苑　梅（遼寧大學(xué)，沈陽(yáng)110036）

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農(nóng)業(yè)人口集聚與社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持

苑梅
（遼寧大學(xué)，沈陽(yáng)110036）

內(nèi)容提要：農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚帶來(lái)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為“十三五”時(shí)期的重要發(fā)展戰(zhàn)略。本文從老年人口的城鎮(zhèn)化集聚以及帶來(lái)的聚集效應(yīng)、配套政策和基礎(chǔ)設(shè)施等角度，分析了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚提供了養(yǎng)老服產(chǎn)業(yè)發(fā)展的諸多機(jī)遇及現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，從理清各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任、規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼范圍、完善稅收優(yōu)惠政策、加強(qiáng)PPP模式的政府購(gòu)買和強(qiáng)化財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域等角度，提出在農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚條件下的社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)集聚養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財(cái)政支持

一、問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚。我國(guó)城鎮(zhèn)化率在2011年升至51.27%，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)了農(nóng)村人口（中國(guó)人口與發(fā)展研究中心課題組，2012）。農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚需強(qiáng)調(diào)“以人為本”的發(fā)展戰(zhàn)略，包括向農(nóng)民工提供相應(yīng)社會(huì)保障服務(wù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化（陳國(guó)生等，2014；寇琳琳，2014）、城市戶籍人口和非戶籍人口的基本公共服務(wù)均等化（王偉同，2015；趙領(lǐng)娣等，2013）、城市化過(guò)程中貧困人口向城鎮(zhèn)集中的城市貧困（孟翔飛等，2015），等等。諸多問(wèn)題中，以探討和研究城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題居多。鄭功成（2011）提出，伴隨人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)與老年人生活自理能力下降，養(yǎng)老服務(wù)成為剛性需求。中國(guó)老齡科學(xué)中心研究員李志宏（李志宏，2014）認(rèn)為，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化態(tài)勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)人口加速了人口老齡化以及改變了人口老齡化空間布局，人口的城鎮(zhèn)化集聚效應(yīng)促進(jìn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)進(jìn)發(fā)展。

多樣化的養(yǎng)老需求是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為社會(huì)熱點(diǎn)的重要因素。Phyll Dance、Roslyn Brown、Gabriele Bammer和Beverly Sibthorpe（2000）認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)主要內(nèi)容包括生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、健康保健等。Moroney（2005）將養(yǎng)老照料分為情感和認(rèn)知服務(wù)，包括傳統(tǒng)的照料服務(wù)和心理治療以及輔導(dǎo)等工具性服務(wù)等。鄭智維（2014）認(rèn)為要“根據(jù)老年人需求設(shè)計(jì)養(yǎng)老方式，提高老年人生活的幸福指數(shù)和快樂(lè)指數(shù)，提供多樣化、個(gè)性化服務(wù)開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)養(yǎng)老模式的變革也提出了挑戰(zhàn)，Rose Gilroy（2006）將養(yǎng)老模式分為居家養(yǎng)老（由政府、社區(qū)、家庭及個(gè)人提供）和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老（包括養(yǎng)老院、福利院、敬老院），譚櫻芳（2007）、許愛(ài)花（2005）、董艷芳（2012）、喬士彧（2013）等認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老可以充分有效地利用家庭物質(zhì)資源滿足老年人生活需求和精神需求，并成為養(yǎng)老模式未來(lái)熱點(diǎn)之一。而社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金缺口（梅瓊、遲文鐵，2010）、養(yǎng)老服務(wù)人才短缺（夢(mèng)令君，2010）兩個(gè)因素導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚情況下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展陷入困境。因此，政府應(yīng)該承擔(dān)起養(yǎng)老保障的責(zé)任，J.M.Buchanan（1949）、Carney（2002）和Nagel（2006）、達(dá)爾默.D.霍斯金斯（Dalmer D. Hoskins，2004）認(rèn)為，提供養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)體系的重要內(nèi)容，其重點(diǎn)是政府需要建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，財(cái)政在養(yǎng)老服務(wù)體系中應(yīng)承擔(dān)全社會(huì)基本養(yǎng)老托底服務(wù)（白景明，2014），不同級(jí)次政府應(yīng)合理劃分財(cái)政支出責(zé)任（馬萬(wàn)里、李齊云，2012），通過(guò)各類財(cái)稅工具主要是支出政策和稅收政策（白景明，2014；何文炯、洪蕾，2012）籌集養(yǎng)老資金。解決農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚的社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，盡管許多學(xué)者普遍認(rèn)為可以在資源有限條件下通過(guò)引入民間資本，發(fā)揮PPP模式對(duì)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口集聚和社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展，但其收效仍有待時(shí)間檢驗(yàn)。如何看待農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚的社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展、如何給予社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持，都很有必要采取科學(xué)合理的方法進(jìn)行探討。

