王春業(yè)

(河海大學(xué)　法學(xué)院，南京　210098)

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論城管執(zhí)法的物業(yè)化模式

王春業(yè)

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京210098)

摘要：當(dāng)下，我國城管暴力執(zhí)法不斷，形象不佳，城管執(zhí)法陷入困境之中。究其根本原因，是城管執(zhí)法模式的嚴(yán)重滯后，難以滿足日益精細(xì)的城市管理要求，必須對(duì)城管執(zhí)法模式進(jìn)行徹底變革。借鑒政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，將城市執(zhí)法物業(yè)化。為此，要將城市管理執(zhí)法重心下移到街道和鎮(zhèn)，由街道和鎮(zhèn)作為政府代表與物業(yè)公司簽訂城市管理協(xié)議，由物業(yè)公司負(fù)責(zé)以市容秩序?yàn)橹攸c(diǎn)的城市管理，城管機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)、監(jiān)督和考核。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；物業(yè)化模式；政府購買公共服務(wù)

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述深化行政執(zhí)法體制改革的同時(shí)，專門提到了城管執(zhí)法問題，強(qiáng)調(diào)要“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。”十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)：“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平?！边@不僅指出了當(dāng)前城管執(zhí)法的弊端，更指明了城管執(zhí)法改革的方向。城管機(jī)關(guān)要執(zhí)法，但更要加強(qiáng)服務(wù)職能。如何執(zhí)法、如何服務(wù)，城管執(zhí)法的物業(yè)化模式是一條可以選擇的路徑。

一、城管執(zhí)法困境源于執(zhí)法模式的弊端

近年來，盡管城管執(zhí)法人員勤奮工作、放棄休息、加班加點(diǎn)，真心為群眾排憂解難辦實(shí)事，為城市的凈化、美化和現(xiàn)代化建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)，但這些努力的結(jié)果，并沒有獲得群眾的理解和社會(huì)的支持，人們對(duì)城管執(zhí)法人員的印象依然不佳，并一直受到社會(huì)輿論的指責(zé)，形象極差。在一份“你心目中形象最差的是哪類官員群體？”(單選)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，112張有效投票中有43票選擇了“城管”，占總票數(shù)的38.39%[1]，得票最高，足見人們對(duì)城管職業(yè)的印象有多差。在一份“你喜歡城管嗎？”(單選)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，165票中有77票投了“不喜歡”，占了46.67%[2]。而在網(wǎng)絡(luò)傳播的關(guān)于城管的信息中，絕大部分為負(fù)面信息。有人做過統(tǒng)計(jì)，媒體中城管形象的負(fù)正中三者比例大約為5：3：2，而國外媒體負(fù)正比則為9:1。在互聯(lián)網(wǎng)中，如果純算網(wǎng)友評(píng)論的話也是近九成負(fù)面[3]。而社會(huì)上流行的“公安管壞人，工商管富人，城管管窮人”的說法，隱含著社會(huì)對(duì)城管工作的某些不滿或不認(rèn)可。城管執(zhí)法形象的負(fù)面性，使執(zhí)法者的權(quán)威受到質(zhì)疑[4]，導(dǎo)致執(zhí)法的威懾力降低，執(zhí)法的效果遭到挑釁。把“城管”釋義為專門欺壓弱勢(shì)群體的黑社會(huì)組織的有之；將城管等同于打、砸、搶的有之。一個(gè)設(shè)立初衷良好的制度，卻陷于被人詬病的窘境，甚至有學(xué)者抨擊為:“一個(gè)手握巨大權(quán)力卻缺乏有效法律規(guī)制的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中逐漸成為了一個(gè)張牙舞爪的小‘利維坦’”，“是一個(gè)布滿人治烙印的怪胎”[5]。

