郭林宇，萬(wàn)靚軍，石昊飛

（1中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所/農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100081；2農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，北京100081）

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度研究

郭林宇1，萬(wàn)靚軍2，石昊飛1

（1中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所/農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100081；2農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，北京100081）

從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度理論分析入手，比較并梳理了歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全管理經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度建立實(shí)施中存在的問(wèn)題，提出通過(guò)從頂層設(shè)計(jì)建立覆蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程和全要素的系統(tǒng)化制度安排；以源頭治理為重點(diǎn)形成關(guān)口前移和信息共享的動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式；強(qiáng)化資源整合和條件保障，建立穩(wěn)定的監(jiān)管資金投入和補(bǔ)貼渠道；構(gòu)建政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)多元參與的協(xié)同監(jiān)管運(yùn)作機(jī)制這4個(gè)方面，推進(jìn)完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度體系。

農(nóng)產(chǎn)品；質(zhì)量安全；監(jiān)管；制度

0 引言

中國(guó)公眾飲食消費(fèi)以鮮活農(nóng)產(chǎn)品為主，鮮活和初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品約占中國(guó)食品消費(fèi)總量的70%以上，絕大多數(shù)加工食品的原料也都是農(nóng)產(chǎn)品，因此，農(nóng)產(chǎn)品是食品安全的重要源頭保障。對(duì)于中國(guó)這樣的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題關(guān)系公眾身體健康、產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。當(dāng)前，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不僅是重大的民生問(wèn)題，也是重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和政治問(wèn)題，是各級(jí)政府部門(mén)的重要職責(zé)。習(xí)近平總書(shū)記曾強(qiáng)調(diào)：“能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交代，是對(duì)我們執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)?！盵1]中國(guó)自2001年啟動(dòng)實(shí)施“無(wú)公害食品行動(dòng)計(jì)劃”以來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)行部署，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和保障能力得到顯著提升。但同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件仍時(shí)有發(fā)生，食品安全消費(fèi)信心仍顯不足，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力和效果與黨和國(guó)家的要求以及人民群眾的期望還有差距。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度及其實(shí)施仍存在一些急需完善和解決的問(wèn)題。為確保人民群眾“舌尖上的安全”，政府部門(mén)需要進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)制度的規(guī)范和約束，切實(shí)提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管績(jī)效。

1 監(jiān)管制度的要義

主體、客體以及主客體之間的互動(dòng)關(guān)系是準(zhǔn)確界定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度邊界需要考慮的核心要素。

1.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度的內(nèi)涵

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度是指政府為實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全公共政策目標(biāo)，依照法律授權(quán)制定的具有指導(dǎo)性和約束力的行為準(zhǔn)則。

1.1.1 政府是監(jiān)管制度的制定和實(shí)施主體 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題不僅直接關(guān)系到消費(fèi)者身體健康，同時(shí)可能引發(fā)公共衛(wèi)生和公眾安全問(wèn)題，具有“公共物品”屬性，需要政府實(shí)現(xiàn)良好規(guī)制，承擔(dān)確保公眾生命健康的責(zé)任[2-3]。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全還具有“信任品”特征，消費(fèi)者購(gòu)買前后均不易準(zhǔn)確識(shí)別其對(duì)健康的影響，信息不對(duì)稱容易導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，需要由政府通過(guò)制度性約束進(jìn)行干預(yù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的不足[4-5]。

1.1.2 監(jiān)管制度約束的客體多元復(fù)雜 農(nóng)產(chǎn)品具有生產(chǎn)鏈條長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多、風(fēng)險(xiǎn)隱患復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)特征，完備的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)“從農(nóng)田到餐桌”全鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)參與要素的有效激勵(lì)和制約。因此，農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人、運(yùn)輸商、批發(fā)市場(chǎng)、超市等流通經(jīng)營(yíng)者都應(yīng)該納入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度約束范疇[6]。同時(shí)，為避免權(quán)力尋租和部門(mén)利益化，作為制度制定和實(shí)施主體的中央政府機(jī)構(gòu)和地方政府機(jī)構(gòu)本身也必須是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度約束的對(duì)象之一。

