史 波

(馬鞍山市人力資源管理服務(wù)中心 安徽馬鞍山 24300)

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失業(yè)保險功能的拓展
——以馬鞍山市為例

史 波

(馬鞍山市人力資源管理服務(wù)中心 安徽馬鞍山 24300)

失業(yè)保險制度不僅為失業(yè)人員基本生活提供了保障，還為資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級提供了積極動力。馬鞍山市作為一座依鋼而立的資源型城市，確立了保障失業(yè)人員基本生活和維護失業(yè)保險穩(wěn)定運行的基本舉措，充分發(fā)揮失業(yè)保險保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)(創(chuàng)業(yè))三位一體的功能作用，推動該市失業(yè)保險由生活救助型向就業(yè)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。

失業(yè)保險；就業(yè)導(dǎo)向；資源型城市

失業(yè)保險為社會保體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。通過強化失業(yè)保險不同功能的政策適應(yīng)性和針對性設(shè)計，可以加強失業(yè)保險制度對勞動者積極就業(yè)的經(jīng)濟激勵,增強制度的靈活性。[1]自1986年實施以來，為促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定，做出較大貢獻。失業(yè)保險在其30年運行間，社會保障和促進就業(yè)功能不斷得以完善和提高， 特別在部分資源型城市，失業(yè)保險不僅為失業(yè)人員基本生活提供了保障，還為城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級提供了積極的動力。本文以安徽省馬鞍山市為例，描述失業(yè)保險功能拓展，分析運行中的矛盾及不足，預(yù)測將來發(fā)展趨勢。

馬鞍山一座依鋼而立的典型資源型城市，是全國知名的特大型鋼鐵企業(yè)馬鋼所在地。近年來，面對經(jīng)濟增速放緩、城市轉(zhuǎn)型升級和鋼鐵產(chǎn)能嚴重過剩的多重壓力。該市失業(yè)保險在平穩(wěn)運行中不斷拓展保障服務(wù)功能，以擴面征繳、保障生活、穩(wěn)定崗位、促進就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、加強失業(yè)動態(tài)監(jiān)測為工作重點，為馬鞍山市經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)定，和城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮著穩(wěn)定器和潤滑劑的作用。

1 確保了失業(yè)人員的基本生活基本舉措

1.1 進一步完善失業(yè)保險政策

自2011年9月起，馬鞍山市落實失業(yè)保險新政策。按照政策要求，由失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)為全市領(lǐng)取失業(yè)保險金人員參加職工基本醫(yī)療保險，失業(yè)人員個人不需繳費，切實減輕失業(yè)人員經(jīng)濟上壓力，化解了失業(yè)期間因病致貧的風(fēng)險。對大齡失業(yè)人員和領(lǐng)取失業(yè)保險金期間住院分娩女性失業(yè)人員等特殊群體，分別給予生活補助金和生育補助金等專項補貼，同時突破失業(yè)保險待遇的戶籍限制，農(nóng)村戶籍職工可與城鎮(zhèn)戶籍職工享受相同的失業(yè)保險待遇，破除了二元體制的壁壘。

1.2 及時提高待遇標(biāo)準(zhǔn)

馬鞍山市失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)從2015年12月1日起，從原先676元/月調(diào)整到1012元/月，這已是該市自1999年國務(wù)院《失業(yè)保險條例》實施以來第9次調(diào)整失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)。本次失業(yè)保險金月提高336元/月，為歷次增加幅度之最，是因為根據(jù)省人社廳、財政廳《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險金計發(fā)比例的通知》(皖人社秘[2015]374號)規(guī)定：我省失業(yè)保險金計發(fā)比例自2015年12月1日起，調(diào)整為市級統(tǒng)籌地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的75%(原先為65%)。同時安徽省人民政府辦公廳《關(guān)于調(diào)整全省最低工資標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定，自2015年11月1日起，馬鞍山市最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1350元每月。按照失業(yè)保險政策規(guī)定，失業(yè)保險金計發(fā)基數(shù)為統(tǒng)籌地區(qū)現(xiàn)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)。并從調(diào)整次月起執(zhí)行，馬鞍山市已實現(xiàn)失業(yè)保險市級統(tǒng)籌，故所轄當(dāng)涂、含山、和縣按照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。社會保障機構(gòu)積極協(xié)調(diào)系統(tǒng)開發(fā)單位、財政機構(gòu)和發(fā)放銀行確保失業(yè)保險各相待遇及時足額發(fā)放到失業(yè)職工手中，以保障其失業(yè)期間的基本生活。

