張瑩瑩，田歡歡

(1 山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；2 伊犁師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，新疆 伊寧 835000)

對居家養(yǎng)老模式的探究
——以濟(jì)南市裕園社區(qū)為例

張瑩瑩1，田歡歡2

(1 山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；2 伊犁師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，新疆 伊寧 835000)

文章以濟(jì)南市裕園社區(qū)為例，提出了居家養(yǎng)老是適應(yīng)老齡化發(fā)展的養(yǎng)老模式，分析了居家養(yǎng)老模式在實施過程中存在的問題，進(jìn)而提出建立以政府為主導(dǎo)，以非營利組織為主體，充分動員一切社會資源參與居家養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老模式，同時健全法律法規(guī)，加強(qiáng)政策支持力度，完善監(jiān)督和評估機(jī)制。

老齡化；居家養(yǎng)老；模式

老齡化問題是世界范圍內(nèi)人口發(fā)展的趨勢，中國老齡化問題尤為嚴(yán)峻，具體表現(xiàn)為老齡化人口數(shù)量大，整體處于“未富先老”的狀態(tài)，因此如何解決老年人的養(yǎng)老問題成為關(guān)系到社會穩(wěn)定的重大問題。我國較普遍的養(yǎng)老方式有兩種：家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。家庭養(yǎng)老是基于婚姻和血緣關(guān)系建立起來的，是我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式。但隨著計劃生育的推行，家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤?21”模式，沖擊了我國自古以來以家庭為核心的養(yǎng)老方式。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是指把老年人寄托于機(jī)構(gòu)，由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)老年人日常生活的養(yǎng)老模式。但是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老卻舉步維艱，一方面是公辦養(yǎng)老院數(shù)量不足。據(jù)濟(jì)南市民政局的調(diào)查顯示，濟(jì)南市公辦養(yǎng)老院僅有4家。另一方面是民辦養(yǎng)老院費用高。根據(jù)收費標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施情況的不同，濟(jì)南市的民辦養(yǎng)老院基本費用每月在700～3000元左右。

1 居家養(yǎng)老的提出

隨著傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的淡化和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的資源不足，上世紀(jì)八十年代，政府開始對居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行探究。民政部于2001年頒布實施了“星光計劃”。實施“星光計劃”的總體要求是：以滿足社區(qū)老年人的需求為出發(fā)點，以福利金的資助為手段，充分依靠區(qū)、縣政府的組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛動員社會參與，大力挖掘社區(qū)資源，建立和完善社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料提供載體，為老年人活動提供場所[1]。2005年，“星光計劃”首先在廣州、上海、北京、南京、杭州等發(fā)達(dá)的城市進(jìn)行居家養(yǎng)老的試點工作。

通過對各地居家養(yǎng)老模式的分析，筆者認(rèn)為居家養(yǎng)老模式具有以下優(yōu)勢：(1)滿足老年人的精神需求。以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老，讓老年人在熟悉的環(huán)境中生活，避免產(chǎn)生不適應(yīng)感。(2)對老年人日常生活的照料。老年人生活在熟悉的社區(qū)中，社區(qū)可以根據(jù)老年人的需要，提供全方位的配套服務(wù)，包括家政服務(wù)、生活照料等。(3)滿足老年人的特殊需求。社區(qū)根據(jù)老年人的興趣愛好和需求，成立專門的興趣小組，開辦健康講座，提供法律咨詢，進(jìn)行心理輔導(dǎo)服務(wù)等。

2 居家養(yǎng)老的實踐

國際上判斷一個國家或地區(qū)是否進(jìn)入老齡化社會，通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到10%作為標(biāo)準(zhǔn)[2]。筆者調(diào)查的裕園社區(qū)位于濟(jì)南市槐蔭區(qū)，總?cè)丝跒?374人，其中60歲以上老年人占總?cè)丝诘?0%，老齡化程度已超過了國際標(biāo)準(zhǔn)。2007年底，濟(jì)南市正式啟動居家養(yǎng)老服務(wù)試點，對包括裕園社區(qū)在內(nèi)的在8個社區(qū)進(jìn)行試點工作，裕園社區(qū)在試點過程中總結(jié)出以下經(jīng)驗：

首先，劃分區(qū)域，確保服務(wù)到位。為了保證服務(wù)覆蓋每一個老年人，裕園社區(qū)根據(jù)社區(qū)老年人的困難程度、需求情況和年齡大小，劃分為三種類型，由政府出資分別資助老年人每月100元、150元和200元的“代幣券”，每天服務(wù)1～2小時。

其次，招聘社區(qū)人員，服務(wù)就業(yè)兩不誤。裕園社區(qū)招聘社區(qū)內(nèi)的下崗失業(yè)、無業(yè)人員作為服務(wù)人員，提供養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)崗位，既消除老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)的陌生感，又解決了社區(qū)困難家庭的就業(yè)問題。