對(duì)此，無論實(shí)務(wù)界還是理論界都在尋找原因，并試圖開出根治的藥方。比如，有的人認(rèn)為，執(zhí)法的困境與城管領(lǐng)導(dǎo)體制有關(guān)，在中央，城管沒有上級(jí)主管部門；在地方，各地的城管部門名稱及歸屬五花八門，缺乏統(tǒng)一的規(guī)制。有的人認(rèn)為，目前的城管隊(duì)伍不是完全按照公務(wù)員系列進(jìn)行招錄、培訓(xùn)和管理，人員編制相對(duì)混合，用了大量文化素質(zhì)不高的臨時(shí)工等，使得城管形象不佳；有的人認(rèn)為，目前的城管執(zhí)法方式主要以強(qiáng)制為主，缺乏柔性，缺乏與執(zhí)法對(duì)象的溝通，缺乏為執(zhí)法對(duì)象解決實(shí)際問題的意識(shí)，應(yīng)提倡柔性執(zhí)法；還有的人認(rèn)為，城管執(zhí)法在媒體傳播方式上存在問題，許多媒體在報(bào)道城管時(shí)，出于吸引眼球的需要，往往不從正面來宣傳城管執(zhí)法人員，而是把執(zhí)法中不好的一面無限擴(kuò)大，給城管塑造了一個(gè)不佳的形象，等等。其實(shí)，這些都是“可能影響”的因素，但筆者認(rèn)為，這些因素并不是最關(guān)鍵的因素。因?yàn)?，即使城管有了統(tǒng)一的上級(jí)主管部門，就能避免城管的暴力執(zhí)法了？有了統(tǒng)一的主管部門，可能在管理上要規(guī)范一些，但這顯然不是導(dǎo)致城管執(zhí)法現(xiàn)實(shí)困境的根本原因。如果城管都實(shí)行公務(wù)員管理，由于城管執(zhí)法所需人員缺口很大，那將使我國公務(wù)員的數(shù)量成倍增長，管理起來會(huì)更難，即便都是公務(wù)員序列，也不一定能收到好的執(zhí)法效果。至于柔性執(zhí)法問題，其實(shí)，我國部分地區(qū)也在嘗試這種執(zhí)法方式，例如，武漢的眼神執(zhí)法、列隊(duì)執(zhí)法甚至“賣萌執(zhí)法”，還一些地方的美女執(zhí)法等，但只能管一時(shí)，并不能管長久。而媒體在報(bào)道時(shí)不排除有吸引受眾眼球的目的，這也是所有媒體在傳播時(shí)的共性，但如果城管執(zhí)法的負(fù)面事情不多，即使媒體想做負(fù)面宣傳也不會(huì)影響城管執(zhí)法形象。

實(shí)際上，城管執(zhí)法陷入困境的最關(guān)鍵的根源在于城管執(zhí)法模式上。目前，城管的執(zhí)法模式呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是城管機(jī)關(guān)親自執(zhí)法，直接與執(zhí)法對(duì)象面對(duì)面，沖突事件在所難免。二是與城市執(zhí)法的實(shí)際需要相比，城管執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足，城管人員無法總是在某個(gè)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，只能采取運(yùn)動(dòng)執(zhí)法、突擊執(zhí)法，打一槍換一個(gè)地方，無法靜下來與執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行交流，不能為執(zhí)法對(duì)象解決任何問題，由于突擊和運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)，城管與小商販的“貓捉老鼠游戲”不斷上演。三是城管執(zhí)法仍是以強(qiáng)制性執(zhí)法手段為主，典型特點(diǎn)就是推桌子、砸攤子、打人扣車，然后就是罰款[6]，執(zhí)法手段非常粗暴，特別是在對(duì)占道經(jīng)營、流動(dòng)攤販執(zhí)法中，經(jīng)常違反執(zhí)法程序，隨意扣押、毀壞、侵占行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)，甚至打傷、打死相對(duì)人等?？梢哉f，“粗暴執(zhí)法、粗暴管理”損害了城管形象、敗壞了城管名譽(yù)，成為城管事業(yè)健康發(fā)展的一大毒瘤。

