向鵬成++張寒冰

摘要：文章引入社會燃燒理論，探討重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險演化機理和防范措施：基于重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目特點，對項目建設(shè)中存在的易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的燃燒物質(zhì)、助燃劑和點火溫度進(jìn)行分析；構(gòu)建了重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化模型，并進(jìn)行詳細(xì)解釋；從消除燃燒物質(zhì)、控制助燃劑和降低點火溫度三方面提出了防范措施。

關(guān)鍵詞：重大工程項目；環(huán)境風(fēng)險；社會穩(wěn)定風(fēng)險；演化；社會燃燒理論

中圖分類號：X3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2016）03-0012-04

一、引言

近年來，重大工程項目建設(shè)帶來的環(huán)境問題日益突出，環(huán)境事故的密集發(fā)生使環(huán)境群體性事件在我國集中爆發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，自1996年以來，環(huán)境群體性事件以平均每年29%的速度增長。[1]隨著當(dāng)前公眾對生活品質(zhì)要求的提高，其對于可能引發(fā)環(huán)境風(fēng)險的重大工程項目的建設(shè)越來越敏感，群體抵制重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目建設(shè)的行為時有發(fā)生。

重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險是指污染實際并未發(fā)生，但公眾由于擔(dān)心具有環(huán)境風(fēng)險的重大工程項目上馬后會對自身居住環(huán)境和身體健康帶來影響而進(jìn)行群體抵制的可能性，一般由重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目的建設(shè)引發(fā)，嚴(yán)重時會導(dǎo)致社會失穩(wěn)。重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險集中表現(xiàn)為環(huán)境群體性事件，如2007年廈門PX事件、2009年廣東番禺垃圾焚燒廠事件、2012年啟東排污事件和2014年茂名PX事件等。因此，探尋重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化機理，從源頭上防范社會穩(wěn)定風(fēng)險的形成，具有十分重要的意義。

當(dāng)前學(xué)者們對重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化機理的研究主要集中在征地拆遷[2]和移民安置[3]等方面，而針對重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的演化研究卻很少。除此之外，在對社會穩(wěn)定風(fēng)險演化機理進(jìn)行研究時，比較常見的是采用系統(tǒng)脆弱性理論、[4]全壽命周期理論[5]和風(fēng)險放大理論[6]等，從不同視角對社會穩(wěn)定風(fēng)險演化進(jìn)行了探究，但就目前來看，很少有學(xué)者采用社會燃燒理論對重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化機理進(jìn)行研究。社會燃燒理論是由牛文元院士提出來的，它界定了導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的三個必要條件，并解釋了風(fēng)險演化的整個過程，可以很好地分析社會從穩(wěn)定狀態(tài)到失穩(wěn)狀態(tài)的演化路徑，為認(rèn)識重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的演化過程提供了一種新的視角。因此，本文以重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目為研究對象，采用社會燃燒理論，對重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化機理和防范措施進(jìn)行分析，以期探尋重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險產(chǎn)生的本質(zhì)，以及從源頭上控制社會穩(wěn)定風(fēng)險形成的措施。

二、 重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的演化機理分析

（一）重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險燃燒條件分析

社會燃燒理論來源于自然界的燃燒理論，牛文元院士認(rèn)為社會界與自然界有異曲同工之處，自然界中的燃燒需要燃燒物質(zhì)、助燃劑和點火溫度這三個必備條件，社會界中的燃燒同樣需要這三個必不可少的條件。社會界燃燒與自然界燃燒不同的是：引起人與自然、人與人之間矛盾的因素是引發(fā)社會不穩(wěn)定的燃燒物質(zhì)；網(wǎng)絡(luò)輿情、社會心理的放大和非法利益的驅(qū)使等因素是推動社會不穩(wěn)定的助燃劑；突發(fā)事件的產(chǎn)生是致使社會不穩(wěn)定的點火溫度。[7]這三個條件解釋了社會穩(wěn)定風(fēng)險形成的內(nèi)在條件。

1.燃燒物質(zhì)。重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目大都屬于政府主導(dǎo)的公共項目，在重大工程項目建設(shè)之前，企業(yè)參與角色相對弱化，這一特性決定了矛盾基本產(chǎn)生于公眾和政府兩個利益方。因此，本文從公眾和政府方面分別識別致使社會不穩(wěn)定的燃燒物質(zhì)集。

