趙　琦（焦作市財政局，河南454100）

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地市級投融資平臺公司剝離政府融資職能后轉(zhuǎn)型路徑探索

趙琦
（焦作市財政局，河南454100）

內(nèi)容提要：隨著新《預(yù)算法》實(shí)施以及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）的出臺，地方投融資平臺公司剝離政府融資職能，我國地方債務(wù)納入預(yù)算管理，政府性債務(wù)制度不斷收緊，地方投融資平臺失去了生存空間和原有功能。那么，地方投融資平臺公司是否真的要退出歷史舞臺，亦或以變革倒逼轉(zhuǎn)型，作出不同路徑選擇，值得研究。本文以地市級投融資平臺公司為例證，提出對于地方投融資平臺公司的基本認(rèn)識，及其面臨的困境，并就剝離政府融資職能后的轉(zhuǎn)型路徑進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：投融資平臺地市級政府融資轉(zhuǎn)型路徑

伴隨著1994年中國分稅制改革，囿于地方政府事權(quán)和財權(quán)不相匹配的矛盾，在地方政府建設(shè)資金不足而又急切發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施的情況下，地方投融資平臺公司應(yīng)運(yùn)而生，競相生長。而隨著新《預(yù)算法》實(shí)施以及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）的出臺，地方投融資平臺公司剝離政府融資職能，我國地方債務(wù)納入預(yù)算管理，政府性債務(wù)制度不斷收緊，地方投融資平臺失去了生存空間和原有功能。那么，地方投融資平臺公司是否真的要退出歷史舞臺，亦或以變革倒逼轉(zhuǎn)型，作出不同路徑選擇，值得探索和研究。本文以地市級投融資平臺公司為例證，提出市場化規(guī)律下地方投融資平臺公司可持續(xù)發(fā)展的可行思路。

一、對于地方投融資平臺公司的基本認(rèn)識

地方政府投融資平臺公司是指由地方政府及其所屬部門等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。地方政府通過設(shè)立投融資平臺公司，作為政府性債務(wù)的來源之一，解決了一定時期內(nèi)投資的資金缺口。地方政府投融資平臺公司的發(fā)展，可以理解為地方政府信用和市場化融資相結(jié)合的一種體制和機(jī)制的融資方式的創(chuàng)新。地方政府投融資平臺公司作為政府與市場的結(jié)合體，既有追求利潤最大化的經(jīng)濟(jì)屬性，又有提供公共服務(wù)的社會屬性。政府與投融資平臺公司在資源注入和收入來源上密不可分，而在投融資開發(fā)領(lǐng)域，投融資平臺公司擁有較多自然壟斷性和開發(fā)授權(quán)。對于城建項(xiàng)目特別是純公益類項(xiàng)目，地方政府還承擔(dān)著“兜底”還款責(zé)任?？梢哉f在某種程度上，地方投融資平臺與地方政府唇齒相依，相生相長。

雖然不可否認(rèn)的是地市級投融資平臺公司引起了地方政府性債務(wù)風(fēng)險，其債務(wù)管理頗受詬病，但是從全面的、辯證的觀點(diǎn)來看待，在特定的歷史時期下，地市級投融資平臺公司的出現(xiàn)為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的積極影響和作用。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營商，承擔(dān)了地市級政府大量的基礎(chǔ)設(shè)施（城市道路、橋梁、河道、體育場館、文化場館）和公益性服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)和運(yùn)營任務(wù)。依靠地市級政府股權(quán)、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的注入充實(shí)注冊資本，壯大資產(chǎn)實(shí)力，從而增強(qiáng)信用評級，利用政府補(bǔ)助、稅收返還的優(yōu)惠政策來粉飾財務(wù)狀況，與金融機(jī)構(gòu)密切合作，通過多樣化的融資方式撬動金融資本，也成為地市級財力不足的有效補(bǔ)充。同時，也為地方政府貢獻(xiàn)一定的稅收收入。