1.1.3 監(jiān)管制度構(gòu)成要件的核心在于克服“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”市場(chǎng)失靈的根源在于信息不對(duì)稱帶來(lái)的消費(fèi)者的“逆向選擇”和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的“道德風(fēng)險(xiǎn)”[6-7]。因此，政府需要建立防范“道德風(fēng)險(xiǎn)”的問(wèn)責(zé)制度，通過(guò)監(jiān)測(cè)、追溯、召回、執(zhí)法等問(wèn)責(zé)手段，凈化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，維護(hù)良好的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通秩序。政府失靈通常源于政府對(duì)公共物品的壟斷地位和多重委托代理制約失效[8-9]。政府在作為主體干預(yù)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷的同時(shí)，還必須通過(guò)強(qiáng)化信息披露、績(jī)效考核、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等制度手段克服自身在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管資源配置方面的局限性。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度運(yùn)作機(jī)制

制度的良好運(yùn)作依賴于制度設(shè)計(jì)、制度實(shí)施和制度評(píng)價(jià)完善的相互銜接、彼此促進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度也不例外。

1.2.1 制度設(shè)計(jì) 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度無(wú)法依靠自身演化滿足社會(huì)對(duì)監(jiān)管制度的有效需求，需要人為遵循一定的原則實(shí)施制度設(shè)計(jì)。一是系統(tǒng)性原則。應(yīng)避免制度不完整造成制度缺位、制度之間不協(xié)調(diào)形成沖突以及制度實(shí)施引發(fā)新問(wèn)題帶來(lái)的制度變形等現(xiàn)象[10]。二是科學(xué)性原則。應(yīng)充分考慮制度各參與方的利益表達(dá)。三是可行性原則。需要考慮現(xiàn)實(shí)條件下兼顧制度的實(shí)施效率與成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量、安全、價(jià)格激勵(lì)相容，避免制度運(yùn)行成本過(guò)高導(dǎo)致難以實(shí)施。

1.2.2 制度實(shí)施 首先，需要建立監(jiān)管制度實(shí)施機(jī)構(gòu)，并在制度實(shí)施過(guò)程中順應(yīng)制度變遷需求不斷健全和完善。其次，需要提供實(shí)施監(jiān)管的技術(shù)手段，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素、農(nóng)產(chǎn)品以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管。第三，需要充足的經(jīng)費(fèi)保障，監(jiān)管制度實(shí)施過(guò)程中的強(qiáng)制成本、信息成本、維持組織和機(jī)構(gòu)的費(fèi)用、監(jiān)督費(fèi)用等都有賴于資金投入上的有力支持。第四，需要有效的信息機(jī)制，在縱向一體化的制度安排中，信息的相對(duì)充分性、對(duì)稱性、可識(shí)別性和連續(xù)性直接影響制度決策的正確性[11]。第五，需要有力的監(jiān)督懲處機(jī)制，充分發(fā)揮制度或法律的震懾作用，加大對(duì)制度違反者的懲罰，運(yùn)用強(qiáng)制手段保證制度的實(shí)施效果。

1.2.3 制度評(píng)價(jià)完善 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容是分析制度實(shí)施產(chǎn)生的社會(huì)成本和社會(huì)收益，通過(guò)成本—收益分析判斷監(jiān)管制度是否有效地配置了資源、是否存在更為有效的替代或改進(jìn)方案。根據(jù)制度評(píng)價(jià)的結(jié)果，一方面可以確定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的優(yōu)先順序，將監(jiān)管資源從低效領(lǐng)域向高效領(lǐng)域調(diào)整，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管工具與監(jiān)管目標(biāo)的最佳匹配；另一方面可以增強(qiáng)政府問(wèn)責(zé)力度，緩解社會(huì)公眾和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，對(duì)監(jiān)管不力、效率不高的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施問(wèn)責(zé)，增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任心[12]。

