèn)以公民身份建言立法需求，故其意見最能貼近“群眾利益”。凡此種種，不勝枚舉，本文對各類自認(rèn)群眾利益代表者所代表的“群眾利益”真實(shí)性、合理性和科學(xué)性不作評(píng)價(jià)，但此類“群眾利益代表者”均出于自身立場和角度理解群眾利益，難免過度自信甚至想當(dāng)然地放大了其功能性和代表性卻是不爭的事實(shí)。在立法層面，群眾利益不存在當(dāng)然、永恒的代表者，代表群眾決策的良好意愿未必能體現(xiàn)最真實(shí)的民意。二是強(qiáng)調(diào)群眾利益的終極唯一性，忽視利益的進(jìn)程多樣性。從理論上講，黨并無自身特殊利益，全心全意代表人民群眾，但群眾利益并不是抽象單一的，而是具體多樣的，肯定黨和人民群眾的終極利益目標(biāo)統(tǒng)一的同時(shí)，也需承認(rèn)對階段性、區(qū)域性利益目標(biāo)的理解和認(rèn)知卻并非絕對一致。布坎南公共選擇理論認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)不再是具有強(qiáng)烈獨(dú)立傾向的集體，而是由一個(gè)個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”組成的，有自己的利益， 需要與他人、其他組織發(fā)生聯(lián)系與利益關(guān)系， 也要通過選擇以求得最大利益的實(shí)現(xiàn)[2]。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，權(quán)利與權(quán)力的博弈并不罕見，因?yàn)椴荒芡耆懦龣?quán)力的“逐利性”，無法杜絕決策者和權(quán)力執(zhí)行者的逐利沖動(dòng)，決策者、權(quán)力執(zhí)行者自身利益與權(quán)力相對人的利益沖突客觀存在。部門權(quán)力利益化、部門利益法制化就是例證之一。因此，不應(yīng)忽略現(xiàn)實(shí)矛盾和利益沖突，片面強(qiáng)調(diào)終極利益一致性。

（二）少數(shù)服從多數(shù)運(yùn)用場景之?dāng)U大化。為識(shí)別立法需求中的利益問題，最簡單的方法就是采取少數(shù)服從多數(shù)的意愿對決方式，這種方式往往被視為最民主的方式。少數(shù)服從多數(shù)的對決方式在選舉罷免類政治活動(dòng)中的確是公平有效的方式，然在立法需求的識(shí)別取舍時(shí)，其正當(dāng)性、合理性值得探討，擴(kuò)大或?yàn)E用少數(shù)服從多數(shù)對決有損立法的公平和正義。

少數(shù)人的利益服從于多數(shù)人的利益難免引發(fā)“多數(shù)人暴政”的聯(lián)想，真正的“民主”不是多數(shù)人統(tǒng)治少數(shù)人，而是維護(hù)多數(shù)人利益的同時(shí)也照顧少數(shù)人的權(quán)益?！岸鄶?shù)人暴政” 的擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)， Z市市區(qū) 60多萬人的生產(chǎn)、生活用水安全固然重要，然而，飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)3000余村民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫疥P(guān)注和保障。不能簡單地按60萬人與3000人的數(shù)量對比來判斷利益大小。民主發(fā)揮作用的前提是所有的個(gè)人或者團(tuán)體均擁有平等的參與權(quán)利，當(dāng)少數(shù)不能統(tǒng)一于多數(shù)時(shí)，少數(shù)可以通過額外的制度渠道尋求補(bǔ)償[3]。

