高國(guó)梁，周京中

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城管綜合執(zhí)法的治理轉(zhuǎn)型

高國(guó)梁，周京中

城管綜合執(zhí)法改革已經(jīng)成為新時(shí)期國(guó)家治理改革的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)的管制思維對(duì)于我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法的制度設(shè)計(jì)、體制安排和執(zhí)法活動(dòng)有著重要的影響和制約。隨著這種管制思維越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法治發(fā)展的需要，現(xiàn)行的城管綜合執(zhí)法制度也陷入諸病纏身、進(jìn)退失據(jù)的窘境。要擺脫這種窘境，首先要實(shí)現(xiàn)從管制思維向治理理念的轉(zhuǎn)型，樹(shù)立城管綜合執(zhí)法中的多主體合作共治的理念、多元價(jià)值和利益平衡的理念、依法行政和正當(dāng)程序的理念。同時(shí)，要在治理理念的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)城管綜合執(zhí)法的制度創(chuàng)新，主要包括管理體制的法定化與協(xié)調(diào)化、參與主體的多元化和管理職能的社會(huì)化、執(zhí)法程序的規(guī)范化與裁量標(biāo)準(zhǔn)的明細(xì)化。

城管綜合執(zhí)法； 管制思維；治理理念； 制度創(chuàng)新

我國(guó)的城市管理綜合執(zhí)法制度經(jīng)過(guò)近二十年的試驗(yàn)和推行，在為中國(guó)城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)發(fā)揮了重要作用的同時(shí)，也始終伴隨著各種質(zhì)疑和指責(zé)，在社會(huì)關(guān)系重大變遷和國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)型的背景下，傳統(tǒng)的城管執(zhí)法理念和執(zhí)法模式也面臨著一系列重大的挑戰(zhàn)，為此亟待對(duì)其進(jìn)行理念反思和制度創(chuàng)新。中共中央在十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)公報(bào)中關(guān)于“推進(jìn)綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”的決定為這種反思和改革提供了新的契機(jī)。

一、管制思維之下的城管綜合執(zhí)法困境

我國(guó)的城市管理綜合執(zhí)法在法律上的源起是1996年《行政處罰法》第十六條關(guān)于“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的授權(quán)，此后以1997年北京市宣武區(qū)城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)改革為開(kāi)端，逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)的各個(gè)城市普遍開(kāi)展城市管理綜合執(zhí)法的實(shí)踐，這些實(shí)踐緩解了我國(guó)過(guò)去在城市管理中存在的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法沖突和執(zhí)法擾民的亂象，由城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)集中統(tǒng)一地行使多項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)，提高了執(zhí)法效率，較為有效地維護(hù)了城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，滿足了民眾基本的秩序需求。而城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的快速發(fā)展和高度復(fù)雜化，以及社會(huì)利益關(guān)系的日益多元化也給城市管理綜合執(zhí)法帶來(lái)了重大挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)管理事務(wù)日益增多的挑戰(zhàn)，各地也賦予了城管機(jī)構(gòu)越來(lái)越多的管理和執(zhí)法權(quán)限，有的地方甚至達(dá)到了三百多種。管理和執(zhí)法權(quán)限的膨脹也伴隨著機(jī)構(gòu)和人員的膨脹，很多城市為彌補(bǔ)人員和經(jīng)費(fèi)的不足，開(kāi)始招收大量臨時(shí)工進(jìn)入城管隊(duì)伍。但人員、機(jī)構(gòu)和權(quán)限的膨脹并沒(méi)有帶來(lái)相應(yīng)的執(zhí)法效果的提高，反而引發(fā)了眾多的城管人員野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法、執(zhí)法腐敗等事件，有的事件給執(zhí)法相對(duì)人帶來(lái)人身、財(cái)產(chǎn)的重大損害，甚至引發(fā)暴力反抗和群體性事件，給社會(huì)帶來(lái)極為負(fù)面的觀感，并引起了人們對(duì)于城管制度本身正當(dāng)性的反思和質(zhì)疑。*如2013年在湖南臨武發(fā)生的城管執(zhí)法人員在執(zhí)法活動(dòng)中用秤砣打死瓜農(nóng)鄧正加，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)死者的極大同情，以及對(duì)執(zhí)法人員的極大憤慨和對(duì)城管制度的廣泛質(zhì)疑。這些質(zhì)疑的聲音主要集中在城管綜合執(zhí)法制度的先天不足和后天失調(diào)方面：先天不足主要體現(xiàn)在該制度的法律依據(jù)不足，職權(quán)界限模糊、運(yùn)行程序及裁量標(biāo)準(zhǔn)缺失等方面，而后天失調(diào)主要體現(xiàn)在城管部門(mén)的管理和協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、監(jiān)督制約機(jī)制不足以及城管人員的法律素養(yǎng)不高、執(zhí)法能力低下等方面。