這種執(zhí)法模式表明，城管執(zhí)法管了許多管不好的事情，管了許多本該交給其他社會(huì)組織來管的事情，即管了許多不該由自己親自來管的事情。再加上執(zhí)法對(duì)象多為弱勢(shì)群體，例如下崗工人、失業(yè)人員、外來務(wù)工人員以及謀生能力相對(duì)較差的人等[7]，其境遇容易引起人們的同情，人們的心理天平也就自然向他們傾斜。因此，如果城管執(zhí)法模式不變革，城管機(jī)關(guān)的職能不轉(zhuǎn)變，這種執(zhí)法的尷尬現(xiàn)實(shí)還將繼續(xù)下去，而且難以得到根治。說到底，改變城管執(zhí)法現(xiàn)狀的關(guān)鍵是一個(gè)職能轉(zhuǎn)變的問題。職能關(guān)系問題是不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分問題[8]，它渉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)組織等關(guān)系。如果不能理順這些關(guān)系，不能分清職責(zé)權(quán)限，就無法更好地發(fā)揮政府在城市管理中的作用，無法實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷。“成功的組織是把高層管理和具體操作分開……這便使得政府基本上作為一個(gè)精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標(biāo)的方式利用各種生產(chǎn)廠商”[9]。

二、物業(yè)化模式為城管執(zhí)法擺脫困境提供了全新思路

(一)政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)代趨勢(shì)

所謂政府購買公共服務(wù)，是指政府將原來由自己直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)通過公開招標(biāo)方式向社會(huì)公布服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量、資金預(yù)算、服務(wù)期限及獎(jiǎng)懲等，選擇有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，并根據(jù)社會(huì)組織或企業(yè)提供公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量支付一定費(fèi)用的新型公共服務(wù)供給模式。這里，購買方或出資方是政府，提供者是各種社會(huì)組織或企業(yè)，后者可能是營利性組織，也可能是非營利性組織，服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及雙方的權(quán)利與義務(wù)通過簽訂合同的方式予以規(guī)定。

對(duì)政府購買公共服務(wù)的理論依據(jù)，有不同的主張，形成了公共物品理論、新公共管理理論、多中心治理理論等。其實(shí)，無論是什么理論，政府購買公共服務(wù)最關(guān)鍵問題是要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問題。政府作為公共組織，具有提供某些公共物品的職能，必須承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)秩序、消除外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱、規(guī)制自然壟斷等職能。但政府的公共職能不意味著必須依靠政府人員和設(shè)施來親自提供這種服務(wù)，政府可以通過決策來提供某些公共服務(wù)，并為這些公共服務(wù)買單。黨的十八屆三中全會(huì)提出：經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào)，凡是市場(chǎng)能夠做到的，交給市場(chǎng)；凡是社會(huì)能夠做到的，交給社會(huì)。這里提出了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界和遇到交叉時(shí)的處理原則，即凡通過市場(chǎng)機(jī)制能調(diào)動(dòng)積極性和有效配置資源的，政府就不要干預(yù)；凡是市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的，政府才需要出面干預(yù)。在公共服務(wù)的提供方面，不僅取決于是誰提供的，更取決于這些公共服務(wù)的質(zhì)量以及公眾能否享受到高水平的服務(wù)。政府購買公共服務(wù)本質(zhì)就是由政府出錢，社會(huì)組織或企業(yè)提供服務(wù)，通過合同來管理，政府根據(jù)提供者的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估、兌現(xiàn)。“政府本質(zhì)上是一個(gè)安排者或著提供者，是一種社會(huì)工具，決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費(fèi)等問題”、“今天我們政府失敗的主要之處，不是在目的而是在手段”[10]。

