李學(xué)寧

摘 要：分析了消防不作為的概念、特征，列舉了《消防法》賦予消防機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)， 描述了消防不作為的主要表現(xiàn)形式和產(chǎn)生原因，闡述了消防機(jī)構(gòu)工作人員不作為行為將承擔(dān)的法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：消防不作為；特征；表現(xiàn)形式；法律責(zé)任

隨著我國(guó)改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)入新的歷史時(shí)期，社會(huì)和廣大群眾對(duì)消防安全有了新需求、新期待。但近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)因不作為引起的糾紛呈上升勢(shì)態(tài)，對(duì)消防隊(duì)伍的良好形象造成了嚴(yán)重的影響，下面將對(duì)消防不作為的界定、特征、表現(xiàn)形式、法律責(zé)任等方面進(jìn)行論述。

1 消防不作為界定

行政不作為是指行政主體及行政公務(wù)人員在所屬的職責(zé)權(quán)限負(fù)有積極作為的行政義務(wù)，并且具有作為的可能性，但卻在程序上超過(guò)法定期間或合理期間消極的有所不為的行政違法行為。其典型的表現(xiàn)形態(tài)為不予答復(fù)、延遲履行和相互推諉[1]。消防機(jī)構(gòu)作為公安機(jī)關(guān)的職能部門之一，承擔(dān)著消防監(jiān)督管理和滅火救援等方面的職能，《消防法》賦予了其明確的社會(huì)職責(zé)。因此，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作為行政主體理應(yīng)遵循行政法學(xué)理論和相關(guān)行政法律規(guī)范，嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任。顧名思義，消防不作為是指消防機(jī)構(gòu)及其工作人員基于公民、法人或者其他組織的符合條件的申請(qǐng)，應(yīng)該實(shí)施某種行為或者履行某種職責(zé)，而無(wú)正當(dāng)理由拒絕作為的行政行為。

一般來(lái)看，消防不作為有以下三個(gè)構(gòu)成要件：

1.1 消防機(jī)構(gòu)及其工作人員必須負(fù)有某種法定作為義務(wù)

消防不作為的構(gòu)成必須以消防機(jī)構(gòu)及其工作人員負(fù)有法律上的作為義務(wù)為前提條件。所謂作為義務(wù)，是指消防機(jī)構(gòu)及其工作人員在進(jìn)行消防監(jiān)督管理及滅火救援等活動(dòng)中，基于特定的事實(shí)和條件而產(chǎn)生的依法應(yīng)為一定行為的具體法律義務(wù)。法定的作為義務(wù)主要來(lái)源于四個(gè)方面：（1）法律直接規(guī)定的作為義務(wù)。（2）法律間接體現(xiàn)的作為義務(wù)。（3）先行行為引起的作為義務(wù)。（4）合同行為引起的作為義務(wù)。

1.2 消防機(jī)構(gòu)及其工作人員有履行義務(wù)的可能性

雖然消防行政主體負(fù)有行政義務(wù)，但由于客觀條件限制、意外事件及不可抗力導(dǎo)致消防機(jī)構(gòu)及其工作人員由于非主觀的原因而不能及時(shí)履行義務(wù)，不認(rèn)定為消防不作為。

1.3 消防機(jī)構(gòu)及其工作人員在法定的或合理的期限內(nèi)不履行消防義務(wù)

消防機(jī)構(gòu)不履行義務(wù)在司法實(shí)踐中一般表現(xiàn)為兩種形式：一種是消防機(jī)構(gòu)及其工作人員在接到相對(duì)人的申請(qǐng)或依職權(quán)發(fā)現(xiàn)相對(duì)人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)需要獲得保護(hù)的情形后，根本沒有啟動(dòng)行政程序，屬于完全的行政不作為。另一種形式是消防機(jī)構(gòu)及其工作人員雖啟動(dòng)了行政程序，但在法定或合理期限內(nèi)沒有全部完成行政程序，屬于不完全的行政不作為。

2 消防不作為的特征

2.1 違法性

違法性是消防不作為的本質(zhì)特征。由于消防機(jī)構(gòu)及其工作人員沒有在法定期限或合理期限內(nèi)履行其法定義務(wù)，所以，一旦被認(rèn)定構(gòu)成不作為，就意味著對(duì)國(guó)家所負(fù)作為義務(wù)的放棄，其后果是直接損害和侵犯了公共利益和個(gè)人利益。但這種違法性必須經(jīng)過(guò)宣告違法這個(gè)關(guān)鍵程序，消防不作為違法是宣告的違法并非當(dāng)然的違法。在消防不作為被宣告違法之前，其只能是一個(gè)客觀存在的法律事實(shí)，而無(wú)任何合法或違法的屬性可言，即使行政相對(duì)人認(rèn)為其違法，也不能直接抵制該不作為并否認(rèn)其效力，而只能通過(guò)法律宣告認(rèn)定其違法[2]。