（三）唯經(jīng)濟(jì)效益之片面化。利益從大的類別可劃分為經(jīng)濟(jì)利益、文化利益、生存發(fā)展利益、政治利益以及混合利益等類型，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，立法過程中大量利益沖突主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益沖突。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足與經(jīng)濟(jì)下行壓力并存，有的地方?jīng)Q策者缺乏從整體和全局的視角理解把握轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)方式的目的和要求，不正確的政績觀導(dǎo)致脫離實(shí)際。為了能在短期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、稅收增長、政績加分，往往過分強(qiáng)調(diào)立法需求中的經(jīng)濟(jì)效益，以此為衡量立法的必要性和可行性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。從而忽視了公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)水平、社會(huì)保障、治安維護(hù)等與群眾息息相關(guān)的利益類別。具體表現(xiàn)為，在立法需求的判斷次序上，往往要求地方立法為招商引資“讓道”，或是選擇資金投入最少、成本最小的項(xiàng)目立法，抑或是選擇行政權(quán)力最大化、執(zhí)法簡便化、能擴(kuò)充行政罰沒收入的項(xiàng)目立法。使得立法需求的甄別失真，地方立法工具化、功利化傾向滋生，地方立法異化為長官意志、行政管理的“白手套”，忽視社會(huì)效益的優(yōu)化和公民權(quán)利的保障，損害了地方立法的權(quán)威性和實(shí)用性。

三、立法需求中利益識(shí)別的可實(shí)施化路徑

（一）決策者“拍板”的克制性。近年來，高學(xué)歷、年輕化、專業(yè)性，已經(jīng)成為各地決策團(tuán)隊(duì)構(gòu)成的新趨勢。地方?jīng)Q策者中不乏見多識(shí)廣的“通才”和精通業(yè)務(wù)的“專才”。但如果沒有理性決策的內(nèi)心約束、黨內(nèi)民主決策機(jī)制的實(shí)現(xiàn)和重大決策責(zé)任追究機(jī)制的落實(shí)，在高素質(zhì)的決策者身上，往往更容易滋生權(quán)力的傲慢和知識(shí)的偏見，難以避免決策的隨意性和盲目性。要防止決策者“拍板”的沖動(dòng)和隨意，至少需要三個(gè)因素的制約。一是強(qiáng)化決策者的內(nèi)心約束。決策者具有高學(xué)歷和豐富的人生閱歷，但未必都具備很深厚的法律素養(yǎng)，對立法工作規(guī)律也未必有深刻的認(rèn)識(shí)。決策者應(yīng)強(qiáng)化自身修為、堅(jiān)守理性，認(rèn)識(shí)到作為人性個(gè)體皆有之的局限性，尊重立法規(guī)律，在專業(yè)審視環(huán)節(jié)，不發(fā)表帶有個(gè)人喜好的傾向性意見，以免誤導(dǎo)、干擾立法需求的甄別。二是健全黨內(nèi)民主決策機(jī)制。黨的十八大報(bào)告重申了“黨內(nèi)民主是黨的生命”這一科學(xué)論斷，只有真正健全黨內(nèi)民主決策機(jī)制，完善決策程序，實(shí)行副書記、書記末位發(fā)言，推行票決制，決策過程記錄備案等機(jī)制[4]，才能解決立法需求的認(rèn)定由少數(shù)人說了算的問題。三是落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究制度。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要建立重大決策終身責(zé)任追究制度。落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究，一方面，需要形成監(jiān)督合力，除了權(quán)力機(jī)關(guān)、專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)、上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，還要發(fā)揮群眾、輿論監(jiān)督的作用，避免左手監(jiān)督右手的點(diǎn)綴式監(jiān)督。另一方面，針對追究行政責(zé)任與法律責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、缺乏規(guī)范性等實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)對“模糊”的法律規(guī)定進(jìn)行清理和補(bǔ)充、修訂，最大限度地清除盲區(qū)，形成剛性有效的體系[5]。

