●王 胤

人民法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督問題研究

●王 胤

人民法院主持下的民事調(diào)解活動(dòng)具有其特殊性，當(dāng)事人行使處分權(quán)的同時(shí)也摻雜著法官的審判權(quán)，對(duì)其必須由人民檢察院予以監(jiān)督。目前司法實(shí)踐中，人民法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的障礙較多，監(jiān)督范圍不明確，立法不完善，監(jiān)督的方式具有封閉性，程序規(guī)定可操作性不強(qiáng)等都制約著檢察院監(jiān)督權(quán)的有效履行。文章針對(duì)這些問題，具體分析了我國目前法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的現(xiàn)狀，同時(shí)建議擴(kuò)大監(jiān)督范圍，將法條中的“國家利益和社會(huì)公共利益”進(jìn)行合理定義，提出了完善法院民事檢查監(jiān)督的具體操作程序，從多方面完善法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督。

檢察院；檢查監(jiān)督；民事調(diào)解；監(jiān)督范圍

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民商事糾紛越來越多，而與之相矛盾的是人民法院的訴訟資源有限，在這樣的背景下，民事調(diào)解就越來越受到法官們的青睞。一方面是節(jié)省更多的訴訟資源，另一方面也是基于訴訟效率之考量。民事調(diào)解的大格局之中又包括很多類，而法院調(diào)解則是其中十分重要的一種調(diào)解方式。法院調(diào)解是指在法院審判人員的主持下，雙方當(dāng)事人就民事權(quán)益的爭議進(jìn)行平等協(xié)商、自愿達(dá)成協(xié)議，解決爭議糾紛并同時(shí)結(jié)束訴訟程序的訴訟活動(dòng)。由于法院調(diào)解有其特殊性，本文將重點(diǎn)討論人民檢察院在法院調(diào)解的程序之中的檢查監(jiān)督問題，以期將法院調(diào)解更加規(guī)范化、公開化。

一、法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督概述

（一）法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的涵義

法律監(jiān)督是法律實(shí)施的最后一個(gè)環(huán)節(jié)也是最重要的環(huán)節(jié)，法律實(shí)施如若沒有法律監(jiān)督的話，則很容易滑向司法不公的泥潭。檢查監(jiān)督的基礎(chǔ)理論是權(quán)力制約理論，用檢察院的監(jiān)察權(quán)去制約法院的審判權(quán)，用公權(quán)力去約束公權(quán)力，符合權(quán)力制衡的基本要求。檢查監(jiān)督是法制監(jiān)督中的一種重要的監(jiān)督形式之一，它也是近現(xiàn)代民主中不能缺少的一部分，是法制在運(yùn)行過程中貫穿性機(jī)制。

（二）法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的必要性

抗戰(zhàn)時(shí)期，馬錫五法官創(chuàng)造性地提出了“馬錫五式審判”模式，大大地提高了解決糾紛的效率，同時(shí)也符合了時(shí)代背景?！罢{(diào)審結(jié)合，調(diào)解優(yōu)先”的大調(diào)解格局逐漸形成。目前我國的人民法院民事調(diào)解仍存在很多問題，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督實(shí)有必要。

1.法院調(diào)解的程序規(guī)范不足，隨意性較大

程序的正義是外在的、可視的，對(duì)程序進(jìn)行事先規(guī)范可以防止訴訟過程中其他因素的阻礙而導(dǎo)致司法不公?！睹袷略V訟法》等相關(guān)法律對(duì)于民事審判活動(dòng)進(jìn)行了較為詳細(xì)的程序規(guī)定，但是對(duì)于法院民事調(diào)解的相關(guān)程序的規(guī)定則較為缺失，法官在主持當(dāng)事人雙方進(jìn)行調(diào)解活動(dòng)時(shí)隨意性較大，沒有系統(tǒng)的程序規(guī)范加以限制約束，這就很容易滋生腐敗。另一方面，民事調(diào)解活動(dòng)正是由于沒有固定的程序規(guī)定，所以才顯得靈活機(jī)動(dòng)，解決糾紛的效率才更高。但是目前法院民事調(diào)解靈活非程序化的處理方式成了調(diào)解發(fā)展的阻礙，這是法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督必然要面臨的一個(gè)難題，要對(duì)法院民事調(diào)解進(jìn)行檢查監(jiān)督，又不能扼殺調(diào)解獨(dú)有的靈活、非程序化處理方式的個(gè)性。調(diào)解程序的規(guī)范化以及人民檢察院的檢查監(jiān)督可以在一定程度上解決這一問題。