1.3 助力失業(yè)人員再就(創(chuàng))業(yè)

根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展趨勢，馬鞍山市制定出臺了系列鼓勵失業(yè)人員就業(yè)或創(chuàng)業(yè)政策，其中包含自2016年1月1日以后新增領(lǐng)取失業(yè)保險金人員每人發(fā)放求職補貼800元。此項補貼由失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)在核定失業(yè)保險待遇的同時一并審核其求職補貼領(lǐng)取資格，并隨第一個月失業(yè)保險金一并發(fā)放。對正在領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)因資金短缺的，可以申請失業(yè)保險待遇一次性支付，失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)可以將其失業(yè)金和領(lǐng)取失業(yè)保險金期間應(yīng)由失業(yè)基金承擔(dān)的基本醫(yī)療保險費用一并支付。創(chuàng)業(yè)成功的失業(yè)人員還可以享受由失業(yè)保險基金支付的每戶企業(yè)5000元的創(chuàng)業(yè)成功補貼。

2 確保失業(yè)保險穩(wěn)定運行的基本舉措

我國的失業(yè)保險制度的變遷過程、路徑與西方的發(fā)達國家不同，但也是政府知識不斷累計、認知不斷調(diào)整的演進過程。[2]馬鞍山市多措并舉，確保失業(yè)保險穩(wěn)定運行。

2.1 強力推進擴面征繳工作，確保基金收入穩(wěn)定

失業(yè)保險基金是失業(yè)保險運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，馬鞍山市社會保險費征繳機構(gòu)不斷加強擴面征繳，著力落實社會保險費一票征收制度，穩(wěn)步擴大失業(yè)保險覆蓋面，提高基金征繳水平，努力實現(xiàn)制度的動態(tài)全覆蓋，確保失業(yè)保險基金收入穩(wěn)定。2015年在全市范圍內(nèi)持續(xù)開展“全民參保登記、強力擴面攻堅”專項行動，對全市勞務(wù)派遣單位和未參加社保的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)進行全面排查，充分挖掘擴面征繳新的增長點。清理、整改我市20戶勞務(wù)派遣單位少報漏報參保情況，將148戶未參保的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)全部納入?yún)⒈７秶?，累計糾正3.1萬人選擇性參保問題，提高了參保實繳率。2015年全市失業(yè)保險參保達24.83萬人，當(dāng)年新增參保9378人。正是因為強力推進擴面征繳，2015年在國家出臺失業(yè)保險征繳費率從3%下調(diào)至2%的情況下，仍完成失業(yè)保險基金征繳收入23025萬元，年末基金滾存結(jié)余達6.88億元，創(chuàng)歷年新高，充裕的失業(yè)基金保障為失業(yè)保險平穩(wěn)順暢運行提供了強大的資金支持。