二、社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨的發(fā)展機(jī)遇和主要問(wèn)題

（一）發(fā)展機(jī)遇：基于農(nóng)業(yè)人口集聚視角

1.老年人口的城鎮(zhèn)化集聚形成巨大的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需求。改革開放后我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率逐步提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)力的實(shí)際需求減少，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始向城鎮(zhèn)遷移。人口從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的集聚沖擊了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來(lái)的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，人口集聚形成了巨大的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)需求，迫切要求地方政府改變以社會(huì)保障為主的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。據(jù)預(yù)測(cè)，我國(guó)城鎮(zhèn)老年人口數(shù)量將逐漸由2015年的9800萬(wàn)，持續(xù)增加到2020年的1.24億，2030年的2.05億，2040年的2.75億。同時(shí)，城鎮(zhèn)老年人口所占比重也將由目前的44%提升到2020年48.5%，2030年55%，2040年63%，老年人口的城鎮(zhèn)化比重的大幅增加提高了養(yǎng)老市場(chǎng)的有效需求。

2.城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)提供了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需的資源優(yōu)勢(shì)。目前，我國(guó)已初步形成3個(gè)成熟的城鎮(zhèn)群和14個(gè)半成熟的城鎮(zhèn)群，長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲以及京津冀三大城市群已趨于成熟，一些新的城市群如遼中南城市群、魯東城市群等也蓬勃發(fā)展。新老城市群的快速發(fā)展為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)生機(jī)和活力，提供了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需的宏觀經(jīng)濟(jì)支撐，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移和集聚，為城鎮(zhèn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了豐富的人力資源供給。更為重要的是，人口密度提升可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化提供了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需的配套政策和基礎(chǔ)設(shè)施。基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋逐步完善并擴(kuò)大了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效轉(zhuǎn)移接續(xù)擴(kuò)大了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的有效需求，生活服務(wù)的完善、特色城鎮(zhèn)化的發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的加快拓寬了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的需求空間。

（二）主要問(wèn)題

1.社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供需存在的問(wèn)題

（1）社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給缺口較大

根據(jù)《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2014年全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施94110個(gè)，其中:養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)33043個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施18927個(gè)，互助型的養(yǎng)老設(shè)施40357個(gè)，軍隊(duì)離退休干部休養(yǎng)所1783個(gè)；各類養(yǎng)老床位577.8萬(wàn)張，比上年增長(zhǎng)17.0%（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張，比上年增長(zhǎng)11.5%），其中社區(qū)留宿和日間照料床位187.5萬(wàn)張；年末收留撫養(yǎng)老年人318.4萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)4.2%。截至2014年底，全國(guó)60歲及以上老年人口21242萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.5%，其中65歲及以上人口13755萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0.1%。截至2014年底，全國(guó)共有老齡事業(yè)單位2558個(gè)，老年法律援助中心2.1萬(wàn)個(gè)，老年維權(quán)協(xié)調(diào)組織8.0萬(wàn)個(gè)，老年學(xué)校5.4萬(wàn)個(gè)、在校學(xué)習(xí)人員733.1萬(wàn)人，各類老年活動(dòng)室34.9萬(wàn)個(gè)。由上述數(shù)據(jù)可見，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給缺口較大。

（2）社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)資金供給困境

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融資包括政策性融資與市場(chǎng)化融資。目前，除少量的福利彩票公益金與預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助資金外，我國(guó)尚未建立起中央財(cái)政專項(xiàng)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投入資金。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源渠道主要是中央和地方政府的財(cái)政投入，但財(cái)政投入數(shù)量有效且收效緩慢。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源渠道主要是直接投資、銀行貸款、民間借貸等，但受制于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)收益周期較長(zhǎng)等因素，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的貸款門檻較高且審批程序復(fù)雜，導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)借貸的方式融資較為困難。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受的有關(guān)政策優(yōu)惠也因其只有登記為民辦非企業(yè)單位才可，那么，投資主體則不能對(duì)利潤(rùn)進(jìn)行分配，民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性受到影響。