按照區(qū)域級次，投融資平臺公司分為省級、地市級、縣級三類。地市級投融資平臺公司與省級投融資平臺公司相比，地域特征更加鮮明。一是濃郁的政府背景。相關(guān)部門的政府官員擔(dān)任地市級投融資平臺公司的班子成員，以便于更好的推動項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、開工、支出等審批程序和項(xiàng)目實(shí)施。但以政府官員的思維對企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理，對投資項(xiàng)目決策以政府意識為左右，較少進(jìn)行真正的可行性研究論證，政治色彩濃厚。二是以土地收益作為項(xiàng)目平衡的主要來源。承擔(dān)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如供排水、市政道路、保障性住房等，缺乏自身收益，對政府扶持和財政補(bǔ)貼的依賴性較大。三是混業(yè)經(jīng)營造成政府性債務(wù)難以區(qū)分。以政府經(jīng)營性項(xiàng)目收益來反哺非經(jīng)營項(xiàng)目，也存在著非經(jīng)營項(xiàng)目獲得政府補(bǔ)助來彌補(bǔ)經(jīng)營性項(xiàng)目虧損的現(xiàn)象存在，使得政府性債務(wù)和非政府性債務(wù)難以區(qū)分，償債責(zé)任不明確。

二、地市級投融資平臺公司面臨的困境

地市級投融資平臺公司作為一個具有中國特色發(fā)展的產(chǎn)物，原有體制、融資、投資、經(jīng)營的模式已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展要求。宏觀層面上政策、法律等風(fēng)險和微觀層面上內(nèi)部體制機(jī)制、經(jīng)營和融資模式問題，倒逼地市級投融資平臺公司轉(zhuǎn)型。

1.存在的政策風(fēng)險。2014年開始，中央出臺了一系列規(guī)范約束地方政府性債務(wù)的政策和措施。特別是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）明確規(guī)定：地方政府不得通過企事業(yè)單位舉借債務(wù)，剝離融資平臺公司的政府融資職能。通過賦予地方政府依法適度舉債的權(quán)限，修明渠，堵暗道，從而達(dá)到規(guī)范政府債務(wù)舉債融資機(jī)制的作用。地市級投融資平臺公司原賴以生存的經(jīng)營模式之一，即為地市級政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施融資之后地市級政府以土地收益償還貸款，受到了挑戰(zhàn)。

2.存在的法律風(fēng)險。新《預(yù)算法》以法的形式把政府債務(wù)管理提高到依法治理的層面，限制了政府性債務(wù)的舉債方式，明確規(guī)定地方政府舉債的唯一方式為發(fā)行地方政府性債券。地方投融資平臺公司不得為政府性債務(wù)履行舉債職能，所借債務(wù)將無法納入政府性債務(wù)序列，其擔(dān)保方式也不再以未來土地出讓收入作為還款來源保證，融資渠道逐步變窄，需要按照市場法則進(jìn)行融資、投資、運(yùn)營生存。

3.內(nèi)部機(jī)制的缺陷。一是不具備完善的法人治理結(jié)構(gòu)。地市級投融資平臺公司原有的政府背景，使其董事會、監(jiān)事會形同虛設(shè)，董事會和經(jīng)營層合一，董事會只有在對外融資和擔(dān)保時才履行形式上單獨(dú)的董事會決議，監(jiān)事會監(jiān)管有真空、監(jiān)管有距離、監(jiān)管偶然性，沒有真正起到權(quán)利互相制衡、互相牽制的作用。二是用人機(jī)制不靈活。缺乏市場化選擇職業(yè)經(jīng)理人機(jī)制，薪酬體系不具備競爭優(yōu)勢。三是經(jīng)營模式急需變革。原有的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運(yùn)營商角色過于單一和局限，戰(zhàn)略定位的模糊和企業(yè)文化弱化，缺乏一般市場主體的獨(dú)立性和前瞻性。四是固守的融資模式急需創(chuàng)新。金融機(jī)構(gòu)對地市級投融資平臺公司實(shí)行名單制管理，各大商業(yè)銀行對平臺公司貸款總量，只許逐步減少不許新增，嚴(yán)格限制新增融資平臺公司貸款額度。過多依賴于銀行貸款等間接融資方式難以為繼。