（1）公眾方面。在重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目建設(shè)方面，公眾處于被動地位。環(huán)境問題關(guān)系著公眾的切身利益，所有的社會不穩(wěn)定大都由公眾不滿而進(jìn)行抵抗開始，因此，公眾方面的社會不穩(wěn)定誘因不可小覷。首先，當(dāng)前公眾的受教育程度普遍提高，在民主思想的洗禮下，更加重視對自身利益的維護(hù)。當(dāng)公眾意識到由于重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目建設(shè)將使生存環(huán)境遭到破壞時，對自身的保護(hù)意識會使其產(chǎn)生強烈的抵制心理。其次，公眾對相關(guān)知識的缺乏造成公眾對風(fēng)險的高估。Paul Slovic[8]在知識的“缺失模型”中指出，公眾普遍憑借主觀感受和個人經(jīng)驗判斷風(fēng)險大小，相較于具有專業(yè)知識背景的專家從理性角度評估風(fēng)險大小來說，可信度不高。除了知識缺乏外，Bennett P[9]等人認(rèn)為公眾的偏見等也會影響公眾的風(fēng)險感知差異。最后，公眾以個人利益為導(dǎo)向的心理，使得其缺乏顧全大局的心態(tài)，只顧眼前利益而不顧長遠(yuǎn)利益，只顧自身利益而不顧國家利益，從而盲目抵制項目的建設(shè)。

（2）政府方面。在重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目建設(shè)方面，政府處于主動地位，致使社會不穩(wěn)定的誘因多數(shù)來自于政府方面。首先，地方政府奉行GDP至上的政績觀，為了提高自己在執(zhí)政時期的政績，往往無視環(huán)保責(zé)任而上馬高污染的工程項目。[10]并且相關(guān)企業(yè)中有不少都與地方政府有利益勾連，官商勾結(jié)強烈地引發(fā)了公眾的不滿。其次，公眾不相信政府有關(guān)項目上馬后無環(huán)境污染風(fēng)險的說辭。再次，環(huán)境影響評價是有效預(yù)防重大工程項目建設(shè)引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險演化為社會穩(wěn)定風(fēng)險的有力法寶，但是當(dāng)前一些地方政府不重視環(huán)評，往往還未進(jìn)行環(huán)評就準(zhǔn)備開建，而且有關(guān)部門公布的環(huán)評信息過于專業(yè)化，公開程度低，甚至出現(xiàn)造假問題，這些都使環(huán)評僅僅流于形式，失去了本身的意義。最后，環(huán)評中的公眾參與缺失問題是環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣L(fēng)險的根本原因。[11]不少地方政府在做決策時經(jīng)常暗箱操作，事前不征詢公眾意見，忽略公眾對項目上馬的風(fēng)險感受，導(dǎo)致民怨的爆發(fā)。我國的公眾參與制度保障方面還存在問題。雖然《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與做了相關(guān)規(guī)定，但在公眾參與范圍、時間、形式等方面仍存在不足，使得公眾參與效果較差。除此之外，我國公眾利益表達(dá)渠道（諸如信訪、書記信箱等）經(jīng)常失靈，也迫使公眾由正常渠道轉(zhuǎn)向非法渠道表達(dá)利益訴求。

2.助燃劑。助燃劑是推動社會穩(wěn)定風(fēng)險生成的助推力，本文識別的助燃劑有四個，分別為新老媒體輿論導(dǎo)向、不法分子混跡其中、公眾社會心理放大和政府應(yīng)對方式不當(dāng)。

（1）新老媒體輿論導(dǎo)向。當(dāng)前我國進(jìn)入了全媒體時代，傳統(tǒng)的報紙、電視，以互聯(lián)網(wǎng)為載體的新興的微博、微信、論壇等各類傳播工具，實現(xiàn)了對受眾的全面覆蓋。新媒體的出現(xiàn)增加了政府進(jìn)行危機管理的難度，當(dāng)危機來臨，新媒體作為危機爆發(fā)期的信息源和蔓延期的擴散體，比傳統(tǒng)媒體傳播危機信息更快更廣。[12]新老媒體的輿論導(dǎo)向不可忽視，當(dāng)前媒體為了博取公眾的眼球，獲得更多的點擊率，在信息傳播過程中普遍夸大事實，激起受害公眾更加強烈的利益訴求，甚至導(dǎo)致一些不相干公眾的盲目跟風(fēng)抵制，使事態(tài)不斷惡化。