（3）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員素質(zhì)有待提高

根據(jù)社會(huì)調(diào)查，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)管理人員學(xué)歷集中在初中及以下，年齡集中在45-55歲之間，大多數(shù)以女性為主，實(shí)行24小時(shí)倒班制工作方式。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員中，以農(nóng)村婦女或城市下崗女工為主，部分是從家政服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)型而來(lái)，主要具備以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是專業(yè)技能缺乏，這些從業(yè)人員普遍缺乏專業(yè)的護(hù)理技能，即便經(jīng)過(guò)一定培訓(xùn)，也難以完全勝任養(yǎng)老醫(yī)護(hù)服務(wù)，只能做些簡(jiǎn)單的日常照料工作。二是缺少對(duì)老年人的精神照料，有時(shí)把工作當(dāng)任務(wù)完成（僅照料喂水喂飯），并未過(guò)多考慮老人對(duì)親情和愛(ài)的精神慰藉需求。三是流動(dòng)性較強(qiáng)，由于工資待遇不高和社會(huì)地位低下、政府和社會(huì)重視程度不夠等原因，從業(yè)人員存在著招工難、留住難的窘境。

（4）與其他產(chǎn)業(yè)的融合度不高

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是勞動(dòng)密集型和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)核心是養(yǎng)老服務(wù)，包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，其涵蓋了醫(yī)療衛(wèi)生、旅游、教育文化、房地產(chǎn)和娛樂(lè)等服務(wù)業(yè)，各產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)和延伸賦予了傳統(tǒng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)向融合型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新體系發(fā)展，醫(yī)養(yǎng)融合是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的典型。目前，我國(guó)除了為數(shù)不多的養(yǎng)老地產(chǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園與養(yǎng)老基地結(jié)合、老年用品等行業(yè)的發(fā)展外，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的上游和下游產(chǎn)業(yè)較為貧乏。

2.財(cái)稅支持政策存在的問(wèn)題

（1）政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分不明確

西方財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，一部分區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方政府提供能更有效率。但我國(guó)除國(guó)防、外交等事務(wù)的多數(shù)公共事務(wù)均由地方政府提供，其結(jié)果是導(dǎo)致類似于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建立過(guò)程中，中央政府只承擔(dān)制定政策責(zé)任，地方政府承擔(dān)著主要落實(shí)責(zé)任，這種責(zé)任的層層下移導(dǎo)致財(cái)力最薄弱的基層地方政府難以實(shí)現(xiàn)政策的執(zhí)行效果。其次，轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨困難。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老在獲得一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，如果遇到地方財(cái)力緊張的情況則較難獲得預(yù)算資金。

（2）財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不合理

對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼包括個(gè)人補(bǔ)貼和機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼，對(duì)個(gè)人財(cái)政補(bǔ)貼包括高齡補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，這三種補(bǔ)貼之間存在著受益人群、待遇享受條件的交叉性，同時(shí)，其受補(bǔ)貼群眾的收入水平、補(bǔ)貼形式等均存在盲區(qū)，難以實(shí)現(xiàn)收入調(diào)節(jié)功能。對(duì)機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)講，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在差異，即便是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于受到政治關(guān)聯(lián)影響，其所得的財(cái)政補(bǔ)貼待遇差異則會(huì)造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的混亂。

（3）稅收優(yōu)惠政策難以吸引社會(huì)資本

我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要包括對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠和老年人的個(gè)人優(yōu)惠。目前的稅收優(yōu)惠政策主要是指稅收減免優(yōu)惠，但其較難吸引社會(huì)資本。一方面，小微企業(yè)作為生活服務(wù)性的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)參與者，在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老中雖發(fā)揮必不可少的作用，但由于目前的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策主要按照營(yíng)利性和非營(yíng)利性進(jìn)行區(qū)分，小微企業(yè)并沒(méi)有專門的稅收優(yōu)惠政策，因此小微企業(yè)很難進(jìn)行大規(guī)模介入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。另一方面，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的公益性較強(qiáng)、回收期長(zhǎng)、利潤(rùn)率低，現(xiàn)行稅收減免優(yōu)惠政策并不能引導(dǎo)民間資本快速進(jìn)入。