2.2 消極性

消防不作為的消極性在主觀上表現(xiàn)為消防機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)其行政職權(quán)的放棄，在客觀上表現(xiàn)為不履行或拖延履行所承擔(dān)的行政義務(wù)。消防機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)來(lái)源于法律的授權(quán)，消防機(jī)構(gòu)及其工作人員只能嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使權(quán)利，履行義務(wù)，既不能放棄義務(wù)，也不能放棄權(quán)利，否則即意味著失職，意味著不作為。

2.3 隱蔽性

由于消防不作為表現(xiàn)為消防機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)法律賦予的行政執(zhí)法職權(quán)和義務(wù)消極應(yīng)對(duì)，對(duì)行政相對(duì)人的危害一般難以顯現(xiàn)出來(lái)，因而具有一定的隱蔽性。一般情況下，只有消防機(jī)構(gòu)及其工作人員的不作為對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成了直接侵犯，行政相對(duì)人因此提起行政復(fù)議或者行政訴訟時(shí)，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院對(duì)消防機(jī)構(gòu)的不作為進(jìn)行確認(rèn)并宣告違法后，才能導(dǎo)致消防機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)令履行、責(zé)令賠償?shù)确韶?zé)任。

2.4 危害性

在消防安全工作中，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的工作人員是主要的執(zhí)法主體，負(fù)責(zé)貫徹、落實(shí)《消防法》所規(guī)定的消防安全工作的具體執(zhí)法工作。雖然，消防行政不作為具有一定的隱蔽性，但其危害性與部分消防行政行為的危害性有過(guò)之而無(wú)不及。消防行政不作為就是消防機(jī)構(gòu)的工作人員失職、瀆職，造成政府職能缺失，既損害國(guó)家形象，也不利于嚴(yán)格執(zhí)法執(zhí)勤，嚴(yán)重的會(huì)給國(guó)家和人民生命、財(cái)產(chǎn)造成重大損失，增加社會(huì)矛盾的加劇，而且極易引起社會(huì)沖突，導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

3 消防機(jī)構(gòu)工作職責(zé)梳理

《消防法》第四條規(guī)定“國(guó)務(wù)院公安部門對(duì)全國(guó)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。”這是關(guān)于公安機(jī)關(guān)及其消防機(jī)構(gòu)的消防工作職責(zé)的原則規(guī)定?！断婪ā逢P(guān)于公安機(jī)關(guān)及其消防機(jī)構(gòu)的具體消防工作職責(zé)的規(guī)定主要有：

宣傳教育方面，規(guī)定公安機(jī)關(guān)及其消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)消防法律、法規(guī)的宣傳，并督促、指導(dǎo)、協(xié)助有關(guān)單位做好消防宣傳教育工作。

監(jiān)督執(zhí)法方面，規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法確定消防安全重點(diǎn)單位，實(shí)施建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收、公眾聚集場(chǎng)所投入使用（營(yíng)業(yè)）前的消防安全檢查、消防產(chǎn)品監(jiān)督檢查、消防監(jiān)督檢查、火災(zāi)事故調(diào)查、消防行政處罰，并依法實(shí)施臨時(shí)查封、傳喚等措施，依法實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行；對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響較大的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，提出意見并由公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾婪Q定。

滅火救援方面，規(guī)定公安消防隊(duì)承擔(dān)火災(zāi)撲救工作，依照國(guó)家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作；統(tǒng)一組織和指揮火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)撲救，優(yōu)先保障遇險(xiǎn)人員的生命安全；根據(jù)撲救火災(zāi)的需要，調(diào)動(dòng)指揮專職隊(duì)參加火災(zāi)撲救工作。

隊(duì)伍建設(shè)方面，規(guī)定公安消防隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定，組織實(shí)施專業(yè)技能訓(xùn)練，配備并維護(hù)保養(yǎng)裝備器材，提高火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援實(shí)戰(zhàn)能力；對(duì)新建立的專職消防隊(duì)予以驗(yàn)收，對(duì)專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)等消防組織進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

廉政建設(shè)方面，規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)按照法定的職權(quán)和程序進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和消防安全檢查，做到公正、嚴(yán)格、文明、高效；不得收取費(fèi)用，不得利用消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和消防安全檢查謀取利益，不得利用職務(wù)為用戶、建設(shè)單位制定或變相指定消防產(chǎn)品的銷售單位、品牌或者消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、消防設(shè)施施工單位。

4 消防不作為的具體形式

消防中隊(duì)在接警后無(wú)正當(dāng)理由未及時(shí)趕赴滅火救援現(xiàn)場(chǎng)，或到達(dá)后因戰(zhàn)斗準(zhǔn)備不充分延誤災(zāi)情導(dǎo)致災(zāi)情擴(kuò)大，造成不應(yīng)有的損失。消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督人員在接到舉報(bào)投訴后或在進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患或消防安全違法行為，應(yīng)當(dāng)作出處理決定、通知責(zé)任單位整改或予以處罰，而沒有依法處理或在法定期限內(nèi)未對(duì)舉報(bào)進(jìn)行檢查，造成火災(zāi)事故的發(fā)生。符合法定條件的單位、個(gè)人向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理行政許可，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)人按照規(guī)定提交申請(qǐng)材料后，在法定期間內(nèi)既不進(jìn)行辦理也不明確拒絕，無(wú)論申請(qǐng)人所申請(qǐng)事項(xiàng)是否合法、合理，均置之不理或拖延推諉。火災(zāi)發(fā)生后，消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)調(diào)查人員為能在發(fā)行期限內(nèi)出具火災(zāi)原因認(rèn)定書。