實(shí)際上，政府購買公共服務(wù)現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中早已有之，比如，深圳市政府就公共交通等向社會(huì)公開招標(biāo)；上海市向“自強(qiáng)社會(huì)服務(wù)總社”、“新航社區(qū)服務(wù)總站”、“陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心”三家社團(tuán)組織購買禁毒、社區(qū)矯正和青少年事務(wù)等公共服務(wù)；湖南邵東縣等地將轄區(qū)內(nèi)夜間治安防控工作承包給了保安公司，實(shí)行治安外包，以及目前不少地方實(shí)行的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)等，都取得了較好效果。而城管執(zhí)法通過購買公共服務(wù)方式，是政府引進(jìn)企業(yè)參與城市管理、試圖破解執(zhí)法困境的一種辦法。只要制度設(shè)計(jì)科學(xué)，發(fā)動(dòng)各種社會(huì)力量作為城管觸角延伸，聯(lián)合開展公共管理服務(wù)，就完全可以實(shí)現(xiàn)行政目的，收到良好的社會(huì)效果。

(二)城管執(zhí)法的物業(yè)化模式可以有效解決城管執(zhí)法的困境

城管執(zhí)法機(jī)關(guān)通過購買公共服務(wù)的方式來進(jìn)行執(zhí)法模式的變革，實(shí)際上體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問題。隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城管執(zhí)法的范圍和內(nèi)容逐步擴(kuò)大，現(xiàn)行的城管執(zhí)法模式越來越不適應(yīng)城市管理的需要了，必須變革。

一是從城管執(zhí)法所涉事項(xiàng)來看。政府的公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。前者如國防、外交等，具有絕對(duì)的排他性，只有政府才是唯一的供給主體；后者諸如教育、醫(yī)療等則不具有排他性，并不一定要由政府親自來提供，應(yīng)交給市場(chǎng)上最適合提供的主體來提供，以實(shí)現(xiàn)效益最大化。城管執(zhí)法主要涉及到群眾日常生活的方方面面，這些事情完全可以通過購買公共服務(wù)的方式來解決，完全可以將城市日常管理納入市場(chǎng)化運(yùn)作。而作為政府一部分的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)不必要親自為之，只要進(jìn)行間接地宏觀把握即可，可以作為掌舵者，而不必充當(dāng)直接提供服務(wù)的劃槳者，體現(xiàn)了政府與社會(huì)的權(quán)力邊界，也體現(xiàn)了政府在城市管理工作中角色的重大轉(zhuǎn)變。

二是從城管執(zhí)法管理所涉范圍來看。城管執(zhí)法管理的范圍可謂點(diǎn)多線長面廣，需要大量的人力物力財(cái)力和時(shí)間來進(jìn)行。但目前的城管隊(duì)伍無論在人員數(shù)量上還是執(zhí)法時(shí)間上都無法滿足要求，更難以兼顧。于是，就出現(xiàn)了目前的突擊式、運(yùn)動(dòng)式的城管執(zhí)法現(xiàn)象，“轟轟烈烈”的執(zhí)法活動(dòng)在短時(shí)間內(nèi)雖能收到“良好”效果，但一旦執(zhí)法活動(dòng)結(jié)束，違法行為又會(huì)反彈，屢治屢犯，收效甚微，形成社會(huì)頑疾。同時(shí)也出現(xiàn)了城管因人員不夠只得聘用大量素質(zhì)低的臨時(shí)工現(xiàn)象，出現(xiàn)暴力執(zhí)法、違法執(zhí)法等不正?，F(xiàn)象也就在預(yù)料之中。這也表明，城管目前的這種執(zhí)法模式是政府想管但實(shí)際上管不了的一種落后的執(zhí)法模式。城市管理是一項(xiàng)長期而艱巨的工作，科學(xué)、嚴(yán)格、精細(xì)、長效是發(fā)達(dá)國家城市管理最成功的經(jīng)驗(yàn)。這是傳統(tǒng)的城管執(zhí)法模式所難以適應(yīng)的。而通過購買公共服務(wù)方式，讓更多的社會(huì)組織或企業(yè)參與日常管理，可以有效破解城市長效管理的難題，實(shí)現(xiàn)城市管理的長效機(jī)制，并適應(yīng)城市精細(xì)化管理要求，為社會(huì)提供更貼近、更適宜的服務(wù)，同時(shí)通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高服務(wù)效率。