第三，規(guī)范管理，完善監(jiān)督。為了保證服務(wù)質(zhì)量，確保服務(wù)人員的服務(wù)水平，裕園社區(qū)建立了完善的監(jiān)督機(jī)制，成立了居家養(yǎng)老服務(wù)站等評審機(jī)構(gòu)對居家養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督，同時還建立了例會和走訪制度。

第四，整合資源，拓展服務(wù)項目。為了整合社區(qū)志愿者資源，滿足老年人的情感需要，裕園社區(qū)為老年人搭建了夕陽紅書畫社、鄰里藝術(shù)團(tuán)、七彩文學(xué)社等活動平臺，組建多支文體隊伍，吸引了百余名老年人踴躍參與。

3 居家養(yǎng)老面臨的問題

居家養(yǎng)老服務(wù)滿足了老年人的生活需要，如生活照料、精神慰藉、家政服務(wù)等，受到了老年人的一致好評。但是筆者通過對裕園社區(qū)的走訪調(diào)查，認(rèn)為居家養(yǎng)老服務(wù)存在以下亟待解決的問題：

3.1 政策支持不足，法律法規(guī)不健全

世界大多數(shù)國家的居家養(yǎng)老服務(wù)都走上了法制化道路，如英國先后制定了《社區(qū)照顧法》、《國家健康服務(wù)與社區(qū)照顧法令》，美國制定通過了“監(jiān)察預(yù)算調(diào)解法案”[3]，日本政府也先后修訂或制定了《老人福祉法》《醫(yī)療法》《護(hù)理保險法》《高齡者居住安定確保法》等法律[4]。與這些國家相比，我國的居家養(yǎng)老服務(wù)起步晚，缺乏制度化、法制化，嚴(yán)重阻礙了居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

3.2 資金來源和供給主體單一

居家養(yǎng)老服務(wù)的資金主要來源于民政局的撥款。隨著居家養(yǎng)老規(guī)模的擴(kuò)大，單純依靠政府財政已不能滿足老年人的需要。比如在裕園社區(qū)中，由街道招納的居家養(yǎng)老服務(wù)員主要承擔(dān)上門家政、送醫(yī)、送餐等服務(wù)，其服務(wù)經(jīng)費由市、區(qū)財政兩級按照7:3的比例分擔(dān)[5]。居家養(yǎng)老資金完全依賴于國家的財政撥款，不僅增加了國家的財政負(fù)擔(dān)，也缺乏了相對獨立性。在各地開展的居家養(yǎng)老服務(wù)中，大多數(shù)是由政府作為供給主體，甚至是絕對供給主體。作為準(zhǔn)公共物品的居家養(yǎng)老，政府作為供給主體必然造成服務(wù)的低效率和行政化，而非營利組織本應(yīng)是參與居家養(yǎng)老的主力軍，但是實際生活中參與程度卻較低。

3.3 服務(wù)設(shè)施不齊全，服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)較低

社區(qū)內(nèi)的服務(wù)設(shè)施主要是為老年人服務(wù)的，但在裕園社區(qū)內(nèi)，服務(wù)設(shè)施卻存在以下問題：首先是實用性差。社區(qū)內(nèi)興建的居家養(yǎng)老服務(wù)社沒有考慮老年人的身體特征，沒有設(shè)置老年人專用通道。其次，醫(yī)療設(shè)施不健全。社區(qū)內(nèi)僅有一個衛(wèi)生室，沒有配備專業(yè)的醫(yī)療隊伍，難以滿足老年人的醫(yī)療需要。再次，社區(qū)中針對老年人的活動場所少，且不同的場所之間相距較遠(yuǎn)，給老年人的活動造成不便。筆者從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，裕園社區(qū)居家養(yǎng)老負(fù)責(zé)人為社區(qū)居委會，服務(wù)人員主要是以社區(qū)的下崗失業(yè)、無業(yè)人員為主，工資待遇低難以吸引專業(yè)的人員的加入。由于社區(qū)老年人較多，社區(qū)工作人員的數(shù)量難以確保服務(wù)人員與老年人的“一對一”服務(wù)，同時服務(wù)人員的文化水平不高，缺乏專業(yè)化的培訓(xùn)，也難以滿足老人的多元化需求。

3.4 評估機(jī)制缺乏，監(jiān)督機(jī)制不健全

居家養(yǎng)老作為一種準(zhǔn)公共物品，必須建立相應(yīng)的監(jiān)督、評估機(jī)制，但事實上政府并沒有相關(guān)的機(jī)構(gòu)、相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)。由于缺乏評估機(jī)制，難以考量社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員的服務(wù)水平，他們提供服務(wù)的好壞僅憑個人素質(zhì)和道德高低，在一定程度上影響了居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。同時缺乏對居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督，必然會滋生腐敗和政府人員的不作為，制約居家養(yǎng)老的發(fā)展。