這些問(wèn)題也引起了中央的高度重視，中共中央十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出 ：“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。” 中共中央十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》再次提出 ：“深化行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。”這些決定的出臺(tái)有望進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法制度的改革。但是在改革不應(yīng)僅僅局限于對(duì)具體法律條文的修改，而應(yīng)站在國(guó)家治理方式現(xiàn)代化和治理能力提升的角度，反思城管制度存在問(wèn)題的深層原因，并在新的現(xiàn)代國(guó)家治理理念的指導(dǎo)下完成城管綜合執(zhí)法制度的改革與轉(zhuǎn)型。

我國(guó)城管綜合執(zhí)法制度之所以出現(xiàn)一系列問(wèn)題，并被人們廣泛詬病，固然有著諸如制度、體制、人員素質(zhì)等方面的原因，但如果從現(xiàn)代治理理念的角度來(lái)反思，其最根本的原因是傳統(tǒng)的管制思維對(duì)于制度設(shè)計(jì)、體制安排和執(zhí)法活動(dòng)的影響和制約。隨著這種管制思維越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法治發(fā)展的需要，使得現(xiàn)行的城管綜合執(zhí)法制度也陷入諸病纏身、進(jìn)退失據(jù)的窘境。所以要反思和改革城管制度，首先須對(duì)城市管理的管制思維進(jìn)行反思。

具體而言，城市管理中的管制思維具有以下幾個(gè)特征：首先，在城市管理的價(jià)值取向上重秩序、輕權(quán)利。管制思維延續(xù)了我國(guó)傳統(tǒng)的等級(jí)秩序和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性，把維護(hù)城市市容市貌整潔、交通秩序通暢和官方命令的權(quán)威性等秩序性價(jià)值看作最高追求。在這些秩序性追求的背后難免會(huì)夾雜著面子工程、政績(jī)工程等因素的考量，為此城管機(jī)構(gòu)往往把流動(dòng)商販、強(qiáng)拆對(duì)象等視為搗亂或破壞分子，忽視這些弱勢(shì)群體的基本生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)甚至人身權(quán)，傾向于采取強(qiáng)力手段維護(hù)管理秩序。其次，在對(duì)城市管理的主體和依靠力量的認(rèn)識(shí)上重官方、輕民間。 我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在的“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”格局，也型塑了管制性思維的認(rèn)知慣性。在這種思維之下，政府被視為管理城市和維護(hù)社會(huì)秩序的唯一中心，權(quán)力和資源高度集中，而民眾和各類(lèi)社會(huì)組織僅僅被視為管理的對(duì)象和客體，被排斥在管理和參與的渠道之外，知情和參與的權(quán)利難以得到實(shí)現(xiàn)，對(duì)管理機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督和制約更是無(wú)從談起。再次，在城市管理的執(zhí)法依據(jù)上重長(zhǎng)官意志、輕法律規(guī)則。由于城管綜合執(zhí)法的法律依據(jù)存在著“先天不足”，其職權(quán)范圍、權(quán)力行使程序及執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)范和有效制約，而更多受到地方政府和長(zhǎng)官意志的左右，具有較大的隨意性。在地方政府和官員追求政績(jī)的驅(qū)動(dòng)下，可以輕易地突破法律底線，侵犯到民眾的權(quán)利。最后，在城市管理執(zhí)法方式上重強(qiáng)制執(zhí)行、輕說(shuō)服教育?；诠芾砝砟畹钠?、權(quán)力的傲慢及對(duì)管制效率的追求，一些城管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中往往沒(méi)有耐心去與執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行平等的溝通協(xié)商和說(shuō)服教育，而是偏好和沉迷于簡(jiǎn)單粗暴的高壓和暴力手段，使城管人員成為執(zhí)法對(duì)象的“天敵”和恐懼逃避的對(duì)象。