三是從長遠(yuǎn)執(zhí)法效果來看。城管既當(dāng)裁判員判定是否違法，又當(dāng)搬運(yùn)工清潔工清理違章物品，極易造成政府與違規(guī)商家和群眾的直接沖突，造成惡性事件，不僅影響城管的形象，更是影響了黨和政府的形象，形成群眾與政府對(duì)立的局面。通過購買公共服務(wù)方式，城管可以以更加超脫的地位來決策、監(jiān)督和指導(dǎo)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，避免與商販等執(zhí)法對(duì)象的直接沖突，也可以更加從容地解決社會(huì)組織與商販間所發(fā)生的糾紛，避免把所有與城市管理中的問題統(tǒng)統(tǒng)加到城管身上，加到政府身上，給政府形象抹黑。

四是從社會(huì)管理的創(chuàng)新上來看。創(chuàng)新社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織運(yùn)用多種資源和手段，為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)良性運(yùn)作，為滿足社會(huì)成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會(huì)問題，提高社會(huì)生活質(zhì)量和提升廣大民眾幸福感而開展的規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過程[11]。社會(huì)管理方式創(chuàng)新的最大特點(diǎn)就是發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的因素參與社會(huì)管理，把政府的事情變成大家共同的事情。而政府從各種繁瑣事務(wù)中解脫出來，扮演著“政策制定者”、“制度供給者”、“公共服務(wù)購買者和監(jiān)管者”的角色，起著催化、促進(jìn)作用，更好地履行政府的管理職能，并有效地提高公共服務(wù)的質(zhì)量。城管購買公共服務(wù)，是社會(huì)管理方式的創(chuàng)新，只有管理方式創(chuàng)新，才能帶來服務(wù)水平的提升。

(三)我國少數(shù)地方城管執(zhí)法物業(yè)化試點(diǎn)初見成效

城市管理實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)方式在國內(nèi)少數(shù)地方已有了探索，深圳、成都、長沙等地就是典型代表。他們積極探索城管業(yè)務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化和物業(yè)化的新模式，其共同特點(diǎn)是城管的諸多業(yè)務(wù)由市場(chǎng)來做，引入優(yōu)秀物管企業(yè)，政府做好監(jiān)督考核，從嘗試探索來看，取得了較好的效果。2007年，深圳市地處關(guān)外和城鄉(xiāng)結(jié)合部的寶安區(qū)在臟亂差最嚴(yán)重的西鄉(xiāng)街道試點(diǎn)了城管物業(yè)化模式。試點(diǎn)前，該街道有100多名城管人員卻要管好一個(gè)100多萬人口的城區(qū)，要履行21項(xiàng)執(zhí)法職能，城管執(zhí)法人員力不從心，街道面臨著“穿上城市外衣、留在鄉(xiāng)村狀態(tài)”的混亂落后局面。試點(diǎn)后，引入企業(yè)參與城市管理，讓企業(yè)參與到城市管理中來，西鄉(xiāng)街道辦和鑫梓潤物業(yè)關(guān)系簽訂的《花園街區(qū)綜合管理服務(wù)試驗(yàn)合同》，確定了物業(yè)公司需要提供的13項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容。經(jīng)過幾個(gè)月的實(shí)踐，西鄉(xiāng)街道發(fā)生了可喜的變化，亂張貼、亂擺賣、職業(yè)乞討等“老大難”問題得到了根本地遏制，立交橋下的綠化帶、市中心的街心花園又能看到老百姓聚會(huì)、休閑的身影[12]。之后，成都市武侯區(qū)也借鑒了深圳的經(jīng)驗(yàn)，引入物業(yè)公司參與城市管理，由政府購買物業(yè)服務(wù)，將城市管理的日常項(xiàng)目“外包”， 既解決了城管執(zhí)法人員人手緊張問題，還從根本上解決了城市管理中的長效機(jī)制難題，使長期困擾城市形象的亂張貼、亂擺賣等老大難問題得到根本遏制[13]。2010年，湖南長沙市也開始積極推行“物業(yè)化”的城管執(zhí)法新模式，引進(jìn)有資質(zhì)、有實(shí)力的物業(yè)管理公司進(jìn)行精細(xì)化、規(guī)范化管理，使得城市環(huán)境在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生了顯著成效，城市管理市容秩序的24小時(shí)長效機(jī)制得到建立和鞏固。實(shí)踐表明，將城管執(zhí)法進(jìn)行物業(yè)化不僅不會(huì)出亂子，相反，會(huì)帶來市容市貌意想不到的煥然一新。

