章雯華, 孫曉斌

(1.安徽工業(yè)大學(xué) 財(cái)務(wù)處，安徽 馬鞍山 243002；2.安徽工業(yè)大學(xué) 資產(chǎn)管理處，安徽 馬鞍山 243002)

?

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制對高校的影響探析

章雯華1, 孫曉斌2

(1.安徽工業(yè)大學(xué) 財(cái)務(wù)處，安徽 馬鞍山 243002；2.安徽工業(yè)大學(xué) 資產(chǎn)管理處，安徽 馬鞍山 243002)

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，是國家深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重大舉措，這對高校預(yù)算管理將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。高校應(yīng)樹立“大預(yù)算”管理理念，推行全面預(yù)算管理、建立相關(guān)管理體制、實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算以及加強(qiáng)績效預(yù)算管理等，以適應(yīng)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

高校；跨年度；預(yù)算平衡；措施

新《預(yù)算法》已于2015年1月1日正式實(shí)施，它從預(yù)算體系的完善，預(yù)算公開的全面推進(jìn)；預(yù)算管理和控制的改進(jìn)，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立；預(yù)算制度的健全透明，全口徑預(yù)算；轉(zhuǎn)移支付制度的完善，地方政府債務(wù)的規(guī)范管理；預(yù)算支出約束的硬化，績效評(píng)價(jià)和績效目標(biāo)管理等五個(gè)方面進(jìn)行了重大修訂。本次修訂充分體現(xiàn)了財(cái)稅體制改革的總體要求,在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破,并為進(jìn)一步深化財(cái)稅改革引領(lǐng)了方向,標(biāo)志著我國的預(yù)算改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)。其中，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制作為新《預(yù)算法》確立的一項(xiàng)預(yù)算管理新機(jī)制，是當(dāng)前政府在財(cái)政預(yù)算管理及控制方面實(shí)施的一項(xiàng)重大革新，是對傳統(tǒng)年度財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)改進(jìn)和完善。

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，是對傳統(tǒng)年度預(yù)算平衡機(jī)制的革新，其初衷是為進(jìn)一步確保財(cái)政資金對事業(yè)發(fā)展的支持可持續(xù)；其特點(diǎn)是預(yù)算跨年度，周期為三到五年，是一種跨年度的以收定支，追求收支預(yù)算的周期性動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃與收支預(yù)算的良好匹配。其要求是：進(jìn)一步規(guī)范超收對短收的彌補(bǔ)，周期內(nèi)預(yù)算收支動(dòng)態(tài)平衡，弱化考核收入預(yù)算，強(qiáng)化審核支出預(yù)算，強(qiáng)調(diào)預(yù)算剛性約束，注重財(cái)政政策導(dǎo)向，凸顯財(cái)政資金對事業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控作用。[1]

一、實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制對高校的影響分析

通過實(shí)施跨年度預(yù)算，可以更好完成政府施政目標(biāo)，強(qiáng)化財(cái)政資金引領(lǐng)作用，修正年度預(yù)算的周期性矛盾，管控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資源配置效能等。這對解決當(dāng)前高校預(yù)算管理的困境有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一是財(cái)政資金對高等教育的引導(dǎo)作用顯現(xiàn)。國家關(guān)于高等教育的發(fā)展目標(biāo)和重大決策必然要通過財(cái)政預(yù)算安排來體現(xiàn)。在年度預(yù)算里，財(cái)政政策受年度預(yù)決算時(shí)點(diǎn)限制，對高等教育的影響不能完全展示出來。而通過建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，修正以前單純的以收定支預(yù)算政策，強(qiáng)化支出預(yù)算政策的引領(lǐng)，保證支出預(yù)算政策執(zhí)行不走樣，確保上級(jí)重大教育管理決策方針政策落實(shí)到位，加強(qiáng)收支預(yù)算的連續(xù)性和波動(dòng)性管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金對高等教育事業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。