（4）養(yǎng)老金財(cái)政投入資金缺口較大

2014年，我國(guó)每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張，根據(jù)李萌（2014），按2020年每千名老人擁有35-40張養(yǎng)老床位估計(jì)，我國(guó)將有200萬(wàn)-300萬(wàn)張床位缺口。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)人才隊(duì)伍方面，我國(guó)目前大約需要1000萬(wàn)左右養(yǎng)老護(hù)理人員，而目前僅有約100萬(wàn)人，并且90%的養(yǎng)老護(hù)理人員沒(méi)有執(zhí)業(yè)資格證書。根據(jù)胡祖銓（2015）①胡祖銓.養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域政府投資規(guī)模研究［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2015 年3月。對(duì)政府承擔(dān)的養(yǎng)老投資需求的測(cè)算，2020年我國(guó)政府承擔(dān)的養(yǎng)老投資需求應(yīng)為1040億元，而實(shí)際公共財(cái)政支出承擔(dān)246.2億元，彩票公益金承擔(dān)519.6億元（其中，中央福利彩票公益金54億元，地方彩票公益金465.6億元），財(cái)政性資金總計(jì)766億元，養(yǎng)老資金財(cái)政投入資金缺口274億元。

三、我國(guó)發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持

（一）厘清各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任

1.探索改進(jìn)地方政府推進(jìn)公共品供給的激勵(lì)機(jī)制

財(cái)政分權(quán)下固化的公共品供給機(jī)制面臨著人口流動(dòng)以及由此而加速推進(jìn)的人口集聚的挑戰(zhàn)，在地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)具有明顯偏好的情況下，構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，將按財(cái)政供養(yǎng)人口計(jì)算地方財(cái)力的承包式分稅制傳統(tǒng)做法，結(jié)合國(guó)情與國(guó)際接軌實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)人”公式化再分配，實(shí)行一攬子解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)人口的城鎮(zhèn)化集聚問(wèn)題。針對(duì)財(cái)政分權(quán)下公共品供給的明顯選擇性，探索改變地方政府公共品的激勵(lì)機(jī)制，將社會(huì)保障民生類公共品的供給指標(biāo)納入地方政府政績(jī)考核中，通過(guò)經(jīng)費(fèi)安排、項(xiàng)目分配向小城鎮(zhèn)傾斜以滿足人口集聚對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的需求。

2.建立合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

一個(gè)純粹的財(cái)政分權(quán)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，效率要求那些具有溢出效應(yīng)、影響到國(guó)家的物品由中央政府提供，地方政府則提供地方性公共品，但類似于社會(huì)保障等大宗支出單獨(dú)由地方政府提供則會(huì)導(dǎo)致地方陷入財(cái)政困境，因此，中央財(cái)政和地方財(cái)政應(yīng)建立合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，中央財(cái)政負(fù)責(zé)覆蓋城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金的政府管理和財(cái)政兜底責(zé)任，還要通過(guò)大量的國(guó)家法律對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行管理，地方財(cái)政根據(jù)財(cái)政能力和財(cái)政需求負(fù)責(zé)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高資源配置效率和社會(huì)整體福利水平。

（二）規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼范圍

1.明確高齡老年人養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼定位

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，在工業(yè)化和老年人口增加后家庭缺少社會(huì)服務(wù)的支持將難以照顧老年人，發(fā)展中國(guó)家的老年人口比重上升到13%時(shí)家庭養(yǎng)老需要由家庭、社會(huì)和醫(yī)療照顧機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。因此，國(guó)家應(yīng)加快出臺(tái)老年人養(yǎng)老的各項(xiàng)法律和規(guī)章制度，力爭(zhēng)納入國(guó)家重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃范圍，制定和完善居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策，并根據(jù)法律和規(guī)章制度對(duì)各地區(qū)進(jìn)行老年計(jì)劃贈(zèng)款或培訓(xùn)研發(fā)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)。