（2）不法分子混跡其中。當(dāng)受害公眾抵制重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目的建設(shè)時，一些不法分子可能也會趁虛而入，或在網(wǎng)絡(luò)上散播謠言，或用言語激化受害公眾，故意夸大后果的嚴(yán)重性，惡意制造無端事件，采用各種手法鼓動公眾，以達(dá)到自身的某種目的，結(jié)果造成公眾心理上的恐慌甚至失去理性，做出破壞行為，導(dǎo)致事態(tài)的進(jìn)一步演化升級。

（3）公眾社會心理放大。當(dāng)公眾的利益訴求得不到政府及時、合理的回應(yīng)時，在“鬧大才能維權(quán)”“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”和“法不責(zé)眾”等心理的驅(qū)使下，公眾認(rèn)為采取集體上訪、聚眾鬧事的方式才可以得到政府的回應(yīng)，才能較快解決問題，于是采取非法途徑進(jìn)行上訴，極大地危害了社會的穩(wěn)定。[13]

（4）政府應(yīng)對方式不當(dāng)。目前存在政府對于公眾的利益訴求應(yīng)對方式不當(dāng)?shù)膯栴}。如在事件萌芽期，采取不管不問的方式；在事件發(fā)酵期，采取“堵民”而非“疏民”的搪塞方式；在事件高潮期，采用簡單粗暴的打壓方式。這些不當(dāng)?shù)膽?yīng)對方式和行為都使得政府和公眾之間矛盾不斷加深，加劇了社會的不穩(wěn)定。

3.點火溫度。在我國，群體突發(fā)事件的產(chǎn)生是致使重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險生成的最后一個因素，是加劇環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣L(fēng)險的點火溫度。這些群體突發(fā)事件具有參與人數(shù)眾多、危害大和易復(fù)制性等特點，是導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的導(dǎo)火索，如果在這一環(huán)節(jié)不及時采取有效措施進(jìn)行妥善處理，就很有可能引致重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的全面爆發(fā)

（二）重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化模型的構(gòu)建

社會燃燒理論在解釋社會穩(wěn)定風(fēng)險的演化過程時認(rèn)為，當(dāng)人與自然、人與人之間不存在矛盾時，整個社會處于理論上的絕對穩(wěn)定狀態(tài)。但是只要出現(xiàn)造成社會不穩(wěn)定的燃燒物質(zhì)，就會對社會穩(wěn)定狀態(tài)施以不同程度的負(fù)貢獻(xiàn)，若加上助燃劑的助推，將促使個體逐漸聚結(jié)為群體，當(dāng)負(fù)貢獻(xiàn)的量與質(zhì)積累到一定程度時，在造成社會不穩(wěn)定的點火溫度的觸發(fā)下，社會就會出現(xiàn)失穩(wěn)甚至崩潰的局面。

因此，結(jié)合社會燃燒理論，分析重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化路徑，可以認(rèn)為，在不考慮其他導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素的情況下（如征地拆遷、移民等），當(dāng)重大工程項目的上馬不具有環(huán)境風(fēng)險時，整個社會系統(tǒng)處于穩(wěn)定和諧狀態(tài)。但當(dāng)公眾意識到重大工程項目在建成后可能會對環(huán)境有所損害，且出現(xiàn)上文闡述的公眾和政府任意一方的燃燒物質(zhì)，就會給原有的平衡局面施以“負(fù)貢獻(xiàn)”，使原來穩(wěn)定的社會狀態(tài)變得無序、混亂。若再經(jīng)歷媒體的輿論導(dǎo)向、公眾社會心理放大等助燃劑的推波助瀾，社會系統(tǒng)中無序混亂的個體會不斷壯大并集結(jié)成具有相當(dāng)規(guī)模且?guī)в袕娏移茐牧Φ呢?fù)面群體。隨著負(fù)面群體不斷給社會系統(tǒng)施加負(fù)貢獻(xiàn)，使負(fù)貢獻(xiàn)的質(zhì)和量達(dá)到一定程度，點火溫度閾值就會被突破，從而產(chǎn)生群體性突發(fā)事件。此時，如果再不及時采取措施去控制，社會系統(tǒng)所能圖1重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化模型夠承受的最大臨界值就會迅速被逼近，致使重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的全面爆發(fā)?；诖耍疚臉?gòu)建了重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險演化模型，如圖1所示。