二是高校預(yù)算與教學(xué)周期不一致的矛盾得以解決。年度預(yù)算的時(shí)間是每年的1月1日到12月31日，高校教學(xué)計(jì)劃安排是從每年的9月到下一年的8月份，學(xué)雜費(fèi)收入大多也是在每年的9月份收取，學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算與教學(xué)計(jì)劃存在時(shí)間差，導(dǎo)致一項(xiàng)教學(xué)計(jì)劃需要分年度進(jìn)行預(yù)算安排，或是一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算收支需要分年度計(jì)劃安排，二者始終不一致。而通過建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，對原來的靜態(tài)年度預(yù)算進(jìn)行動(dòng)態(tài)修正，可以在更長的時(shí)間內(nèi)保持預(yù)算周期與教學(xué)計(jì)劃周期的一致性，能夠更系統(tǒng)和更長遠(yuǎn)地安排學(xué)校收支預(yù)，收支預(yù)算的信息質(zhì)量大大改善，能夠更科學(xué)和更恰當(dāng)?shù)剡m應(yīng)高等教育管理的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)整，確保學(xué)校預(yù)算充分服務(wù)教學(xué)計(jì)劃的可操作性。

三是高校教育經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控水平提升。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，可以克服年度預(yù)算的盲目性和短視性，能夠發(fā)現(xiàn)學(xué)校當(dāng)前預(yù)算收支計(jì)劃在未來三至五年執(zhí)行可能產(chǎn)生的后果，能夠評(píng)估未來的債權(quán)債務(wù)和收支結(jié)余情況，能夠進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)預(yù)算的科學(xué)性，能夠科學(xué)預(yù)測預(yù)算的編制風(fēng)險(xiǎn)，避免財(cái)務(wù)赤字危機(jī)，減少?zèng)Q策和管理浪費(fèi)，有效防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而能夠及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整安排。

四是高校預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃之間的銜接性強(qiáng)化。通過編制跨年度預(yù)算，強(qiáng)化了收支預(yù)算的連續(xù)性和學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展政策的協(xié)調(diào)性，能夠加強(qiáng)對高校中長期教育發(fā)展規(guī)劃的引導(dǎo)和優(yōu)化，使高校的預(yù)算收支與教育發(fā)展規(guī)劃能夠更好的銜接。在編制跨年度收支預(yù)算時(shí)，必須充分考慮未來三到五年教育事業(yè)收入的總體狀況，這就要求規(guī)劃編制必須具備科學(xué)性和前瞻性，發(fā)展規(guī)劃必須充分遵從教育事業(yè)收入測算結(jié)果，更接地氣，更易于實(shí)施。

五是高校各類教育資源配置的綜合效能提高?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制的要求預(yù)算編制必須服從于長遠(yuǎn)目標(biāo)和計(jì)劃，服從于資源配置優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)資源與計(jì)劃的完美匹配。高校的教學(xué)計(jì)劃大多是跨年度的，并且很多具有長周期性，如一屆學(xué)生是四年一周期，以及專業(yè)改造、校園基本建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究等等，所有這些計(jì)劃都是跨年度的、長周期性的。通過實(shí)施中長期發(fā)展規(guī)劃和跨年度滾動(dòng)預(yù)算，高校可以更高效地將教育資源配置到這些計(jì)劃中，提高教育資源利用的綜合效率。

六是高校預(yù)算的透明度和發(fā)展的可預(yù)見性增強(qiáng)。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，能夠通過中長期發(fā)展規(guī)劃和跨年度預(yù)算刻畫出未來三至五年的高等教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃藍(lán)圖，有利于提高高校預(yù)算政策的透明度，能夠更為客觀地分析預(yù)算政策規(guī)劃的實(shí)際效果和評(píng)價(jià)跨年度預(yù)算的實(shí)施績效；真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算有計(jì)劃，規(guī)劃有預(yù)算，增強(qiáng)了未來高校事業(yè)發(fā)展趨勢的可預(yù)見性。

二、高校適應(yīng)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的工作措施和建議

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，對高校最直接的觸動(dòng)作用是倒逼高校管理決策工作必須“從長計(jì)議”，更新管理理念，重視學(xué)校中長期教育發(fā)展規(guī)劃，改革預(yù)算管理模式，加強(qiáng)信息化管理系統(tǒng)建設(shè)等工作。