2.2 積極落實援企政策，確保就業(yè)崗位基本穩(wěn)定

為應(yīng)對國際金融危機的沖擊，2009年該市按照國家統(tǒng)一部署，先后制定實施企業(yè)“五緩四降三補貼”等政策，并延續(xù)實施至2014年底?！拔寰彙奔丛试S困難企業(yè)按照規(guī)定緩繳養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項保費；“四降”即階段性降低醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育四項保險費率30%；“三補貼”即對困難企業(yè)按規(guī)定給予職工轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補貼、穩(wěn)定崗位補貼和社會保險補貼。2009年-2014年年均緩繳企業(yè)失業(yè)保險費2632萬元，減征失業(yè)保險費2257萬元，兌現(xiàn)三項補貼6738萬元。2015年，因鋼鐵產(chǎn)能嚴重過剩馬鋼生產(chǎn)經(jīng)營困難，以及因環(huán)境整治節(jié)能減排壓力加大，部分企業(yè)需要關(guān)停等多重因素的影響，我市經(jīng)濟下行壓力加大，就業(yè)形勢嚴峻。為此，我市開始實施普惠制政策，將失業(yè)保險費率由原3%降低到2%，即單位和個人分別按照其參保繳費基數(shù)的1.5%和0.5%繳納。同時，調(diào)整穩(wěn)定崗位補貼政策，一是將享受補貼對象擴大到全市所有參加失業(yè)保險企業(yè)。二是將補貼比例提高至參保單位和職工上年度失業(yè)保險實際繳費額的50%。三是實行貼資金追回機制，對違規(guī)裁員按企業(yè)裁員人數(shù)比例追回補貼資金。2015年，落實降費率政策為參保單位和參保職工減輕負擔(dān)5280萬元，惠及5171戶企業(yè)和24.83萬名參保職工；兌現(xiàn)企業(yè)穩(wěn)崗補貼10608萬元，惠及我市618家企業(yè)，穩(wěn)定崗位12.86萬個，較好促進了企業(yè)發(fā)展。因援企穩(wěn)崗政策的實施，我市失業(yè)金領(lǐng)取人數(shù)多年保持低位運行態(tài)勢。2015年雖然經(jīng)濟發(fā)展明顯趨緩，就業(yè)形勢十分嚴峻，但我市平均月領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)為4874人，全年一直保持在5000人以下，與24.83萬參保人數(shù)相比，占比不足2%。

2.3 支持開展職業(yè)培訓(xùn)，促進勞動者素質(zhì)就業(yè)提升

2014年，安徽省人社廳出臺《關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)職業(yè)介紹補貼使用管理的補充通知》(皖人社秘〔2014〕32號)，將享受補貼范圍擴展到五類人員，即：領(lǐng)取失業(yè)保險金人員、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動者、城鎮(zhèn)新成長勞動力。為積極落實這一惠民政策，支持開展職業(yè)培訓(xùn)，在2015年失業(yè)保險基金預(yù)算中專門安排了培訓(xùn)補貼資金。有了政策和資金的支持，全市職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)大力開展“春潮行動”，依托各就業(yè)培訓(xùn)定點機構(gòu)和用工企業(yè)在春節(jié)前后組織開展特色培訓(xùn)活動，抓住農(nóng)民工返鄉(xiāng)有利時機，集中為有求職愿望、技能需求的農(nóng)村勞動者提供就業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)。同時創(chuàng)新就業(yè)技能培訓(xùn)形式，在培訓(xùn)的形式上采取訂單式、定向式培訓(xùn)，深入企業(yè)為勞動者提供就近、就地方便快捷的培訓(xùn)服務(wù)，特別是到建筑、服裝、餐飲、商貿(mào)等勞動密集型企業(yè)開展定向培訓(xùn)和訂單式培訓(xùn)。2015年當(dāng)年失業(yè)保險基金支付職業(yè)培訓(xùn)補貼552萬元，讓9334人學(xué)得一技之能，順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)崗就業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)。

3 面臨的新形勢及存在的主要問題

3.1 部分人群未被失業(yè)保險覆蓋

目前，我市失業(yè)保險覆蓋面存在的問題主要有兩方面：一是部分事業(yè)單位存在聘用人員參加失業(yè)保險率低的現(xiàn)象；二是國家機關(guān)中的聘用制人員不參加失業(yè)保險，一旦發(fā)生勞動關(guān)系終止，影響到此類群體切身利益。