三、城管執(zhí)法物業(yè)化模式構(gòu)建的具體建議

(一)將城管執(zhí)法重心全面下移

城管執(zhí)法重心全面下移，為城管執(zhí)法物業(yè)化模式的推行提供前提性條件。

城管執(zhí)法所針對(duì)的事項(xiàng)都是與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的事情，而基層行政機(jī)關(guān)直接與行政事務(wù)發(fā)生關(guān)系，與行政事務(wù)關(guān)系最為密切，具有對(duì)地域特點(diǎn)、日常情況比較熟悉、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢(shì)。由最基層的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法更為合適，可以加強(qiáng)執(zhí)法力度，降低行政成本，提高行政效率。因此，要把城管執(zhí)法權(quán)力的配置重心下移，下移到街道、鎮(zhèn)一級(jí)，讓基層擔(dān)當(dāng)主要的執(zhí)法任務(wù)。執(zhí)法權(quán)下移便于城市管理，可以有效地減少執(zhí)法中間環(huán)節(jié)，解決了鎮(zhèn)、街道工作人員對(duì)違法行為“看得見卻管不了”、城管執(zhí)法隊(duì)員對(duì)違法行為“管得了卻看不見”的現(xiàn)實(shí)弊端。先進(jìn)國家的發(fā)達(dá)城市如紐約、倫敦、東京、新加坡以及我國香港地區(qū)等的經(jīng)驗(yàn)表明，推行城管工作重心下移是一個(gè)必然趨勢(shì)[14]。實(shí)際上，國務(wù)院早在2004年的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就提出：“要減少行政執(zhí)法層次，適當(dāng)下移執(zhí)法重心；對(duì)與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，主要由市、縣兩級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施?！钡@么多年來，各地的落實(shí)工作進(jìn)展有較大差異，而且，怎樣才算“適當(dāng)”，以及下移到哪一級(jí)更為合適，也沒有一個(gè)明確的要求。目前，要下移城管執(zhí)法工作重心，將城管的大部分職能職權(quán)移至街道、鎮(zhèn)一級(jí)，特別是要將市容市貌等實(shí)行屬地管理，全部移交至各街道和鎮(zhèn)。充分發(fā)揮鎮(zhèn)、街道在城市管理中的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化街道和鎮(zhèn)的屬地責(zé)任。同時(shí)，要將人、財(cái)、物與責(zé)、權(quán)、利也劃歸街道統(tǒng)一管理，街道、鎮(zhèn)的執(zhí)法隊(duì)伍要真正成了各自街、鎮(zhèn)可以直接指揮、調(diào)度的隊(duì)伍。明確街鎮(zhèn)作為第一責(zé)任人的權(quán)利與義務(wù)，做到城市管理重心完全下移，以建立長效、高效的城管執(zhí)法體制，可先總結(jié)我國各地城管執(zhí)法重心下移的經(jīng)驗(yàn)，再全面推行，為全面推行城管執(zhí)法的物業(yè)化模式做好準(zhǔn)備。

(二)實(shí)行城管執(zhí)法的全面物業(yè)化

所有的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)要積極實(shí)行“政府購買服務(wù)”，引入物業(yè)管理公司參與城市管理。把這些工作作為政府轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的重要工作來做。