5 消防不作為產(chǎn)生原因

當(dāng)前在一些地區(qū)，消防工作滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，消防安全責(zé)任制、消防基礎(chǔ)設(shè)施、消防資金投入、消防安全措施難以落實(shí)，加之消防機(jī)構(gòu)人員少，工作量大，造成了大量消防不作為現(xiàn)象，主要原因有以下幾方面：一是與消防法相配套的法規(guī)和行政規(guī)章制度進(jìn)程緩慢，消防執(zhí)法實(shí)施中難以操作；二是消防法制宣傳尚不到位，社會(huì)公眾消防法制觀念淡??；三是消防行政執(zhí)法人員較少，消防執(zhí)法程序、法律文書多，工作量大，執(zhí)法力量薄弱，面對(duì)繁重的執(zhí)法程序和任務(wù)，很難做到執(zhí)法到位。四是受社會(huì)面不正之風(fēng)的負(fù)面影響和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的行政干預(yù)，一些單位和個(gè)人一旦觸及到自身利益時(shí)，便到處托人說(shuō)情，給消防執(zhí)法帶來(lái)阻礙。還有少數(shù)部門以為招商引資創(chuàng)造寬松環(huán)境、保護(hù)納稅人利益、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展等為由，為一些違反消防法規(guī)的行為開綠燈，給消防機(jī)構(gòu)施加壓力。五是消防中隊(duì)官兵人員更換頻繁，新入職干部和士兵專業(yè)理論水平較低，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，法治意識(shí)淡薄，對(duì)消防法律法規(guī)賦予的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，對(duì)復(fù)雜的火災(zāi)救援現(xiàn)場(chǎng)局面和群眾的強(qiáng)力期望無(wú)力應(yīng)付、束手無(wú)策。

6 消防不作為之法律責(zé)任

《消防法》第七十一條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分：（二）無(wú)故拖延消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收、消防安全檢查，不在法定期限內(nèi)履行職責(zé)的；（三）發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患不及時(shí)通知有關(guān)單位或者個(gè)人整改的；（六）其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為?！北緱l文可以作為消防機(jī)構(gòu)及其工作人員不作為處罰的直接法律依據(jù)，從該條文可以看出，消防不作為的法律責(zé)任追究主要有以下幾方面：

6.1 紀(jì)律處分

對(duì)于尚未造成相對(duì)人損壞后果的遲延履行或不完全履行的消防不作為，在尚有履行必要性及可能性的前提下，相對(duì)人一般會(huì)通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院責(zé)令消防機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)履行法定義務(wù)。但這種情況仍然可以對(duì)具體責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究，如給予警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、記大過(guò)、降職或降銜、撤職等處分。

6.2 刑事責(zé)任

《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱刑法）對(duì)于行政不作為構(gòu)成犯罪的規(guī)定大多在第九章瀆職罪中，如第三百九十七條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑?！薄缎谭ā冯m然沒有像規(guī)定環(huán)境監(jiān)管失職罪、傳染病防治失職罪等具體刑事法律條文來(lái)規(guī)定消防監(jiān)管失職罪，但針對(duì)消防機(jī)構(gòu)工作人員的失職行為，完全可以按照《刑法》第三百九十七條的規(guī)定定罪處罰，司法實(shí)踐也充分證明了這一情況。

6.3 國(guó)家賠償

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！痹摲ㄗ?010年第一次修正之后，第二條的提法就與原1994年《國(guó)家賠償法》第2條“違法行使職權(quán)侵犯……”的提法相區(qū)別。由此體現(xiàn)出，我國(guó)國(guó)家賠償歸責(zé)原則已由原來(lái)法律規(guī)定的單一的違法歸責(zé)原則，向以違法歸責(zé)原則為主，以無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則或結(jié)果責(zé)任原則為補(bǔ)充的多元化歸責(zé)原則體系轉(zhuǎn)變。這里的“違法”既包括違反實(shí)體法也包括違反程序法；既包括違反法律、法規(guī)和規(guī)章的明文規(guī)定，也包括違反法的基本原則和精神；既包括作為行為違法，也包括不作為行為違法[3]。因此，消防機(jī)構(gòu)及其工作人員的不作為行為如果對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害，也可能需要承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。

消防不作為是一種違法行政行為，如果消防機(jī)構(gòu)的工作人員玩忽職守，不能履行或者不完全履行職責(zé)，即有損國(guó)家機(jī)關(guān)形象，也不利于嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)重的會(huì)給國(guó)家和人民生命、財(cái)產(chǎn)安全造成重大損失，相關(guān)責(zé)任人也會(huì)因此承擔(dān)相應(yīng)的行政或者刑事法律責(zé)任。

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