4.內(nèi)外環(huán)境變化帶來的運(yùn)營困境。由于普遍存在著資產(chǎn)流動性不足和資本金短缺的現(xiàn)狀，同時土地拍賣收入又存在代際時間和結(jié)構(gòu)與債務(wù)到期的不相匹配狀況，使得地市級投融資平臺公司一旦到期債務(wù)還本付息集中涌現(xiàn)，則其資金鏈異常緊張。原來可嘗試通過借政府財政款項(xiàng)應(yīng)急，新的預(yù)算法實(shí)施后，嚴(yán)禁政府財政向外借款，因此，地市級投融資平臺公司單純依賴政府土地收入為繼的流動性也變得不再可行。公益性項(xiàng)目等現(xiàn)金流難以覆蓋成本的大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目難以獲得銀行信貸，通過變通貸款用途使用貸款，使用信托等影子銀行資金籌措資金，融資成本水漲船高，債務(wù)雪球越滾越大。

三、地市級投融資平臺公司轉(zhuǎn)型路徑探索

外延和內(nèi)涵的壓力，要求地市級投融資平臺公司去行政化，按照市場機(jī)制來生存和發(fā)展，走遵循市場規(guī)律的轉(zhuǎn)型之路和可持續(xù)發(fā)展之路。

（一）國有資本運(yùn)營公司

參照新加坡淡馬錫控股（私人）有限公司模式，結(jié)合我國的國情，地市級投融資平臺公司可以整合一個地域內(nèi)分散的國有企業(yè)，組建國有資本運(yùn)營公司，搭建地市級政府和企業(yè)之間的橋梁，由管資本的方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營資本的方式，從而實(shí)現(xiàn)地市級投融資平臺公司新的轉(zhuǎn)型。

地市級投融資平臺公司在國有資本運(yùn)營公司中起到了承上啟下的作用。對上，對政府負(fù)責(zé)，受政府授權(quán)委托管理國有企業(yè)，對下，對所屬企業(yè)以股權(quán)為紐帶進(jìn)行管理。地方國資委代表政府作為地市級融資平臺公司的出資人，對其按照國有資產(chǎn)法行使重大經(jīng)營決策權(quán)、人事任免權(quán)和資本收益權(quán)。地市級投融資平臺公司作為國有資本運(yùn)營公司，是國資委國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施主體，以實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值為最終目標(biāo)。融資平臺公司對其下屬國有企業(yè)按照出資比例，以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，運(yùn)用市場法則管理企業(yè)。

地市級投融資平臺公司的下屬公司，可以根據(jù)經(jīng)營性質(zhì)，組建多元化的經(jīng)營實(shí)體。如以產(chǎn)業(yè)投資為主的國有投資公司、以金融、保險、證券、擔(dān)保為主的金融控股公司、以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資為主的建設(shè)投資公司等。這些角色的定位和模式的創(chuàng)新都依賴于構(gòu)建有效的公司治理機(jī)制，以及建立規(guī)范的公司制度，包括獨(dú)立完善的董事會制度、市場化機(jī)制的選人用人制度等，要用市場化的經(jīng)營理念，實(shí)現(xiàn)融資模式的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)模式的創(chuàng)新。

（二）參與政府和社會資本合作模式（PPP模式）

作為市場主體的地方政府投融資平臺公司，在PPP模式中的角色定位為以下兩類：

1.作為社會合作方，參與本級政府之外的合作項(xiàng)目。地方政府投融資平臺公司若定位為社會合作方，可以承擔(dān)上級政府和下級政府的PPP合作項(xiàng)目，以社會資本身份參與投標(biāo)。一般情況下，社會合作方的性質(zhì)包括：民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)、符合條件的金融機(jī)構(gòu)等股權(quán)多元化企業(yè)，地方政府投融資平臺公司隨自身性質(zhì)不同，一般有國有獨(dú)資或國有控股類型，嘗試以國有企業(yè)身份參與投標(biāo)，同時政府投融資平臺公司要求具有特定的行業(yè)特征，一般情況下要具備建設(shè)能力、融資能力、運(yùn)營管理等能力，要求地市級投融資平臺公司具有一定的綜合實(shí)力才具備競標(biāo)成功資格，無形當(dāng)中，對于原來只有融資職能，沒有參與項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的地市級投融資平臺公司具有一定的挑戰(zhàn)。

