程大為

從今年3月克里米亞公投決定退烏入俄，到7月馬航MH17事件，西方對俄羅斯的經(jīng)濟制裁逐漸升級，尤其是MH17事件發(fā)生后，歐盟跟隨美國，采取了日趨強硬的制裁措施。與此同時，俄羅斯實施了食品進口禁令等反制措施，此外，俄羅斯意在尋找解決危機的其他路徑，4月中旬，俄羅斯曾聲稱考慮使用世界貿(mào)易組織（WTO）賦予的法律手段反對制裁。

經(jīng)濟制裁是一個或多個國家（實施國）引發(fā)的對另一個或多個國家（目標(biāo)國）的強迫性行為，其目的之一是使目標(biāo)國遵從實施國認(rèn)為重要的政策要求。無論是西方國家的經(jīng)濟制裁還是俄羅斯的反制，都應(yīng)有法可依。那么，幾個月以來的經(jīng)濟制裁與反制是否符合國際法？

首先，單個國家是否有權(quán)實施域外經(jīng)濟制裁？1917年的美國《與敵國貿(mào)易法案》給予總統(tǒng)在戰(zhàn)爭或國家緊急狀態(tài)下，可以禁止與外國的貿(mào)易的權(quán)利，該法案適用于所有美國管轄的任何人，包括美國公民和在美國注冊的公司、其他組織，這時美國的制裁原則是國籍原則。20世紀(jì)90年代的《赫爾姆斯-伯頓法》和《達(dá)馬托法》將制裁擴大到尚未危機到美國但國際社會公認(rèn)的違反行為實施制裁，甚至將與美國沒有任何所有權(quán)、技術(shù)、金融聯(lián)系的外國公司和個人納入到制裁范圍。美國法律曾遭到歐盟國家的反對，歐盟出臺《反對第三國立法域外適用的條例》，明確規(guī)定禁止外國具有域外管轄權(quán)的法律法規(guī)在歐盟境內(nèi)發(fā)生效力。由于美國制裁古巴，歐盟曾向WTO提出訴訟，指出根據(jù)美國法律，歐盟不能享有在世界貿(mào)易組織法下的與古巴進行自由貿(mào)易的權(quán)利。21世紀(jì)后，特別是2010年美國出臺《全面伊朗制裁法》后，歐盟對美國的單邊行動容忍度提高，逐漸拋棄了保守態(tài)度，改弦易轍，采取與美國相一致的態(tài)度了。以上說明單個國家使用經(jīng)濟制裁的合法性一直備受質(zhì)疑，在歐盟采取了美國類似立場后，使美國域外經(jīng)濟制裁具有了國際上準(zhǔn)合法性的特點。此次美歐對俄羅斯實施經(jīng)濟制裁，也在國際社會獲得了一定的準(zhǔn)合法性。

那么接下來的問題是：是否存在經(jīng)濟制裁的國際法依據(jù)？《聯(lián)合國憲章》授予聯(lián)合國安理會為維持國際和平與安全可采取行動的職權(quán)，其中第39條規(guī)定了安全理事在斷定“和平之威脅、和平之破壞、或侵略行為之是否存在”的情況才采取行動?？梢哉f，聯(lián)合國為實施經(jīng)濟制裁提供了國際法依據(jù)。近日外媒公布俄“入侵”烏克蘭的衛(wèi)星圖像，在為“侵略行為”存在準(zhǔn)備證據(jù)。但截至目前為止，聯(lián)合國對烏克蘭局勢不斷惡化僅表示了關(guān)注，呼吁各方為尋找到一個和平的政治解決途徑而努力。