三、重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險防范措施

燃燒物質(zhì)、助燃劑和點火溫度是重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險形成的三個必要條件，但這三個條件并不是孤立作用的，而是一條“燃燒物質(zhì)→助燃劑→點火溫度”的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)。針對此，應(yīng)從三方面采取措施以弱化和避免重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險。

（一）消除燃燒物質(zhì)

燃燒物質(zhì)相當(dāng)于重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險源，此時社會穩(wěn)定風(fēng)險處于萌芽狀態(tài)，從源頭上控制社會穩(wěn)定風(fēng)險能有效地避免社會不穩(wěn)定帶來的損失。消除燃燒物質(zhì)是防范社會穩(wěn)定風(fēng)險最明智的做法。

1.對公眾進(jìn)行知識宣講和心理教育。當(dāng)前環(huán)境問題形勢嚴(yán)峻，環(huán)境安全需求使公眾在意識到生存環(huán)境將受到威脅后產(chǎn)生了強烈的維權(quán)意識，甚至做出不理智的行為。公眾數(shù)量龐大，知識水平和道德素質(zhì)良莠不齊，一旦發(fā)生抵制活動，后果不堪設(shè)想。因此，政府應(yīng)在決策重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目上馬前，采用多種方式事先征詢公眾的意見，并請專家和媒體對公眾擔(dān)心和疑惑的問題進(jìn)行知識宣講和心理教育，撫平公眾的焦慮和恐懼心理，消除公眾的知識偏差和主觀偏見。還要對公眾進(jìn)行道德和法律上的雙重教育，引導(dǎo)公眾采用正常的渠道表達(dá)利益訴求，樹立以國家利益為出發(fā)點的價值觀。

2.轉(zhuǎn)變政府觀念和行為，提升政府公信力。觀念指導(dǎo)行為，這就要求政府在施政時要樹立以人為本和執(zhí)政為民的觀念，以群眾的利益為根本出發(fā)點，摒棄“GDP至上”的錯誤政績觀，這樣才能及早防止行為帶來的嚴(yán)重后果。[14]近年來由于政府官員的貪污腐敗和官商勾結(jié)問題致使政府遭遇信任危機，為了挽回群眾對政府的信任，政府在行為上要做到清正廉潔，公私分明，切斷與企業(yè)之間的利益勾連，并鼓勵公眾和媒體進(jìn)行監(jiān)督舉報，提高政府公信力，促進(jìn)政府和公眾之間的相互信任和相互合作。

3.秉承“公正、誠實、全面”的原則開展環(huán)評，建立強制性的環(huán)評信息披露制度。環(huán)評是事前預(yù)防環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)化為社會風(fēng)險的法寶，在決策項目上馬前，政府應(yīng)該嚴(yán)格遵守環(huán)評程序，依照“公正、誠實、全面”的原則開展環(huán)評工作，嚴(yán)打環(huán)評腐敗及造假問題。對于環(huán)評信息的專業(yè)化問題，公示部門不能僅僅列出相關(guān)數(shù)據(jù)，還要考慮到公眾的知識缺失實際，進(jìn)行合理的解釋。為了更好地保障公眾的知情權(quán)，解決公眾和政府由信息不對稱引發(fā)的社會沖突，我國還要建立強制性的環(huán)評信息披露制度，強制要求相關(guān)部門及時真實地公布環(huán)評信息，并對造假的責(zé)任主體進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。[15]