第一，樹立“大預(yù)算”管理理念，推行高校全面預(yù)算管理。首先，全面預(yù)算管理需要高校全員參加，實(shí)施規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容全覆蓋。其次，通過提出短期工作目標(biāo)決策和長期戰(zhàn)略目標(biāo)決策，統(tǒng)籌安排學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并將戰(zhàn)略目標(biāo)與全面預(yù)算指標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)相互有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化學(xué)校各類資源配置，提高預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用績效。再次，以學(xué)校教學(xué)科研等主要工作為導(dǎo)向，對全校教育經(jīng)費(fèi)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程進(jìn)行有效控制，對其執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)與考核。通過科學(xué)測算預(yù)算收支情況，建立全面預(yù)算體系，同時(shí)，在編制全面預(yù)算的內(nèi)容方面不僅要包括財(cái)務(wù)預(yù)算，還要考慮編制其他收支預(yù)算、資本性支出預(yù)算、債務(wù)融資預(yù)算等。[2]

第二，實(shí)施“大收大支”全口徑預(yù)算，建立跨年度預(yù)算平衡。在編制預(yù)算時(shí)可以打破年度以收定支、收支平衡的原有機(jī)制。按照學(xué)校的規(guī)劃計(jì)劃和工作需要，在科學(xué)預(yù)測、準(zhǔn)確分析形勢的情況下，實(shí)事求是編制收支預(yù)算。當(dāng)收支預(yù)算不匹配時(shí)，若收支預(yù)算有結(jié)余時(shí)，不必強(qiáng)求增加當(dāng)年支出，而可以結(jié)轉(zhuǎn)留待下年使用；若收支預(yù)算有赤字時(shí)，也不必強(qiáng)求削減當(dāng)年支出，而可以通過跨年度收入來彌補(bǔ)該赤字。通過這種結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年和跨年度收入彌補(bǔ)赤字的方式，淡化預(yù)算的短期靜態(tài)平衡，來達(dá)到預(yù)算的長期動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。[3]

第三，強(qiáng)化教育事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，建立科學(xué)論證機(jī)制。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制在兼顧微觀管理的同時(shí)，更多的是強(qiáng)調(diào)宏觀控制。高校需要依據(jù)國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要要求，理清發(fā)展思路，創(chuàng)新發(fā)展理念，結(jié)合學(xué)校自身發(fā)展需要，科學(xué)測算學(xué)校財(cái)力保障，提高對教育事業(yè)發(fā)展中長期重大事項(xiàng)的宏觀控制能力，對學(xué)校重大立項(xiàng)項(xiàng)目的規(guī)劃、政策、實(shí)施要有長遠(yuǎn)考慮，在獲得宏觀層面相對準(zhǔn)確的預(yù)測數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)論證，要并且要保持相對的連續(xù)性和穩(wěn)定性。確?？缒甓阮A(yù)算的平衡性和可控性，在依據(jù)中長期預(yù)算方案的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對年度預(yù)算的修偏和導(dǎo)向作用，增強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算的可持續(xù)性。

第四，適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革趨勢，科學(xué)核算跨年度預(yù)算收支。目前，財(cái)政部已經(jīng)在部分高校實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)核算改革試點(diǎn)工作。推行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的高校會(huì)計(jì)改革，能夠進(jìn)一步完善高?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制，能夠科學(xué)計(jì)量高校每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)要素，全面實(shí)時(shí)反映高校資產(chǎn)和負(fù)債變動(dòng)情況，跟蹤支出和費(fèi)用項(xiàng)目的來龍去脈，能夠分別從預(yù)算會(huì)計(jì)、管理會(huì)計(jì)以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的角度，為跨年度預(yù)算管理提供更為豐富的、全面的信息數(shù)據(jù)，進(jìn)而為跨年度預(yù)算的編制提供科學(xué)詳實(shí)、精準(zhǔn)實(shí)時(shí)的基礎(chǔ)信息。[4]