管制思維支配下的城管綜合執(zhí)法活動(dòng)引發(fā)了一系列消極后果。首先是造成了大量的民眾人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和生存權(quán)利受到侵犯，激化了社會(huì)矛盾和官民沖突。暴力執(zhí)法會(huì)激起執(zhí)法對(duì)象的反彈和反抗，釀成一些導(dǎo)致執(zhí)法對(duì)象和城管人員死傷的悲劇性事件，其中著名的事件有2013年發(fā)生的湖南臨武城管執(zhí)法人員打死瓜農(nóng)事件、2006年發(fā)生的北京小販崔英杰刺死城管執(zhí)法人員李志強(qiáng)事件、2009年發(fā)生的沈陽(yáng)小販夏俊峰刺死兩名城管隊(duì)員的事件等。有些暴力執(zhí)法事件甚至使更多的社會(huì)群體卷入其中，引發(fā)群體性事件，這些事件會(huì)嚴(yán)重威脅社會(huì)秩序的穩(wěn)定和國(guó)家統(tǒng)治的合法性。即使暴力事件沒(méi)有發(fā)生，但城管的秩序通過(guò)強(qiáng)力方式得以維持，在這種零和博弈的管制方式下，一些弱勢(shì)群體的生存權(quán)還是受到了抑制或犧牲，這為其他領(lǐng)域的社會(huì)矛盾的爆發(fā)埋下了隱患。其次，城管執(zhí)法中的法律資源不足和權(quán)力意志膨脹會(huì)導(dǎo)致管理權(quán)力的尋租和濫用，破壞法治秩序。權(quán)力的高度集中和法律制約的乏力為城管的權(quán)力腐敗提供了便利。近年來(lái)已經(jīng)有部分地區(qū)爆出城管官員因向管理對(duì)象收受賄賂而被查處的丑聞，這些也可能只是冰山一角。另外城管權(quán)力邊界的模糊、執(zhí)法程序和裁量標(biāo)準(zhǔn)的缺位也為地方政府采取一些法外舉措提供了便利，影響依法行政的實(shí)現(xiàn)。最后，過(guò)度依賴政府的力量和資源進(jìn)行城市管理和執(zhí)法活動(dòng)，一方面會(huì)導(dǎo)致城管機(jī)構(gòu)職權(quán)和人員膨脹，執(zhí)法人員素質(zhì)難以保障，并加大財(cái)政的負(fù)擔(dān)；另一方面政府管理和執(zhí)法活動(dòng)難以完全貼近城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的實(shí)際，難以實(shí)現(xiàn)與民眾多元化需求有效對(duì)接，也難以及時(shí)適應(yīng)快速變化的社會(huì)關(guān)系，造成執(zhí)法資源浪費(fèi)和執(zhí)法效果不佳。

這些問(wèn)題說(shuō)明，管制思維支配下的城管綜合執(zhí)法活動(dòng)與城市管理事務(wù)日益豐富和復(fù)雜、民眾的權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，以及社會(huì)利益格局多元化的現(xiàn)實(shí)格格不入，也與我國(guó)推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面落實(shí)依法治國(guó)方略的大趨勢(shì)背道而馳，亟需實(shí)現(xiàn)治理理念的轉(zhuǎn)型和治理制度的重構(gòu)。