4 居家養(yǎng)老的完善

居家養(yǎng)老作為一種新型的養(yǎng)老模式，在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，必然是養(yǎng)老的首選，針對居家養(yǎng)老在發(fā)展過程中遇到的困境，筆者提出了以下幾個方面的措施：

4.1 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

居家養(yǎng)老服務(wù)是一種帶有社會福利性質(zhì)的工作，社會對居家養(yǎng)老的服務(wù)工作尚未達(dá)成共識。在這種現(xiàn)實情況下，如果沒有政府的參與和支持，社區(qū)居家養(yǎng)老是很難進(jìn)行下去的[6]。在“小政府，大社會”的政府職能改革的背景下，政府應(yīng)明確定位，充分發(fā)揮政府職能，杜絕“越位”“錯位”“缺位”的現(xiàn)象發(fā)生，盡快轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，由政府直接管理變?yōu)殚g接管理，充分發(fā)揮社會組織的作用。

4.2 發(fā)揮非營利組織的主體作用

非營利組織參與居家養(yǎng)老，與政府相比具有眾多的優(yōu)勢。首先，政府通過向非營利組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)，減少了政府長期對居家養(yǎng)老服務(wù)的財政投入，提高了居家養(yǎng)老的服務(wù)水平。其次，非營利組織貼近群眾，可以更好地滿足老年人的多樣化需求。

4.3 動員社會資源參與居家養(yǎng)老

充分動員社區(qū)資源、社會資源和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源，形成“社區(qū)資源+養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源+社會資源”的居家養(yǎng)老模式。首先應(yīng)盡快完善社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)模式，提高居家養(yǎng)老服務(wù)水平。其次，加大對養(yǎng)老院的投入，采取與民辦養(yǎng)老院合作的方式，對民辦養(yǎng)老院進(jìn)行財政補(bǔ)貼或者減免稅收，減少民辦養(yǎng)老院的費用。第三，鼓勵大學(xué)生積極參與居家養(yǎng)老的志愿服務(wù)。

4.4 健全法規(guī)法規(guī)，完善監(jiān)督和評估機(jī)制

居家養(yǎng)老是關(guān)系到每一位老年人的大事，政府有義務(wù)承擔(dān)責(zé)任，通過制定法律法規(guī)來保障居家養(yǎng)老的發(fā)展。我國是一個法律還不健全的國家，再加上居家養(yǎng)老在我國發(fā)展歷程尚短，因此應(yīng)從本國國情出發(fā)，盡快制定出臺《老人福利法》《居家保險法》《醫(yī)療保險法》等相關(guān)方面的法規(guī)，從而推動居家養(yǎng)老的法制化進(jìn)程[7]。居家養(yǎng)老作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如在執(zhí)行過程中不實施監(jiān)督或監(jiān)督不力容易導(dǎo)致腐敗，因此政府首先應(yīng)制定規(guī)章制度，對其自身成員的行為進(jìn)行規(guī)范，凡事要做到有章可循；其次，社會組織也要加強(qiáng)對自身的監(jiān)管，建立科學(xué)規(guī)范的管理體制，加強(qiáng)服務(wù)人員對社會組織的歸屬感[8]。

[1] 民政部.“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”實施方案[EB/OL].http://baike.so.com/doc/4541190-4751 480.html,2001-06-08/20151015.

[2] 汪忠杰,何珊珊.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式探析[J].武漢大學(xué)學(xué)報，2014，67(4):124—128.

[3] 祁峰.完善我國居家養(yǎng)老的對策[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2014(1):35—38.

[4] 馬衛(wèi)東,姜麗君.“Carea”日本養(yǎng)老新構(gòu)想[J].時代建筑,2012(6):54—57.

[5] 張曉黎.濟(jì)南市槐蔭區(qū)多措并舉加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)[J/OL].http://news.sdchina.com/Show

/3021833.html,2014-07-08/2015-10-11.

[6] 劉益梅.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的實現(xiàn)路徑探討[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報,2014,35(2):117—121.

[7] 祁峰.我國城市居家養(yǎng)老研究與展望[J].經(jīng)濟(jì)問題探索,2010(11):119—123.

[8] 胡宏偉,童玉林,郭少云.我國政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀、問題與改進(jìn)路徑[J].廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報,2013,4(13):42—51.

(責(zé)任編輯：竇靜)

By taking Yuyuan community in Jinan as an example, this paper points out that the development of home care is to adapt to ageing pension mode. It analyzes the problems in the implementation process of home care model and explores and improvement of home care model. The model of government-led, non-profit organizations as the main body, fully mobilization of all social resources to participate in the home care services is proposed. At the same time, we should improve the laws and regulations, strengthen the policy support and perfect the supervision and evaluation mechanism.

aging; home care for the old; Yuyuan community

2015—09—11

張瑩瑩(1989—)，女，山東濱州人，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會保障。

D669.6

A

1672—9536(2016)01—0044—03