2.作為合作項(xiàng)目政府資本的委托管理載體，招標(biāo)選擇社會資本。即代表政府參股項(xiàng)目公司，政府財政資金可以通過注入地市級投融資平臺公司的模式，委托投融資平臺公司代表政府參股部分，履行政府的項(xiàng)目運(yùn)作職能。地市級投融資平臺公司特殊的地方政府背景，使得其作為政府方代表，是貫徹政府計(jì)劃和方針的最直接載體。對于需要政府和社會資本共同持股的PPP項(xiàng)目，雙方簽訂合作合同，此時政府的行政管理職能性質(zhì)使其不具備市場經(jīng)濟(jì)中合同主體的資格，狹義概念所稱的政府，可以委托地方融資平臺公司代表政府，出資PPP項(xiàng)目，作為項(xiàng)目的發(fā)起人和社會資本共同組成SPV公司，由地市級投融資平臺公司代為履行股東職能，按照股權(quán)比例和社會資本共同管理項(xiàng)目公司，承擔(dān)風(fēng)險和分享收益。

扮演兩種角色，地市級投融資平臺公司在PPP模式中的重點(diǎn)工作，一是要將存量項(xiàng)目，逐步轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，置換出政府債務(wù)。二是要用好政府賦予特許經(jīng)營權(quán)。三是參與本級政府之外PPP合作項(xiàng)目的投資和運(yùn)營，不斷開拓新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

（三）財政資金基金化改革的依托主體模式

地市級融資平臺公司定位于政府財政資金基金化改革的出資人一方，受政府委托，作為代持政府財政股份的管理人，代表政府出資部分管理基金公司，按照股權(quán)比例履行股東權(quán)利和義務(wù)，由基金管理團(tuán)隊(duì)按照市場化運(yùn)作方式在基金公司中實(shí)施投資運(yùn)作。

地市級投融資平臺公司憑借對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)積累的信息資源，作為承載政府財政資金基金化的市場化主體，組建基金公司，放大財政資金效益。首先，地市級投融資平臺公司多年來在本轄區(qū)域范圍內(nèi)積累的對存量項(xiàng)目的熟悉程度，便于更有效的篩選項(xiàng)目，發(fā)揮市場導(dǎo)向支持項(xiàng)目。其次，企業(yè)的逐利本質(zhì)，使得地市級投融資平臺公司按照市場化規(guī)律選擇項(xiàng)目，做投資調(diào)查和風(fēng)險評估，分析收益，便于更好的體現(xiàn)服務(wù)市場化本質(zhì)。然后，地市級投融資平臺公司原本積累的投資專業(yè)團(tuán)隊(duì)，投資和融資的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，用市場化運(yùn)作規(guī)律來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的投資和選擇合適的時機(jī)退出，從而更加提高資金的使用效益。最后，定量的財政資金作為股權(quán)的一部分，通過股權(quán)和債權(quán)的方式撬動社會資本的投入，從而起到四兩撥千斤、放大財政資金的杠杠作用。

四、三種路徑選擇的思考和建議

地市級投融資平臺公司，整合為地市級國有資本經(jīng)營公司、承擔(dān)政府和社會資本合作模式不同角色，作為財政資金基金化改革的有效載體三種路徑的選擇，并不是背靠背，獨(dú)立實(shí)施的，而是彼此協(xié)調(diào)，相輔相承，投融資平臺公司可以結(jié)合自身經(jīng)營特點(diǎn)，行業(yè)優(yōu)勢，因地制宜，多種路徑同時進(jìn)行或者成熟一項(xiàng)進(jìn)行一項(xiàng)。政府統(tǒng)籌兼顧對地市級投融資平臺公司進(jìn)行國有資本運(yùn)營公司改革的同時，地市級投融資平臺公司也可拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)行PPP模式運(yùn)作或承擔(dān)政府財政資金基金化改革運(yùn)行載體，各種業(yè)態(tài)的形成都有其行業(yè)特征和存在的現(xiàn)實(shí)問題。