2.支持不同養(yǎng)老模式資源供給的財(cái)政補(bǔ)貼

一方面，繼續(xù)實(shí)行公建民營(yíng)或民辦公助兩種形式為主的養(yǎng)老模式，通過(guò)補(bǔ)助投資、貸款貼息、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)等方式，優(yōu)先保證部分公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠讓更多的中低收入群體以及普通工薪階層住得起，或通過(guò)政策引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼，支持民營(yíng)企業(yè)對(duì)以服務(wù)老年人為主的非營(yíng)利性社會(huì)化投資項(xiàng)目給予投資扶持，或通過(guò)民政部的彩票公益金和地方各級(jí)政府用于社會(huì)福利事業(yè)的彩票公益金向養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資金支持，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由“零散經(jīng)營(yíng)”向“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”轉(zhuǎn)變。另一方面，加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利性公益組織的補(bǔ)貼力度。非營(yíng)利性公益組織在有效彌補(bǔ)我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)不足方面具有重要的作用。但非營(yíng)利性公益組織的資金來(lái)源較為單一，其自身經(jīng)營(yíng)費(fèi)用需從捐贈(zèng)收入中列支，這種資金來(lái)源方式阻礙了非營(yíng)利性組織籌資的來(lái)源渠道。因此，財(cái)政可以設(shè)立非營(yíng)利性公益組織的專門財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度可根據(jù)其提供的公共服務(wù)水平、公益性支出水平或接收到的捐款數(shù)量核定。

（三）完善稅收優(yōu)惠政策

1.細(xì)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策

人口從鄉(xiāng)村到城市的集聚對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來(lái)的養(yǎng)老產(chǎn)品供給機(jī)制產(chǎn)生了重大沖擊，為此，應(yīng)完善居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)共存以及醫(yī)養(yǎng)融合的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給體系。對(duì)于公益性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，仍然根據(jù)其公益屬性，在營(yíng)改增后保持免稅政策。對(duì)于營(yíng)利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，關(guān)于老年人所需的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的醫(yī)療機(jī)構(gòu)等實(shí)行確定性的財(cái)政支持，由地方政府出資建設(shè)依托社區(qū)或街道的養(yǎng)老服務(wù)中心，免征或減征營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，或?qū)o予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)貸款的金融機(jī)構(gòu)，免征或減征印花稅、增值稅、所得稅等。

2.加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況審核

稅收優(yōu)惠政策主體的認(rèn)定是提高稅收優(yōu)惠政策時(shí)效性的根本，加大對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況審核則是認(rèn)定稅收優(yōu)惠政策主體的基礎(chǔ)。隨著政府加大對(duì)社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的購(gòu)買，更多的民間資本將進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，應(yīng)著力加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)福利機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況的審核，確定其是否屬于稅收優(yōu)惠政策范圍，同時(shí)，也要對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支、服務(wù)提供質(zhì)量進(jìn)行檢查和指導(dǎo)，既可以保障公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擁有正常收益，也可以避免其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)趁機(jī)獲取暴利的可能性。

（四）加強(qiáng)PPP模式的政府購(gòu)買

1.提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)同其他產(chǎn)業(yè)的融合度

通過(guò)建立穩(wěn)定的財(cái)政資金投入機(jī)制，提供支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融合的支出占養(yǎng)老財(cái)政支出的比例，鼓勵(lì)其他產(chǎn)業(yè)投資基金投向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域，利用財(cái)政資源引導(dǎo)社會(huì)資本與私人資本以多種形式投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域。努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政創(chuàng)新，進(jìn)行政策探索，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和財(cái)政創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展。此外，通過(guò)政策引導(dǎo)以激發(fā)各主體對(duì)未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和健康服務(wù)融合發(fā)展的消費(fèi)能力，城鎮(zhèn)化使養(yǎng)老市場(chǎng)需求量增加，據(jù)研究機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，我國(guó)到2020年老年消費(fèi)市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到3.3萬(wàn)億，健康與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)即將進(jìn)入黃金發(fā)展階段，通過(guò)加大中央財(cái)政對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶的穩(wěn)定補(bǔ)助并調(diào)動(dòng)地方地方政府的積極性，以及設(shè)計(jì)科學(xué)合理的國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)和國(guó)有股減持等方法，做大全國(guó)社?；疬M(jìn)而增強(qiáng)個(gè)人養(yǎng)老消費(fèi)能力。

2.探索鼓勵(lì)發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)