2.檢察機(jī)關(guān)介入是檢察機(jī)關(guān)職能的要求

有人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)該過多的介入民事審判，尤其是法院民事調(diào)解，否則會(huì)破壞民事活動(dòng)的意思自治原則。筆者認(rèn)為，監(jiān)督不同與干涉，對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督可以保證司法公正。在這里需要明確的是，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象是法院而非當(dāng)事人，客體是人民法院的公權(quán)力，對(duì)于此的監(jiān)督并不會(huì)對(duì)于當(dāng)事人的處分權(quán)造成任何負(fù)擔(dān)，反而能更好地保障其處分權(quán)的行使。與判決型的審判程序相比較，法院調(diào)解中易出現(xiàn)程序的軟化和實(shí)體合法的伸縮性問題。一方面，調(diào)解軟化了程序法的約束、造成了法官行為失范和審判活動(dòng)無序，另一方面，調(diào)解實(shí)體合法具有伸縮性也會(huì)導(dǎo)致調(diào)解結(jié)果的隱性違法和審判權(quán)的濫用。這些狀況都使得民事調(diào)解檢查監(jiān)督應(yīng)有所作為。④

二、法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督存在的問題

通過對(duì)上述法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的基本問題的敘述可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)法院民事調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督是有其法理基礎(chǔ)的，同時(shí)也有其必要性，但是目前理論及實(shí)踐中制約檢查機(jī)關(guān)更好地實(shí)施檢查監(jiān)督權(quán)力的障礙仍然有很多。

（一）法院調(diào)解檢查監(jiān)督的范圍不明確

修改后的《民事訴訟法》規(guī)定，只有當(dāng)調(diào)解書損害國家利益、社會(huì)公共利益，以及當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)?jiān)賹彾ㄔ厚g回申請(qǐng)或者法院逾期未作出再審決定這三種情況時(shí)，檢察院才可以對(duì)調(diào)解書實(shí)行檢查監(jiān)督。

既然我國法律將對(duì)于法院民事調(diào)解書的檢查監(jiān)督限定在“損害國家利益、社會(huì)公共利益”的范圍內(nèi)，那么對(duì)于“國家利益和社會(huì)公共利益”這一概念具體如何界定則需要有相關(guān)法律予以規(guī)定，而不得由法官自由裁量。國家利益，從語言理解的角度而言，一般是指能夠滿足國家的生存與發(fā)展的各方面需要并且對(duì)國家有好處的各種事物。社會(huì)公共利益在我國一般把它解讀為全體社會(huì)成員的共同利益。雖然學(xué)術(shù)界有針對(duì)此問題的解釋，但畢竟沒有法律效力，不具有可操作性。針對(duì)此問題，南京師范大學(xué)的李浩教授指出，鑒于國家利益、社會(huì)公共利益之間的界限的模糊性，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，可以籠統(tǒng)地說明調(diào)解書損害了國家利益、社會(huì)公共利益，而不必說明損害的究竟是哪一種利益，除非有把握分清損害的究竟是哪一種利益?？杉幢闳绱?，不管是當(dāng)事人、法院亦或是檢察院，可能都更加愿意看到的是能有一個(gè)具體的可操作的規(guī)定，而不是主觀判斷。

（二）法院調(diào)解檢查監(jiān)督的方式具有封閉性

《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以采取的監(jiān)督方式有抗訴和檢察建議。這兩種方式本身有各自的缺陷，前文已提到過，檢察建議是柔性的監(jiān)督方式，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，人民法院并不是必須采納，這是檢法兩家相互協(xié)商的產(chǎn)物，對(duì)于監(jiān)督這種比較強(qiáng)制性的公權(quán)力而言，采取檢察建議的方式自然是很難起到監(jiān)督效果。而抗訴則必然引起審判監(jiān)督程序，相比較而言，更加能夠起到監(jiān)督的效果。但是現(xiàn)行抗訴的程序設(shè)計(jì)導(dǎo)致民事抗訴檢查資源配置不合理，抗訴本身對(duì)程序的要求極為嚴(yán)格，辦案期限長，且享有法定抗訴權(quán)的是市級(jí)以上的人民檢察院，基層人民檢察院沒有民事抗訴權(quán)。這樣的程序設(shè)計(jì)導(dǎo)致所有的民事抗訴案件集中在市級(jí)以上人民檢察院，上級(jí)人民檢察院的任務(wù)畸重，基層的人民檢察院的司法資源又浪費(fèi)了，不利于民事抗訴檢察資源的優(yōu)化配置。由此觀之，法院調(diào)解檢查監(jiān)督目前的方式具有較大的封閉性，規(guī)定較嚴(yán)格，將大大限制檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事調(diào)解過程的監(jiān)督活動(dòng)。

（三）程序性的規(guī)定過于原則化，操作性不強(qiáng)