1.自上而下進(jìn)行國有資本運(yùn)營公司改革。地市級政府整合區(qū)域內(nèi)國有資源，組建國有資本運(yùn)營公司，不僅僅是地市級投融資平臺公司自身的轉(zhuǎn)型要求，更重要的是一個地市級政府的統(tǒng)籌兼顧、體制框架的重新設(shè)定、部門利益的重新分配。其操作的成功與否，在程序要改變自下而上的由投融資平臺公司主動推進(jìn)的方式，而是要充分調(diào)研和論證，自上而下從政府層面（國資委）進(jìn)行方案設(shè)計(jì)和整合，有效規(guī)范有序推進(jìn)。這種國有資本運(yùn)營公司的改革模式是一種頂層設(shè)計(jì)，較多依賴于地市級政府層面（國資部門）的操作理念和自身簡政放權(quán)的博弈，地市級投融資平臺公司在這種博弈中更多是執(zhí)行和不斷的提出建議和完善自身，從而達(dá)到一種有效貫徹落實(shí)的持續(xù)發(fā)展。

2.統(tǒng)籌兼顧推進(jìn)投融資平臺PPP業(yè)務(wù)。PPP模式并不適合所有領(lǐng)域的投融資，主要集中在公益性、準(zhǔn)公益性的非競爭領(lǐng)域。PPP模式不是萬能的，操作不好反而加重了政府財政負(fù)擔(dān)，形成了新的政府性債務(wù)。地市級政府必須統(tǒng)籌兼顧，改變條塊分割、部門利益的局面，選擇資質(zhì)優(yōu)良、具有充分項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和管理能力、資產(chǎn)、資金、信用基礎(chǔ)較佳，融資實(shí)力較強(qiáng)的投融資平臺公司進(jìn)行PPP模式運(yùn)作。避免在投融資平臺公司整合和模式轉(zhuǎn)型運(yùn)作過程中，又多出了一些剛剛組建的，基礎(chǔ)實(shí)力不強(qiáng)的PPP模式政府授權(quán)代表方。地市級政府投融資平臺公司采用PPP模式更應(yīng)關(guān)注設(shè)計(jì)和運(yùn)作模式的特點(diǎn)，把控好存量債務(wù)置換PPP項(xiàng)目中的財政承受能力論證這個操作中的難點(diǎn)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，有的放矢，做好適合自身發(fā)展的PPP項(xiàng)目。

3.積極嘗試政府財政資金基金化改革。財政資金基金化改革對投資對象的選擇成功與否，也會帶來一定的投資風(fēng)險，最大的風(fēng)險點(diǎn)是投資帶來的股權(quán)比例收益和形成投資損失之間的權(quán)衡和效益博弈。對地市級政府來說，財政資金基金化改革的有效手段是在資金源頭選擇上可以嘗試對實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持比較大的財政資金，如涉企資金等先行進(jìn)行基金化改革試點(diǎn)，模式運(yùn)作比較成熟后再推廣運(yùn)用到更多支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的專項(xiàng)財政資金。財政部門同時要做好財政資金基金化后的監(jiān)督和績效問責(zé)，建立有效的制約手段和考評機(jī)制，將考評結(jié)果作為選擇財政資金基金化改革實(shí)施載體（不同地市級投融資平臺公司）的衡量手段。對地市級投融資平臺公司來說，在鍛煉隊(duì)伍的同時，要做好對基金投向的盡職調(diào)查和風(fēng)險規(guī)避，建立科學(xué)有效的投資委員會，按照風(fēng)險識別和風(fēng)險防范機(jī)制完善基金投資的擔(dān)保和保險手段，完全按照市場化規(guī)律進(jìn)行投資選擇和基金的合理退出。財政資金基金化改革載體選擇尤為重要，具備充分投資經(jīng)驗(yàn)，資金實(shí)力優(yōu)越具備融資資格，最關(guān)鍵的是國有成分的承繼、稱職的投資團(tuán)隊(duì)和風(fēng)險把控實(shí)力，都是地市級投融資平臺公司作為財政資金基金化改革的載體的基本條件。

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【責(zé)任編輯陸成林】

中圖分類號：F832

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672- 9544（2016）06- 0054- 04

〔收稿日期〕2015-12-11

〔作者簡介〕趙琦，金融服務(wù)業(yè)科科長，高級會計(jì)師，中國注冊會計(jì)師，研究方向?yàn)樨斦度谫Y。