二、城管綜合執(zhí)法中的治理理念轉(zhuǎn)型

管制思維支配下的城管綜合執(zhí)法活動(dòng)面臨著一系列的困境，已經(jīng)難以為繼，而從西方興起并為我國(guó)所引進(jìn)和借鑒的治理理論，可以為城管綜合執(zhí)法走出管制思維的束縛并形成新的城市治理理念提供一定的啟發(fā)和指導(dǎo)。20世紀(jì)90年代興起于西方國(guó)家并逐漸向全球擴(kuò)展的治理理念的核心就是要擺脫國(guó)家作為公共治理的唯一中心以及國(guó)家與社會(huì)之間形成統(tǒng)治與被統(tǒng)治的對(duì)抗關(guān)系的傳統(tǒng)做法，更多地強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)主體的共同參與和民主協(xié)商的治理方式。“治理是各種公共和私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程?！盵1]中共十八屆三中全會(huì)公報(bào)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始從國(guó)家層面推動(dòng)治理理念和治理模式的轉(zhuǎn)型，試圖擺脫傳統(tǒng)的統(tǒng)治思維和維穩(wěn)思維，并向著國(guó)際主流的現(xiàn)代化治理理念和治理方式邁進(jìn)?！皬慕y(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動(dòng)的，是一場(chǎng)國(guó)家、社會(huì)公民從著眼于對(duì)立對(duì)抗到側(cè)重于交互聯(lián)動(dòng)再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場(chǎng)、社會(huì)從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化再到最終的主體性變化的國(guó)家實(shí)驗(yàn)；是一個(gè)改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負(fù)和博弈、嚴(yán)格限縮此消彼長(zhǎng)的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試?！盵2]城市治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，也需要在新的國(guó)家治理理論的指導(dǎo)下完成城市治理理念的轉(zhuǎn)型。具體到城管綜合執(zhí)法制度改革，在新的形勢(shì)下，應(yīng)確立以下基本的理念：

(一)多主體合作共治的理念

城管機(jī)構(gòu)一家獨(dú)專和強(qiáng)力執(zhí)法的邏輯在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下已經(jīng)顯得格格不入和處處碰壁，“那種壓制或是消滅異己的野蠻手段根本行不通，代之而起的是和解的和合作的邏輯，是不同見(jiàn)解、不同利益、不同群體多元共存的邏輯?！盵3]城管綜合執(zhí)法涉及到多項(xiàng)行政法律法規(guī)的執(zhí)行和多項(xiàng)行政管理權(quán)力的行使，同時(shí)也涉及多方社會(huì)主體的切身利害關(guān)系，如果沒(méi)有其他行政機(jī)關(guān)的配合和社會(huì)主體的共同參與，城管部門(mén)不僅面臨著執(zhí)法資源不足的嚴(yán)重制約，也影響到了執(zhí)法效果的實(shí)效性及其與社會(huì)多元需求的契合性。在新的治理理念下，城管執(zhí)法應(yīng)將相關(guān)的行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公益組織、執(zhí)法對(duì)象及其他利益相關(guān)群體都納入治理的主體范圍，并與這些主體形成良性的合作共治關(guān)系。由于城管執(zhí)法體制尚未理順，城管機(jī)構(gòu)與其他政府部門(mén)在條塊之間的協(xié)調(diào)配合不到位，出現(xiàn)了在違建執(zhí)法等領(lǐng)域的“孤島現(xiàn)象”，“條條關(guān)系中的孤島現(xiàn)象，反映了違建執(zhí)法手段的綜合化需求與執(zhí)法機(jī)構(gòu)單一化職能之間的矛盾，而條塊關(guān)系中的孤島現(xiàn)象，則反映了執(zhí)法體系末端的無(wú)力，以及執(zhí)法職能在最基層的缺位?！盵4]為此，城管機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)與相關(guān)政府部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合。城管綜合執(zhí)法中同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)公益組織和自治組織的協(xié)同治理作用，以彌補(bǔ)城管部門(mén)執(zhí)法資源的不足，同時(shí)發(fā)揮這些民間組織對(duì)執(zhí)法對(duì)象在需求掌握、意見(jiàn)溝通和日常監(jiān)督等方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)把部分監(jiān)督和服務(wù)的職能通過(guò)契約化的機(jī)制轉(zhuǎn)移給這些民間組織，在提高監(jiān)督和服務(wù)效率的同時(shí)保持對(duì)民間組織法律上的最終控制權(quán)。在管理規(guī)范的制定、管理區(qū)域的分類(lèi)設(shè)置、利益沖突的協(xié)調(diào)、執(zhí)法行為的配合等方面與相關(guān)主體進(jìn)行充分的溝通和平等的協(xié)商，以便凝聚共識(shí)，達(dá)成互信，爭(zhēng)取相關(guān)主體的理解、支持與配合，這樣就會(huì)為減少執(zhí)法活動(dòng)中的沖突和對(duì)抗、緩和社會(huì)矛盾、構(gòu)建和諧的城市社會(huì)關(guān)系提供有利條件。