1.程序缺失，淡化監(jiān)督效果

根據(jù)《民事訴訟法》第201條的規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)賹彽拿袷抡{(diào)解案件只包括兩類：違反自愿原則和協(xié)議內(nèi)容違法的，不包括程序違法。但民事訴訟規(guī)定，法院若違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，當(dāng)事人可以申請(qǐng)?jiān)賹?。民事判決、裁定和調(diào)解，都可以是法院審結(jié)案件的方式，盡管調(diào)解中更多地體現(xiàn)的還是當(dāng)事人的處分權(quán)，但并不因此而得以避免因程序違法而導(dǎo)致的調(diào)解不公。⑦

2.事后救濟(jì)程序保障機(jī)制缺失

根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)事人在向人民檢察院請(qǐng)求救濟(jì)后，由人民法院對(duì)理由進(jìn)行審查，而不管檢察機(jī)關(guān)是否決定提起檢查監(jiān)督，當(dāng)事人都不得再次向人民檢察院尋求救濟(jì)。即當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請(qǐng)?zhí)岢鰴z察建議或抗訴。當(dāng)事人在向法院和檢察機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)都失敗后便再無其他方式了。

三、完善法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的建議

（一）保持法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督方式的開放性

法院民事調(diào)解是法院訴訟活動(dòng)的一種，人民檢察院自然也可以用上述兩種方式進(jìn)行檢查監(jiān)督。目前實(shí)踐中比較成熟的糾正違法通知書、檢查意見書都有其特有的優(yōu)勢(shì)，民事訴訟法將民事調(diào)解檢查監(jiān)督的方式作封閉式管理實(shí)有不妥。由于目前對(duì)法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的方式還不成熟，實(shí)踐中仍需繼續(xù)探索新的監(jiān)督方式以更好的履行監(jiān)督職能。由于對(duì)法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的方式還不成熟，檢察建議在效力上又缺乏剛性，抗訴也有其自身的局限性，所以對(duì)于監(jiān)督方式而言需要進(jìn)一步完善，建議在法條中“以檢查建議和抗訴的方式”中加個(gè)“等”字，改成兜底性條款，保持法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督方式的開放性。

（二）完善法院民事調(diào)解檢查監(jiān)督的具體操作

1.加強(qiáng)基層檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能

前文已提到了基層檢察機(jī)關(guān)不享有抗訴的權(quán)利，對(duì)于同級(jí)的法院的監(jiān)督只能通過向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴的方式或檢察建議的方式進(jìn)行，監(jiān)督效力十分有限。由于現(xiàn)行的民行檢察監(jiān)督法律制度導(dǎo)致民事行政申訴案件在檢查機(jī)關(guān)上下級(jí)之間呈現(xiàn)“倒三角”的局勢(shì)，實(shí)行同級(jí)抗訴制度。筆者認(rèn)為，對(duì)于事實(shí)清楚、案情簡單的抗訴案件可以由基層檢察院的民行檢察部門來處理，既可以利用自身優(yōu)勢(shì)，又可以減輕上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

2.加強(qiáng)檢察院因履行法律監(jiān)督權(quán)利而所需的調(diào)查核實(shí)權(quán)利

在一般的調(diào)解案件中當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系比較明確，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，人民法院據(jù)此作出調(diào)解協(xié)議，經(jīng)當(dāng)事人同意，簽字生效后便產(chǎn)生了與判決、裁定同等的法律效果。如果人民檢察院對(duì)調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督時(shí)所依據(jù)的是法院所依據(jù)的事實(shí)證據(jù)，則無異于只是形式上的監(jiān)督，無法起到監(jiān)督效果。因此，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中所必須的調(diào)查核實(shí)的權(quán)利，這樣才能客觀公正的履行監(jiān)督權(quán)。

以調(diào)解的方式解決民事糾紛、化解社會(huì)矛盾有其固有的優(yōu)勢(shì)，但在目前調(diào)解活動(dòng)沒有規(guī)范化的背景下，加強(qiáng)對(duì)民事調(diào)解活動(dòng)的監(jiān)督十分有必要。檢察機(jī)關(guān)需要在具體的實(shí)踐中進(jìn)一步探索履行法律監(jiān)督權(quán)的新形式，通過對(duì)人民法院審判權(quán)的約束，二者相互制衡，以實(shí)現(xiàn)司法公正這一最終價(jià)值目標(biāo)。

[1]李浩.民事調(diào)解書的檢查監(jiān)督[J].法學(xué)研究.2014（3）.

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[3]汪夜豐.新《民事訴訟法》語境下的民事調(diào)解檢查監(jiān)督機(jī)制[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào).2013（12）.

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[5]劉輝.民事調(diào)解檢查監(jiān)督研究[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào).2010（5）.

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D926.4;D926

A

1008-5947（2016）04-0041-03

2016-05-21

作者及單位：王胤，安徽大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)訴訟法專業(yè)碩士研究生，研究方向：民事訴訟及仲裁制度。（安徽 合肥 230601）

責(zé)任編輯 王承云