根據(jù)邵德興（2014），健康養(yǎng)老模式是指一種適應(yīng)老年人醫(yī)療、養(yǎng)老和照護(hù)服務(wù)需求的復(fù)合型養(yǎng)老模式，主要涉及經(jīng)濟(jì)保障和醫(yī)療保健。鑒于目前我國(guó)已經(jīng)建立并逐步完善的養(yǎng)老基金與醫(yī)療保險(xiǎn)基金制度，可以通過(guò)建立以政府為主導(dǎo)、醫(yī)養(yǎng)護(hù)一體化的行政協(xié)調(diào)機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)施醫(yī)養(yǎng)護(hù)一體化的資源整合，構(gòu)建政府+市場(chǎng)+社區(qū)多元化服務(wù)供給體系。所以，對(duì)醫(yī)養(yǎng)護(hù)一體化的需求方和供給方，基層政府要加大和轉(zhuǎn)變財(cái)政投入數(shù)量和方式，采取政府購(gòu)買服務(wù)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增加醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和衛(wèi)生專業(yè)人才數(shù)量。通過(guò)稅收減免和貸款優(yōu)惠等政策推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作發(fā)展，鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在家庭、城鎮(zhèn)社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付形式對(duì)城鎮(zhèn)低收入老年群體進(jìn)行醫(yī)療援助和向65歲以上的人們提供醫(yī)療福利的健康保險(xiǎn)計(jì)劃。

（五）強(qiáng)化財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域

1.增加對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員的教育投入

采取側(cè)重于人力資本構(gòu)成中的職業(yè)、專業(yè)知識(shí)與技能存量的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使人力資源向人力資源和人力資本并存轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)由“廉價(jià)規(guī)模勞動(dòng)力”向“技能勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變”，發(fā)揮教育的公共性、正外部性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性作用。根據(jù)公共教育與私人教育采取差異化財(cái)政投入方式，對(duì)于小學(xué)教育、中學(xué)教育和高等教育等公共教育的投資可以各級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的非市場(chǎng)方式提供，對(duì)于各類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)開設(shè)與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的各專業(yè)課程，給予財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。其次，將財(cái)政性教育投入增量用于農(nóng)民工教育經(jīng)費(fèi)投入，通過(guò)財(cái)政撥款的免費(fèi)教育扶持面向養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的農(nóng)民工職業(yè)學(xué)校，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)有意愿從事養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力進(jìn)行技能培訓(xùn)，建立與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)專業(yè)技術(shù)并軌的專業(yè)技能執(zhí)業(yè)資格證書制度。此外，調(diào)整財(cái)政教育投入結(jié)構(gòu)，針對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老從業(yè)人員素質(zhì)偏低等情況，設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)有改造潛力的養(yǎng)老服務(wù)人員及社區(qū)、農(nóng)村相關(guān)衛(wèi)生護(hù)理技術(shù)人員進(jìn)行職業(yè)技能以及道德素養(yǎng)培訓(xùn)，解決健康養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員服務(wù)意識(shí)和服務(wù)技能較低問(wèn)題，樹立與養(yǎng)老、健康、旅游、文化相適宜的創(chuàng)新性養(yǎng)老服務(wù)理念。

2.增加對(duì)低收入群體的社會(huì)保障投入

從根本上說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的效率是以收入差距的存在為前提的，而效率的提高又會(huì)加劇收入分配差距，政府必需要運(yùn)用財(cái)政手段在初次分配的基礎(chǔ)上進(jìn)行收入的再分配，比如在制度上對(duì)農(nóng)民工、下崗失業(yè)人員和待就業(yè)人員的社保繳費(fèi)實(shí)行強(qiáng)制性和靈活性并存的方法，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段扶持其繳納社保資金從而為養(yǎng)老服務(wù)積淀資本。另一方面，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面，部分低收入的老年人在無(wú)勞動(dòng)能力時(shí)，難以通過(guò)私人儲(chǔ)蓄解決養(yǎng)老和醫(yī)療問(wèn)題，其結(jié)果將會(huì)使這部分人群因老致貧、因病致貧。此外，完善最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度以及教育救助制度等，受制于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)調(diào)整和財(cái)政體制完善等因素，國(guó)家財(cái)力只能維持較低水平的福利覆蓋，對(duì)于低收入人群和特定人群進(jìn)行救助，可以保障貧困人口分享社會(huì)成果的權(quán)利，可以保障貧困人口有機(jī)會(huì)接受養(yǎng)老服務(wù)。

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【責(zé)任編輯孟憲民】

中圖分類號(hào)：F842.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672- 9544（2016）06- 0097- 05

〔收稿日期〕2016-03-06

〔作者簡(jiǎn)介〕苑梅，國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，遼東學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閲?guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)。

〔基金項(xiàng)目〕“遼寧省高等學(xué)校優(yōu)秀人才支持計(jì)劃資助”（項(xiàng)目編號(hào)：WJQ2014059）、2015年度遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15C012）、遼寧省教育廳科學(xué)研究一般項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：W2015162）和遼東學(xué)院中青年骨干教師第三梯隊(duì)資助。