(二)多元價(jià)值和利益平衡的理念

城市管理活動(dòng)中涉及到多元的價(jià)值選擇及利益沖突的關(guān)系。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往把執(zhí)行法律法規(guī)和上級(jí)指令、維護(hù)城市的市容環(huán)境和交通秩序等秩序性價(jià)值作為基本的價(jià)值追求，并通過(guò)城管執(zhí)法活動(dòng)盡量滿足上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)的各種考核指標(biāo)和政績(jī)要求，即使不能獲得晉升，最起碼也能保住自己的飯碗。而城管的執(zhí)法對(duì)象往往是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)弱勢(shì)群體，他們可能缺乏有競(jìng)爭(zhēng)力的生存就業(yè)手段和能力，也無(wú)力在正規(guī)的店鋪從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只能通過(guò)擺攤設(shè)點(diǎn)、流動(dòng)販賣(mài)等手段維持生計(jì)。當(dāng)城管人員通過(guò)暴力強(qiáng)制執(zhí)法沒(méi)收了這些社會(huì)成員的商品和工具、損害他們的身體健康和安全時(shí)，不僅使他們的財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)利受到侵犯，也威脅到他們基本的生存權(quán)利，所以很容易激起他們的暴力反抗。當(dāng)然也有部分執(zhí)法對(duì)象并不存在生計(jì)之憂，但想通過(guò)一些違規(guī)行為謀取不當(dāng)利益，這又另當(dāng)別論。而城市居民一方面可能會(huì)從一些流動(dòng)商販等執(zhí)法對(duì)象那里獲得相對(duì)廉價(jià)和便利的生活服務(wù)，另一方面又可能受到交通不暢、噪音擾民、環(huán)境臟亂、食品安全等問(wèn)題的困擾。所以城管綜合執(zhí)法中存在著城市管理秩序與執(zhí)法對(duì)象之間的權(quán)利自由的沖突，也存在著城市居民與城管機(jī)構(gòu)之間、城市居民與流動(dòng)攤販等執(zhí)法對(duì)象之間的利益沖突。城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)樹(shù)立基本權(quán)利高于秩序的理念，尊重和平衡多元的利益和價(jià)值訴求，在維持基本的城市管理秩序的同時(shí)，充分尊重執(zhí)法對(duì)象的各項(xiàng)基本權(quán)利，兼顧市民生活便利的需要，與其他政府機(jī)構(gòu)共同規(guī)劃和制定出兼顧多方利益管理方案，才能取得良好的執(zhí)法效果。