第三，解決外交沖突的方法有軍事的和非軍事的兩種，烏克蘭的刀光劍影使北約更為活躍，但北約至今無軍事動作，這又是為什么呢？北約是美國與西歐為實現(xiàn)防衛(wèi)協(xié)作而建立的一個國際軍事集團組織?！?·11”事件后，北約曾援引《華盛頓條約》第五條，宣布對美國的恐怖襲擊是對北約所有19個成員國的攻擊，以此顯示北約歐洲盟國與美國之間的團結(jié)。第五條是北約共同行動的核心條款，但不適用于烏克蘭危機，因為烏克蘭不是北約成員，北約成員不能因為烏克蘭受到威脅而采取行動。北約在烏克蘭危機中可以做一些顯示影響力的事情：（1）停止北約與俄羅斯的關(guān)系，這一點已經(jīng)在2014年4月1日實施；（2）利用北約機制鞏固現(xiàn)有同盟，在MH17事件后，歐盟已經(jīng)表示了進一步與美國合作的意愿，相對中立的瑞典和芬蘭重又將俄羅斯視為潛在威脅，可能更密切地與北約合作；（3）增加北約在俄羅斯附近的兵力部署，對局勢發(fā)展形成壓力，美國已經(jīng)加強在立陶宛、波蘭等國的軍事部署；（4）加緊與烏克蘭的合作，協(xié)助烏克蘭進行防御體系改革。

但是，MH17的最后調(diào)查報告可能會給北約一個行動的理由。如果MH17的調(diào)查報告認(rèn)定俄羅斯或者俄羅斯支持下的烏克蘭分裂組織是MH17的肇事者，而在MH17事件中受到損害的是北約成員國公民，那么，依據(jù)第五條，北約可以視俄羅斯打擊了北約成員，從而采取共同行動。

第四，俄羅斯希望通過世界貿(mào)易組織（WTO）來解決爭端，那么，WTO是否是解決這類經(jīng)濟制裁糾紛的最佳場所呢？WTO法中并沒有涉及到“經(jīng)濟制裁”和“反制”，只涉及到“貿(mào)易報復(fù)”。貿(mào)易報復(fù)是因貿(mào)易問題引發(fā)糾紛后，在WTO授權(quán)情況下方可實施的經(jīng)濟行為，而經(jīng)濟制裁和反制是政治目的驅(qū)動的，與WTO法所適用的報復(fù)不同。俄羅斯可以忽視經(jīng)濟制裁的政治動機，而依據(jù)WTO法尋求貿(mào)易規(guī)則層面的爭端解決，但這樣做似乎不切實際：其一，俄羅斯需等待一段時間，直至歐美經(jīng)濟制裁措施對俄羅斯的經(jīng)濟造成實質(zhì)性損害發(fā)生后，俄羅斯才可能提出WTO訴訟；其二，即便是發(fā)起了訴訟，WTO處理爭端需要一年多的時間，這客觀上不利于烏克蘭危機的解決。

另外一個涉及WTO法的問題是，俄羅斯在受到美歐經(jīng)濟制裁后，實施了一系列反制措施，這些措施是否合法？美歐是否也可以依據(jù)WTO起訴俄羅斯？應(yīng)該說，俄羅斯的反制雖然使用了經(jīng)貿(mào)工具，但屬于政治沖突的語境范疇。假設(shè)忽略其政治沖突的本質(zhì)，要在WTO框架下解決，這種反制應(yīng)視為貿(mào)易反制。貿(mào)易反制的基本特征是在其他國家首先實行貿(mào)易保護措施的前提下， 一國所采取的快速、以毒攻毒的保護性措施。它具有單邊、適度、先于WTO程序的特點。俄羅斯的措施似乎符合以上特點，但“先于WTO程序”這一條違背了WTO法。另外，俄羅斯使用的反制措施多是直接的進口禁運，這很容易被美歐依據(jù)WTO法起訴其違背自由貿(mào)易的原則。因為，WTO并不是解決具有政治本質(zhì)的經(jīng)濟制裁的合適場所，即便可以拋開政治本質(zhì)去爭論一個上下，也不過是法律技術(shù)層面上的花拳繡腿，不利于烏克蘭問題的實質(zhì)性解決。

在域外經(jīng)濟制裁是否合法的質(zhì)疑中，國際沖突的解決應(yīng)尋求在一個國際組織的框架中，依法解決，聯(lián)合國給予經(jīng)濟制裁提供了法律依據(jù)，聯(lián)合國應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任。

（作者為中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授）

編輯 杜娟