3.2 失業(yè)、培訓(xùn)、就業(yè)聯(lián)動機制剛性不強

失業(yè)、培訓(xùn)、就業(yè)聯(lián)動機制還存在剛性不強的特點：一是尚沒有形成統(tǒng)一的組織體系和運行機制。失業(yè)保險與職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)(創(chuàng)業(yè))聯(lián)動涉及社會保險、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹等多個部門，三者的高效聯(lián)動，需要統(tǒng)一的組織體系和協(xié)調(diào)一致的運行機制；二是對失業(yè)人員缺乏吸引力和約束手段。大部分失業(yè)人員具有年齡大、技能差的特點，部分技能培訓(xùn)和職業(yè)介紹對失業(yè)人員針對性不強，缺乏吸引力。加之，失業(yè)人員比較分散，注重當(dāng)前的現(xiàn)金利益，失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)在經(jīng)濟上對失業(yè)人員缺乏約束手段，也是聯(lián)動機制剛性不強的表現(xiàn)。

3.3 擴大失業(yè)保險基金支出范圍缺少統(tǒng)一的政策依據(jù)

失業(yè)保險制度覆蓋人群失衡以及未建立與經(jīng)濟周期相關(guān)聯(lián)的失業(yè)保險基金收支調(diào)整機制，是中國失業(yè)保險基金累積結(jié)余過多的重要原因。[3]如何擴大使用失業(yè)保險基金的范圍，合理使用失業(yè)保險基金，國家層面尚未做出統(tǒng)一的政策規(guī)定，省、市級政府根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展形勢出臺階段性政策，權(quán)威性不強，時效性短，不利于失業(yè)保險基金充分發(fā)揮促就業(yè)防失業(yè)的作用。

3.4 基礎(chǔ)建設(shè)相對薄弱不適應(yīng)發(fā)展需要

一是信息化程度不高，缺乏失業(yè)保險與就業(yè)聯(lián)動的系統(tǒng)軟件支持。主要表現(xiàn)在失業(yè)保險信息化管理較為薄弱，大齡失業(yè)人員生活補助金和女性失業(yè)人員生育補助費仍在體外循環(huán)，失業(yè)保險金保工程含山縣、和縣沒有上線，當(dāng)涂縣的失業(yè)保險金保系統(tǒng)也有待完善。特別是社保系統(tǒng)與就業(yè)系統(tǒng)不對接，社保、培訓(xùn)、就業(yè)等信息不能共享，直接影響到失業(yè)保險與就業(yè)的聯(lián)動。二是經(jīng)辦隊伍無論在人員數(shù)量還是素質(zhì)上都難以承擔(dān)日益繁重的失業(yè)保險工作。當(dāng)前，失業(yè)保險經(jīng)辦復(fù)雜化，窗口工作量急速增大。表現(xiàn)為人力資源流轉(zhuǎn)頻繁，失業(yè)周期縮短，反復(fù)失業(yè)人數(shù)增多。一些規(guī)模較小的用人單位人事管理難以規(guī)范，職工的檔案材料不完整，使得失業(yè)保險待遇審核更加復(fù)雜；同時隨著失業(yè)保險促進就業(yè)職能的進一步加強，也需要提升這方面工作的深度和廣度。因此失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)無論是在人員數(shù)量還是素質(zhì)上都難以適應(yīng)失業(yè)保險“保和促”的發(fā)展需要。

4 未來發(fā)展目標(biāo)及主要措施

伴隨我國經(jīng)濟新模式發(fā)展趨勢，失業(yè)保險功能擴展及服務(wù)的延伸，必需努力探索失業(yè)預(yù)警和失業(yè)調(diào)控的有效辦法，預(yù)防和減少失業(yè)。合理擴大失業(yè)保險基金支出范圍，著力幫扶企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位。完善失業(yè)保險與職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)(創(chuàng)業(yè))聯(lián)動機制。積極推動失業(yè)保險由生活救助型向就業(yè)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