(三)依法行政和正當(dāng)程序的理念

法律制度是行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，也是社會(huì)多元利益主體進(jìn)行合作和博弈的重要基點(diǎn)。只有在相關(guān)法律對(duì)各方的權(quán)利義務(wù)和職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了公平合理和清晰明確的界定，且法律能夠得到嚴(yán)格和穩(wěn)定的執(zhí)行時(shí)，國(guó)家治理的相關(guān)參與主體才能夠?qū)Ρ舜说男袨檫x擇形成明確的預(yù)期，從而進(jìn)行更好的合作治理。法律制度也是規(guī)范和約束行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，保護(hù)民眾各項(xiàng)基本權(quán)利，以及防止公權(quán)力暴虐和濫權(quán)的重要手段。在全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的大背景下，城管機(jī)構(gòu)摒棄人治思維，確立嚴(yán)格依法行政的理念，對(duì)于重塑政府形象、有效化解社會(huì)矛盾、形成城管執(zhí)法多元主體共治格局有重要意義。但由于城管機(jī)構(gòu)所行使的職權(quán)眾多，法律授權(quán)粗疏，裁量標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，又隨時(shí)面臨著執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)中各種復(fù)雜多變的特殊情勢(shì)，想要通過(guò)事先的實(shí)體法規(guī)則進(jìn)行規(guī)范與約束難度很大，所以樹(shù)立正當(dāng)程序理念，通過(guò)正當(dāng)?shù)膱?zhí)法程序來(lái)規(guī)范城管機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為就具有重要作用。正當(dāng)?shù)膱?zhí)法程序可以讓執(zhí)法對(duì)象有較為充分的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴抗辯權(quán)，讓民眾感受到城管執(zhí)法中的“看得見(jiàn)的正義”，既可以對(duì)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)形成有效的制約和監(jiān)督機(jī)制，也有利于雙方在充分溝通的基礎(chǔ)上達(dá)成諒解和共識(shí)，減少執(zhí)法阻力和成本，提高執(zhí)法效率。

三、城管綜合執(zhí)法中的治理制度創(chuàng)新

(一)管理體制的法定化與協(xié)調(diào)化

由于目前的城管管理體制是由《行政處罰法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政工作的決定》等少數(shù)幾個(gè)法律文件通過(guò)籠統(tǒng)而粗疏的法律授權(quán)形成的，城管機(jī)構(gòu)的上位法依據(jù)并不充分，具體行使哪些權(quán)力由各地方立法甚至長(zhǎng)官意志自行決定，有較大的隨意性，且與其他政府部門(mén)之間的職權(quán)界限模糊，也缺少一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和實(shí)施機(jī)制，致使城管部門(mén)在執(zhí)法中出現(xiàn)了條塊關(guān)系中的“孤島現(xiàn)象”。這些現(xiàn)象既違背了職權(quán)法定、依法行政等法治原則，也不利與各部門(mén)形成合力進(jìn)行協(xié)調(diào)高效的執(zhí)法，造成了執(zhí)法資源的損耗和執(zhí)法效果的打折，因此實(shí)現(xiàn)城管管理體制的法定化和協(xié)調(diào)化成為當(dāng)務(wù)之急。有必要制定一部全國(guó)性的法律，對(duì)城管機(jī)構(gòu)的法律定位、職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法程序、國(guó)家主管機(jī)關(guān)及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等予以明確，使城管執(zhí)法中的法律依據(jù)不足和職權(quán)沖突的問(wèn)題在更高的層面得到解決。同時(shí)考慮到目前的城管機(jī)構(gòu)職權(quán)過(guò)于龐雜以及執(zhí)法專業(yè)化的需要，可以把一部分專業(yè)性較強(qiáng)的職權(quán)分離出來(lái)，由其他專業(yè)執(zhí)法部門(mén)行使，以減少城管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)及濫權(quán)的可能性。因中國(guó)各地城市的發(fā)展?fàn)顩r差異很大，全國(guó)性的立法可以為地方的探索和改革留下一定的空間，但地方的城管改革方案也必須是建立在立法先行的基礎(chǔ)之上?！读⒎ǚā返男滦抻嗁x予設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)權(quán)限包括了“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，這些事項(xiàng)不同程度上都與城管的職權(quán)有一定的關(guān)聯(lián)，這就為地方城管制度改革的法治化創(chuàng)造了重要條件。