首先，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選定從事城市管理的社會(huì)組織或物業(yè)公司。街道辦事處是代表政府的一級(jí)機(jī)關(guān)，由它來代表政府對(duì)外公開招標(biāo)，對(duì)參加投標(biāo)的社會(huì)組織或物業(yè)公司進(jìn)行資質(zhì)審查?？h區(qū)級(jí)城管機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)行為的監(jiān)督，要規(guī)范購買公共服務(wù)的招標(biāo)行為，堅(jiān)決杜絕規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、串通招標(biāo)問題以及中標(biāo)后違法轉(zhuǎn)包、分包等現(xiàn)象，營造一個(gè)公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

其次，街道或鎮(zhèn)政府與中標(biāo)的社會(huì)組織或物業(yè)公司簽訂城市管理協(xié)議。明確物業(yè)化的范圍、明確服務(wù)質(zhì)量、明確工作標(biāo)準(zhǔn)、明確執(zhí)法方式、明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。社會(huì)組織或物業(yè)公司的管理一般以市容秩序?yàn)橹?，包括?fù)責(zé)城市綠化、環(huán)衛(wèi)清潔、清理亂張貼、勸阻沿街亂擺賣、噪音擾民等即市面上的秩序；執(zhí)法方式一般只是處理清潔、提醒、勸導(dǎo)、秩序維護(hù)等方面，但不能行使懲罰權(quán)。

再次，城管機(jī)關(guān)對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行專門培訓(xùn)。提供城市管理服務(wù)的社會(huì)組織或物業(yè)公司的相關(guān)人員必須參加崗前培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后才可以上崗。在培訓(xùn)中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)物業(yè)公司的服務(wù)性，明確只能采取的方法，明確不能采取的諸如暴力、強(qiáng)制等方法。

此外，城管機(jī)關(guān)和街道、鎮(zhèn)各司其職共同做好督促協(xié)議的履行工作。日?？己?，以街道、鎮(zhèn)政府考核為主，每月考核一次，還可以通過隨時(shí)暗訪等方式進(jìn)行監(jiān)督，并及時(shí)糾正社會(huì)組織或物業(yè)公司城市管理中的錯(cuò)誤，同時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的兌現(xiàn)。而作為上級(jí)的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)，其作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)街道、鎮(zhèn)政府進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)、監(jiān)督和政策的把握等，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)動(dòng)各轄區(qū)執(zhí)法間的沖突和其他問題。并為所轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)化制定一套專業(yè)、科學(xué)、公正的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，為下一步的考核評(píng)估做好準(zhǔn)備。

(三)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)提供者的評(píng)估監(jiān)督

作為政府購買公共服務(wù)的一種形式，城管執(zhí)法物業(yè)化模式能否推行并取得良好效果，很大程度上取決于政府的監(jiān)管是否有效和到位。作為提供服務(wù)方的社會(huì)組織或物業(yè)公司，為獲得最大利潤，往往會(huì)通過減低服務(wù)質(zhì)量的方式來追求任務(wù)的完成，這就違背了政府尋求公共服務(wù)最大化的初衷。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅要對(duì)整個(gè)服務(wù)運(yùn)營情況的合理、合法情況進(jìn)行監(jiān)督，還包括對(duì)購買資金使用情況、服務(wù)計(jì)劃、服務(wù)效果、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。監(jiān)督的主要方式是評(píng)估。評(píng)估可分為中期評(píng)估、終期評(píng)估，也可以進(jìn)行不定期抽查。要根據(jù)預(yù)先制定好的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社會(huì)組織或物業(yè)公司城市管理實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估不僅要對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，還要廣泛聽取服務(wù)對(duì)象的意見和建議。作為服務(wù)對(duì)象的廣大市民是公共服務(wù)的直接受益者，公共服務(wù)質(zhì)量的好壞要以服務(wù)對(duì)象是否滿意為標(biāo)準(zhǔn)。為保證評(píng)估的客觀性，評(píng)估小組成員可由專家學(xué)者、政府人員、提供服務(wù)的物業(yè)公司代表組成，還可以邀請(qǐng)作為第三方的評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)參與，這些機(jī)構(gòu)擁有專業(yè)技術(shù)和人才的優(yōu)勢(shì)，使得評(píng)估更具有客觀性、公正性、專業(yè)性和科學(xué)性。評(píng)估報(bào)告的結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格等，評(píng)估結(jié)果要定期通報(bào)，并將評(píng)估結(jié)果與撥付資金或是否續(xù)簽協(xié)議相掛鉤。