（二）立法需求的排序性。隨著社會(huì)的發(fā)展和公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，各方面的立法需求不斷增長，甚至出現(xiàn)排隊(duì)立法的問題。為處理好大量的立法需求和有限的立法資源之間的矛盾，應(yīng)將立法需求進(jìn)行排序，避免盲目立法，浪費(fèi)立法資源。可以將眾多立法需求，按照“影響最小、受損補(bǔ)償、急需靠前、成熟先立、特色突出”的條件進(jìn)行排序。“影響最小”主要指探尋對公民權(quán)利減損、義務(wù)增加影響程度最小的立法需求，如果某項(xiàng)立法需求涉及大范圍減損公民權(quán)利或增加公民義務(wù)，則應(yīng)慎重對待，避免輕易立項(xiàng)，特別是新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，更應(yīng)避免在行使地方立法權(quán)之始激化社會(huì)矛盾，損害立法權(quán)威?！笆軗p補(bǔ)償”主要指為了所謂公共利益，不得已而損害少數(shù)人的權(quán)益時(shí)，權(quán)益受損者應(yīng)當(dāng)獲得及時(shí)、完整補(bǔ)償或受到替代性政策救濟(jì)，如果事前沒有考量資金補(bǔ)償或政策補(bǔ)償，則不應(yīng)草率立法。比如案例中，若沒有對水源保護(hù)區(qū)內(nèi)3000余居民的搬遷補(bǔ)償、扶貧幫扶、就業(yè)安置準(zhǔn)備充足資金或出臺(tái)具體政策，而急于立法，就勢必造成立法道德風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患?！凹毙杩壳啊敝饕戈P(guān)系到地方改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)鍵性問題，現(xiàn)有法律法規(guī)尚未作出相應(yīng)規(guī)定的立法需求，可以考慮適當(dāng)提前立項(xiàng)?！俺墒煜攘ⅰ笔侵感枰⒎ń鉀Q的問題比較明確且此類問題并非執(zhí)行層面問題，各方面對該類問題的立法必要性認(rèn)識(shí)比較一致，具備實(shí)施條件的立法需求，可以進(jìn)行立項(xiàng)準(zhǔn)備?！疤厣怀觥敝饕干钔谧黾?xì)能體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥赜惺聞?wù)和發(fā)展方向，有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)貍€(gè)性特色發(fā)展的立法需求，避免產(chǎn)生同質(zhì)性、照搬型、花瓶式立法。

（三）利益表達(dá)的均等性。實(shí)踐中，利益各方力量、地位并非均等，甚至懸殊，話語權(quán)明顯不對等。如地方?jīng)Q策者、黨政機(jī)關(guān)、強(qiáng)勢行業(yè)、龍頭企業(yè)在利益表達(dá)上占有絕對優(yōu)勢，可以運(yùn)用各類資源和渠道向立法機(jī)關(guān)游說或借助媒體引導(dǎo)立法意愿，這些主體的利益訴求往往能得到充分表達(dá)。然而，部分社會(huì)弱勢群體，即便立法直接所涉其利益，因受知識(shí)、眼界、精力等自身境況所限，表達(dá)訴求的意愿和能力都明顯不足。利益訴求表達(dá)條件和機(jī)會(huì)的差距直接影響到征集、分析立法需求的準(zhǔn)確性和全面性，因此，為利益均衡表達(dá)創(chuàng)造條件至為重要。一方面，利益表達(dá)和信息公開應(yīng)向弱勢群體傾斜，彌補(bǔ)其天然不足。降低弱勢群體獲取必要立法信息的成本，提高其關(guān)注立法的可能性和積極性。如通過專家解讀、媒體報(bào)道、公眾參與等形式，喚起弱勢群體對自身立法利益的關(guān)注，促進(jìn)信息傳遞、訴求表達(dá)的均衡性。另一方面，增強(qiáng)人大代表、常委會(huì)組成人員的民意代言能力。代表、委員需深入調(diào)研、廣泛接觸群眾，多參與和立法相關(guān)的座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等，以及在人民代表大會(huì)會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議法規(guī)時(shí)，能發(fā)表更具代表性、建設(shè)性和實(shí)用性的意見建議，使各種利益訴求在立法全程中得到平等反映、真實(shí)體現(xiàn)和有效解決。

注釋：

[1]參見【美】博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第106頁。

[2]閆焱、彭玫：《布坎南公共選擇理論與我國政府決策行為》，載《社會(huì)科學(xué)論壇（學(xué)術(shù)研究卷）》2007年第2期。

[3]程凱：《多數(shù)人暴政的內(nèi)在邏輯及成因分析》，載《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。

[4]楊根喬：《完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制問題研究——當(dāng)前地方黨委完善民主決策機(jī)制問題調(diào)查與思考》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2013年第1期。

[5]王仰文：《行政決策責(zé)任追究程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)問題研究》，載《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期。

（作者單位：浙江省衢州市人大常委會(huì)法工委）