(二)參與主體的多元化和管理職能的社會(huì)化

實(shí)現(xiàn)城管綜合執(zhí)法多元主體共治最主要是如何有效地吸納社會(huì)主體的參與。目前社會(huì)主體的參與除了受制于傳統(tǒng)觀念的束縛外，參與渠道狹窄、參與機(jī)制缺乏法律保障也是重要障礙，民眾難以獲得充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，各類(lèi)社會(huì)組織的社會(huì)資源也難以得到有效的利用。為此，可借鑒一些先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的做法，通過(guò)地方立法設(shè)定城市管理規(guī)范制定過(guò)程中的信息公開(kāi)和民眾參與程序。政府部門(mén)在制定城區(qū)規(guī)劃方案和城管執(zhí)法規(guī)范時(shí)應(yīng)借助于電視、報(bào)紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體進(jìn)行充分的信息公開(kāi)，廣泛地征求民眾意見(jiàn)，必要時(shí)可以組織聽(tīng)證會(huì)和專家論證會(huì)，以便形成反映城市多元利益主體普遍共識(shí)的管理規(guī)范，并對(duì)各方的意見(jiàn)要給予及時(shí)的反饋以接受社會(huì)的監(jiān)督，這樣就有利于民眾形成對(duì)城管執(zhí)法方案的認(rèn)同、接受和自愿配合。同時(shí)探索部分城管職能社會(huì)化的途徑，培育和孵化一些社會(huì)組織協(xié)助執(zhí)法部門(mén)從事一些日常的管理、服務(wù)和監(jiān)督活動(dòng)。城管部門(mén)通過(guò)招標(biāo)、采購(gòu)、委托等方式與這些社會(huì)組織建立合作關(guān)系，讓它們提供更為便捷和高效的服務(wù)。同時(shí)可以通過(guò)追究違約責(zé)任、解除合作關(guān)系等法律手段防控社會(huì)組織的違約或違規(guī)行為。對(duì)于與社區(qū)居民日常生活有密切關(guān)系的事項(xiàng)，也可以由城管部門(mén)與社區(qū)居委會(huì)建立合作關(guān)系，讓其分擔(dān)部分日常管理職能。對(duì)于相同類(lèi)型的執(zhí)法對(duì)象，如流動(dòng)攤販等，也可以引導(dǎo)他們建立諸如流動(dòng)攤販聯(lián)盟等自治性組織，便于其行使自治、自律以及與政府部門(mén)博弈互動(dòng)等職能?！傲鲃?dòng)攤販聯(lián)盟不僅是實(shí)現(xiàn)攤販自我管理的重要形式和載體，作為自治組織，它也是流動(dòng)攤販治理結(jié)構(gòu)中的重要參與方，代表攤販們利益與其他參與者進(jìn)行談判、溝通、合作。流動(dòng)攤販組織起來(lái)，有利于擺脫個(gè)人被邊緣化的境地, 加強(qiáng)自己維權(quán)和參與治理的能力。”[5]