第五，建立中期滾動(dòng)預(yù)算管理新模式，加強(qiáng)預(yù)算績效管理。通過引入教育事業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，相對于年度預(yù)算，可以充分體現(xiàn)跨年度預(yù)算資金配置的優(yōu)勢。利用科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，將規(guī)劃按時(shí)間跨度和項(xiàng)目內(nèi)容類別進(jìn)行分解，并轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目資金預(yù)算(計(jì)劃)，同時(shí)建立教育事業(yè)發(fā)展中長期滾動(dòng)項(xiàng)目庫，據(jù)此編制中期滾動(dòng)預(yù)算。同時(shí)，規(guī)定所有中期滾動(dòng)預(yù)算支出項(xiàng)目應(yīng)有明確的、可量化的、分階段的預(yù)期績效目標(biāo)，建立支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排有效結(jié)合的機(jī)制，提高財(cái)政教育資金的配置和使用效率。[5]

第六，優(yōu)化財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，為跨年度預(yù)算管理提供技術(shù)支持。信息系統(tǒng)作為提高管理效率的重要支持手段和技術(shù)保證，通過提供良好的硬件和軟件支撐，能夠使跨年度預(yù)算管理運(yùn)行更為流暢，增進(jìn)高校財(cái)務(wù)活動(dòng)的透明度，優(yōu)化資源配置的效能，提高教育資金的使用效率。優(yōu)化財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，首先要統(tǒng)一學(xué)校內(nèi)外部信息數(shù)據(jù)源，互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)共享，為實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化、績效化的跨年度預(yù)算提供基礎(chǔ)保障。其次要建立跨年度的、動(dòng)態(tài)優(yōu)化的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，建立中期滾動(dòng)項(xiàng)目庫，確保能夠全面、準(zhǔn)確的做好相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的管理工作，為跨年度預(yù)算編制工作增強(qiáng)預(yù)測水平，提高預(yù)算執(zhí)行分析能力，為跨年度預(yù)算管理提供信息數(shù)據(jù)保障。

三、結(jié)語

作為財(cái)政預(yù)算管理深化改革的重大舉措，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的實(shí)施，將賦予高校進(jìn)行預(yù)算管理模式創(chuàng)新的動(dòng)力，將優(yōu)化高校教育事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃，在有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，使預(yù)算收支與教育規(guī)劃更好的銜接，強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算管理新模式，推動(dòng)高校預(yù)算的年度平衡向中長期平衡擴(kuò)展，體現(xiàn)預(yù)算的周期性和動(dòng)態(tài)性，提高預(yù)算的連續(xù)性和前瞻性，這將為我國高等教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮出重要作用。

[1]王志剛.建立中期財(cái)政規(guī)劃管理制度的思考[J].中國財(cái)政,2014(13):44-46.

[2]陳明鳳.關(guān)于高等學(xué)校全面預(yù)算管理的探討[J].會(huì)計(jì)之友旬刊,2008(17):30-31.

[3]姚繼剛.關(guān)于建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的思考[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù),2014(1):31-31.

[4]楊志勇.預(yù)算法修正必須面對的四個(gè)難題[J].黨政干部參考,2014(12):21-22.

[5]程瑜.契約精神、國家治理與政府預(yù)算——從“善政”到“善治”的嬗變[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2014(49):41-48.

(責(zé)任編輯 汪繼友)

An Analysis of the Impact of the Cross-annual BudgetBalance Mechanism on Colleges and Universities

ZHANG Wen-hua1, SUN Xiao-bin2

(1. Finance Department, AHUT, Ma’anshan 243002, Anhui, China;2.Asset Management Office, AHUT, Ma’anshan 243002, Anhui, China)

：The establishment of a cross-annual budget balance mechanism is a major step forward in deepening the reform of fiscal and taxation system, which will have far-reaching impact on the budget management of colleges and universities. Colleges and universities should establish a “big budget” management philosophy, implement a comprehensive budget management, establish a relevant management system, implement the medium-term rolling budget and strengthen the performance budget management to adapt to the cross-annual budget balance mechanism.

colleges and universities; cross-annual; budget balance; measure

2016-03-18

章雯華(1973-)，女，安徽宣城人，安徽工業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處高級(jí)會(huì)計(jì)師。 孫曉斌(1974-)，男，安徽馬鞍山人，安徽工業(yè)大學(xué)資產(chǎn)管理處高級(jí)會(huì)計(jì)師。

F812.3;G647

A

1671-9247(2016)06-0042-02