(四)積極培育城市管理的物業(yè)化市場(chǎng)

城管執(zhí)法物業(yè)化模式改革雖然符合城市管理的改革方向，但由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國當(dāng)下的社會(huì)組織發(fā)育得不夠健全，與政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求還存在較大差距。目前很多地方缺乏專業(yè)的管理城市的物業(yè)公司，市場(chǎng)主體還沒有完全形成。有一個(gè)對(duì)比的數(shù)據(jù)，廣州市政府曾于2010年舉辦購買公共服務(wù)的供需洽談會(huì)，參加的僅有34家社會(huì)機(jī)構(gòu)，而我國的香港卻擁有上萬家承擔(dān)著各種社會(huì)管理和服務(wù)功能的民間社會(huì)組織。無論是數(shù)量與規(guī)模，還是承接項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)工作人員、資金充足情況以及成熟度方面等，兩者都不是一個(gè)層次上的比較。單有政府購買方不行，還必須有高質(zhì)量和數(shù)量規(guī)模較大的賣方，并形成具有競(jìng)爭(zhēng)力的競(jìng)爭(zhēng)者，才能形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，才能真正提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。為此，必須盡快培育一批檔次高、規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)的專業(yè)化市場(chǎng)主體，以承接城管執(zhí)法物業(yè)化模式的推行。目前，可通過多種渠道進(jìn)行培養(yǎng)，例如，引導(dǎo)現(xiàn)有的品牌物業(yè)管理公司拓寬服務(wù)領(lǐng)域，使其服務(wù)視角延伸向城市公共物業(yè)管理；向一些諸如環(huán)衛(wèi)保潔公司等相關(guān)業(yè)務(wù)公司推廣“城市管理物業(yè)化”運(yùn)作模式，引導(dǎo)他們升級(jí)為綜合城市管理公司。

總之，城管執(zhí)法物業(yè)化模式是城市管理以市場(chǎng)化為手段、以市容秩序?yàn)榍腥朦c(diǎn)、以城管物業(yè)化為載體、以街面管理為突破口的全覆蓋、全時(shí)段、全方位的長效管理機(jī)制，這個(gè)模式的有效推行將為廣大群眾創(chuàng)造一個(gè)清潔、文明、舒適、優(yōu)雅的城市生活環(huán)境，既解決了城管的執(zhí)法問題，更解決了城管的服務(wù)問題。

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編輯：魯彥琪

On the Property Management Mode Used in

Urban Management Law Enforcement

WANG Chunye

(Law school, Hohai University, Nanjing Jiangsu210098, China)

Abstract：At present, the violence enforcement and the poor enforcement image make urban management law enforcement get into trouble. The reason is that the mode of urban management law enforcement is too seriously lagging to meet the requirements of urban sophisticated management. Thus, the mode of urban management law enforcement must be thoroughly reformed. Learning from the experience of the government purchasing public services, urban management may take the mode of property management. To this end, the focus of urban management law enforcement should be shift down to the office of the streets and towns. As governmental representatives, the office of the streets and towns sign the urban management agreement with the property companies. The property companies will be responsible for the urban management focusing on the appearance of the city. And urban management authorities are responsible for operational guidance, training, supervision and evaluation to the property companies.

Key words:urban management law enforcement; property management mode; the government purchasing public services

中圖分類號(hào)：C931.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-0539(2016)02-0077-06

作者簡(jiǎn)介：王春業(yè)(1970-) ，男，安徽明光人，教授，法學(xué)博士、博士后，碩士生導(dǎo)師，研究方向:行政法學(xué)。

收稿日期：2015-06-30

DOI：10.3969/j.issn.1672-0539.2016.02.014