(三)執(zhí)法程序的規(guī)范化與裁量標(biāo)準(zhǔn)的明細(xì)化

城管綜合執(zhí)法雖然有一些基本的程序法和實(shí)體法可以作為依據(jù)，但是給執(zhí)法人員留下了較大的選擇和裁量空間。面對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)場(chǎng)狀況和對(duì)立情緒嚴(yán)重的執(zhí)法對(duì)象，如何在依法行使職權(quán)的同時(shí)做到避免矛盾激化，爭(zhēng)取執(zhí)法對(duì)象的理解和配合，公平對(duì)待每個(gè)當(dāng)事人，裁量不畸輕畸重，并把對(duì)執(zhí)法對(duì)象損害的降低到最低限度，這些僅僅靠粗線條的法律是難以做到的。為此，需要通過(guò)城管機(jī)構(gòu)及有關(guān)主管部門(mén)在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，廣泛吸納多方意見(jiàn)，在不違反上位法的前提下制定有利于執(zhí)法程序規(guī)范化與裁量標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)化的管理規(guī)范或內(nèi)部操作規(guī)則。這些規(guī)則雖然不具有直接的外部法律效力，但通過(guò)規(guī)范和約束執(zhí)法人員的行為而產(chǎn)生相應(yīng)的外部效應(yīng)。一般而言，在制定程序性規(guī)則時(shí)，要充分尊重執(zhí)法對(duì)象的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、申訴和抗辯權(quán)，優(yōu)先使用溝通和說(shuō)服教育的方式，嚴(yán)格限制強(qiáng)制措施的適用情形和適用等級(jí)，嚴(yán)禁非法的暴力執(zhí)法。在行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部考核中，應(yīng)把文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、無(wú)暴力沖突事件等列為重要的指標(biāo)。在細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)注意遵循平等對(duì)待和比例原則，要統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，減少執(zhí)法人員任意裁量的空間，同時(shí)讓執(zhí)法對(duì)象得到合法合理及人性化的對(duì)待。這些原則和標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和執(zhí)法水平提出較大的挑戰(zhàn)，而在大量臨時(shí)聘用人員擔(dān)任城管執(zhí)法任務(wù)的情況下更是如此。為此需要在優(yōu)化執(zhí)法人員的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)、加強(qiáng)教育培訓(xùn)以及提高執(zhí)法人員工作待遇等方面進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)。

[1]俞可平.全球化：全球治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003:3.

[2]江必新.推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].光明日?qǐng)?bào),2013-11-15(A01).

[3]葉必豐.行政法的人文精神[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005:141.

[4]陳柏峰.城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境及其解釋——國(guó)家能力的視角[J].法學(xué)研究，2015(1)：28.

[5]張國(guó)平，章?tīng)N鋼.城市流動(dòng)攤販管理:治理模式的轉(zhuǎn)型與實(shí)現(xiàn)條件[J].晉陽(yáng)學(xué)刊，2008(5)：54.

The Governance Transition of Comprehensive LawEnforcement in Urban Administration

Gao Guoliang，Zhou Jingzhong

The reformation of comprehensive law enforcement in urban administration is an important content of national governance reformation in the new period, but the traditional control thinking has important influence and restrict to comprehensive law enforcement in urban administration in the aspects of system design, institutional arrangements and law enforcement activities, the control thinking increasingly cannot adapt to the economic, social and legal development of modern cities, and has made the current comprehensive law enforcement in urban administration system in the disease -ridden, equally difficult to go on or retreat dilemma. To get rid of this dilemma, first of all, we should realize the transformation from the control thinking to the conception of governance, and establish the conceptions of multi-agent cooperation, multi-value and interests balance, law-based administration and due process in comprehensive law enforcement in urban administration. At the same time, we should achieve a comprehensive system innovation of comprehensive law enforcement in urban administration under the guidance of the concept of governance, mainly including legalization and coordination of management system, diversification of participating subject and socialization of management functions, standardization of law enforcement procedure and the detail of discretion standard.

comprehensive law enforcement in urban administration; control thinking; conception of governance; system innovation

高國(guó)梁，常州大學(xué)史良法學(xué)院講師，博士研究生；周京中，常州市武進(jìn)區(qū)人民法院少年庭副庭長(zhǎng)。

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(15YJC710048)；常州大學(xué)青年發(fā)展基金項(xiàng)目(2014QN04)。

DF31

ADoi:10.3969/j.issn.2095-042X.2016.04.004

2015-12-10；責(zé)任編輯:朱世龍)