4.1 擴大覆蓋面，努力實現(xiàn)動態(tài)全參保

落實《社會保險法》，制定出臺國家機關(guān)非公務(wù)人員參加失業(yè)保險的辦法和細則。同時加大對事業(yè)單位參加失業(yè)保險審查稽核力度，確保非在編人員按規(guī)定參保，實現(xiàn)失業(yè)保險制度內(nèi)參保人群的全覆蓋。

4.2 完善失業(yè)政策，擴大基金支出范圍

合理擴大失業(yè)保險基金在促就業(yè)方面的支出范圍，針對我市就業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾和就業(yè)人員技能素質(zhì)較低的現(xiàn)狀，擴大職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補貼的支付力度，充分發(fā)揮基金使用效能。鼓勵企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，對不裁員或少裁員的企業(yè)，由失業(yè)保險基金給予一定額度的崗位補貼，著力幫扶企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位。

4.3 整合資源，充分發(fā)揮失業(yè)保險、培訓(xùn)、就業(yè)(創(chuàng)業(yè))聯(lián)動作用

一要加強失業(yè)、培訓(xùn)、職業(yè)介紹聯(lián)動的組織領(lǐng)導(dǎo)。按照統(tǒng)一高效的原則，加強失業(yè)保險與就業(yè)聯(lián)動的組織領(lǐng)導(dǎo)，建全失業(yè)保險與就業(yè)聯(lián)動的各項機制，推動聯(lián)動機制協(xié)調(diào)、高效運轉(zhuǎn)。二要強化失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)、職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)、公共職業(yè)介紹機構(gòu)及用工企業(yè)的聯(lián)系協(xié)作。按照企業(yè)用工的需求，采取委托式和針對性的培訓(xùn)，提升培訓(xùn)質(zhì)量，提高失業(yè)人員的再就業(yè)率。同時，支持企業(yè)生產(chǎn)的改造升級，通過開展職工在崗培訓(xùn)穩(wěn)定職工隊伍。三要充分發(fā)揮街道、社區(qū)在聯(lián)動機制中的作用。根據(jù)失業(yè)人員分散在各個街道社區(qū)的特點，加強失業(yè)保險社區(qū)平臺建設(shè)，在社區(qū)設(shè)立企業(yè)空崗報告員和就業(yè)援助員，依托社區(qū)平臺加強對失業(yè)人員的動態(tài)管理和就業(yè)幫扶。

4.4 做好失業(yè)監(jiān)測工作，完善失業(yè)預(yù)警機制

做好失業(yè)動態(tài)監(jiān)測和失業(yè)保險統(tǒng)計工作，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，切實把握經(jīng)濟波動期失業(yè)變化狀況，關(guān)注經(jīng)濟形勢變化對馬鋼等重點企業(yè)就業(yè)造成的影響，為就業(yè)相關(guān)政策的制定及領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠科學(xué)的數(shù)據(jù)支持。

[1] 孫 潔,高 博.我國失業(yè)保險制度存在的問題和改革的思路[J].西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011，1

[2] 翟明貴.失業(yè)保險基金功能拓展探究[J].中國市場，2016，7

[3] 陳天紅.中國失業(yè)保險基金現(xiàn)狀、問題及原因分析[J].廣西經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2016，1

Expansion of Unemployment Insurance Functions

SHI Bo,XING Guang-Xia

Unemployment insurance system not only provides protection for the basic livelihood of the unemployed,as well as provides a positive impetus for resource-based city industrial transformation and upgrade.Ma’anshan City as a resource-based cities on steel has established the basic measures to protect basic livelihood of the unemployed and maintain stable operation of unemployment insurance.These measures play trinity functional role to ensure the unemployment life,prevent unemployment and promote employment (entrepreneurship).At the same time，they promotes the city's unemployment insurance transition from living assistance to employment-oriented type.

Unemployment insurance;Employment direction;Resource-based city

2016-07-20

史 波(1974-)，男，馬鞍山市人力資源管理服務(wù)中心，經(jīng)濟師。

D632.1

A

1672-9994(2016)03-0085-04