4.保障公眾參與的有效性。公眾參與決策是當(dāng)前政府進(jìn)行科學(xué)化、民主化決策的具體體現(xiàn)，為了保證公眾參與的有效性，在對公眾進(jìn)行征集意見時，要合理地選擇公眾調(diào)查范圍，盡量做到全面，尤其要傾聽受害群眾的心聲。政府還要采用多樣化的公眾參與方式，鼓勵公眾全程參與，完善和有效運行各種公眾利益表達(dá)渠道，并對公眾各階段的反饋意見進(jìn)行詳細(xì)的分析和合理的吸收。[16]除此之外，政府還要在制度上保障公眾參與的有效性，積極向相關(guān)專家和公眾征詢意見，不斷反思和及時發(fā)現(xiàn)公眾參與制度中的缺陷，并進(jìn)行完善。

（二）控制助燃劑

助燃劑是加快環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣L(fēng)險的助推力，它能使公眾和政府之間的矛盾進(jìn)一步升級，從而導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險的放大。因此，控制助燃劑是防范重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險最高效的做法。

1.樹立媒體責(zé)任意識，建立媒體輿論管理體系。媒體在報道事件時要秉著客觀公正的原則，向公眾傳遞正確信息，不得夸大和歪曲信息，當(dāng)事件發(fā)展到嚴(yán)重時期，不能跟風(fēng)報道，要適當(dāng)傳遞正面信息，來舒緩公眾的負(fù)面心理壓力。[17]政府要號召媒體管理各部門積極配合，全面監(jiān)控新老媒體的輿論發(fā)展動向，引導(dǎo)輿論往積極正確的方面發(fā)展；在法律上建立有力的具有中國特色的網(wǎng)絡(luò)媒體輿論管理體系，對那些報道負(fù)面信息造成嚴(yán)重后果的媒體進(jìn)行處罰。[18]

2.改變政府的應(yīng)對方式，建立服務(wù)型政府。政府不合理的應(yīng)對方式，是致使公眾社會心理放大的根源。改變政府的應(yīng)對方式，建立“事前—事中—事后”全過程服務(wù)型政府，是政府提高社會危機管理效果的迫切要求。在事前，政府要積極引導(dǎo)公眾參與項目的決策，認(rèn)真聽取公眾的意見，對公眾的利益訴求進(jìn)行統(tǒng)計分析，并制定相應(yīng)的處理方案。在事中，政府要及時疏導(dǎo)公眾的負(fù)面情緒，找到匿藏在公眾群體中的不法分子，并邀請公眾代表進(jìn)行座談，及時妥善地處理公眾的利益訴求。在事后，政府要及時收集公眾的反饋信息，徹底清除社會穩(wěn)定風(fēng)險。

（三）降低點火溫度

環(huán)境群體突發(fā)事件的產(chǎn)生是加劇環(huán)境風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣L(fēng)險的最后一個因素。如果在這一環(huán)節(jié)不進(jìn)行管控，就會加速突破社會系統(tǒng)所能承受的閾值，從而迅速導(dǎo)致社會失穩(wěn)甚至崩潰。因此，降低點火溫度是防范重大環(huán)境風(fēng)險型工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險最關(guān)鍵的做法。

為了使政府能在第一時間采取措施將社會穩(wěn)定風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)，政府要構(gòu)建環(huán)境群體性突發(fā)事件的預(yù)警機制。預(yù)警信息搜集→預(yù)警信息分析和處理→危機識別和預(yù)測→預(yù)警指標(biāo)體系確立→危機警報→預(yù)控方案， 建立完整的預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)，保證預(yù)警機制的及時性和高效性，便于政府提前掌握危機的發(fā)生點，及早避免社會穩(wěn)定風(fēng)險的爆發(fā)，從而將損失降低到最小。[19]除此之外，為了提高政府的應(yīng)急處理能力，政府還要構(gòu)建環(huán)境群體性突發(fā)事件的應(yīng)急機制。一旦預(yù)警系統(tǒng)發(fā)出警報，政府便可以迅速開啟應(yīng)急機制，選擇正確合理的方式解決危機，在時間上及早控制局面，防止事態(tài)的惡化，減輕事件后果的嚴(yán)重性，有效避免社會不穩(wěn)定帶來的損失。

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【責(zé)任編輯：孫巍】