2 國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)啟示

農(nóng)產(chǎn)品和食品安全監(jiān)督管理是一項(xiàng)全球范圍內(nèi)廣泛關(guān)注的重要議題。由于各國(guó)所處的發(fā)展階段和國(guó)情不同，具體監(jiān)管制度設(shè)計(jì)和實(shí)施存在一定差異，但在監(jiān)管理念和發(fā)展趨勢(shì)上呈現(xiàn)出一些共性特征。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在這一領(lǐng)域走在前列，逐漸形成了符合各自國(guó)情的農(nóng)產(chǎn)品和食品安全監(jiān)管制度，并在保護(hù)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品和食品安全以及消費(fèi)者健康方面積累了先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 貫通全鏈條的集中聯(lián)合型監(jiān)管成為主要模式

國(guó)外食品及農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體制類型大致有三類[13]，一是單一部門(mén)負(fù)責(zé)制，比較典型的是歐盟成員國(guó)，如德國(guó)重新組建了聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)食品安全監(jiān)管，并新設(shè)聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)與食品安全局負(fù)責(zé)執(zhí)行具體事務(wù)[14]。二是專門(mén)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)下的多部門(mén)分產(chǎn)品監(jiān)管，比較典型的是美國(guó)[15]。美國(guó)成立了總統(tǒng)食品安全工作組，強(qiáng)化統(tǒng)一協(xié)調(diào)食品安全立法咨詢、監(jiān)督評(píng)估政策執(zhí)行狀況與實(shí)施效果。農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部分別負(fù)責(zé)“肉、禽、不帶殼蛋的產(chǎn)品”和其余食品質(zhì)量安全監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)殺蟲(chóng)劑和環(huán)境化學(xué)物的監(jiān)管。三是專門(mén)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)下的分段監(jiān)管，比較典型的是日本。日本成立了食品安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督指導(dǎo)以及風(fēng)險(xiǎn)信息溝通交流。農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)農(nóng)林水產(chǎn)品以及農(nóng)業(yè)投入品在生產(chǎn)階段的風(fēng)險(xiǎn)管理，厚生勞動(dòng)省監(jiān)督并指導(dǎo)食品（包括進(jìn)口食品）流通過(guò)程的安全管理[16-17]?？傮w來(lái)看，各國(guó)都在食品安全監(jiān)管實(shí)踐中不斷探索，尋求適合本國(guó)國(guó)情的最佳解決方案。而集中監(jiān)管職能、整合監(jiān)管資源、建立貫穿全鏈條的協(xié)調(diào)型監(jiān)管體制是各國(guó)降低監(jiān)管成本、提升監(jiān)管效率的普遍做法。

2.2 健全的法律法規(guī)是監(jiān)管制度發(fā)揮實(shí)效的重要保障

（1）法律法規(guī)制修訂不斷適應(yīng)變化的食品安全監(jiān)管現(xiàn)實(shí)需求，美國(guó)自1906年第一次發(fā)布《純凈食品與藥品法》以來(lái)，在100年的時(shí)間里，修訂或頒布食品安全相關(guān)法案近80次[18]。形成了“從農(nóng)田到餐桌”的法律法規(guī)體系框架，確保整個(gè)食物鏈所有環(huán)節(jié)有法可依。（2）法律法規(guī)配套性強(qiáng)，不同法律只要涉及相同需要規(guī)范的內(nèi)容，會(huì)直接引用最具代表性的法律規(guī)定的條款[15]。（3）法律法規(guī)具備針對(duì)性和可操作性，歐盟制定了多部關(guān)于農(nóng)獸藥殘留監(jiān)控的法規(guī)，分別對(duì)農(nóng)獸藥殘留監(jiān)控的限量依據(jù)、監(jiān)控技術(shù)法規(guī)、檢測(cè)采樣、殘留分析質(zhì)量控制、殘留監(jiān)控報(bào)告撰寫(xiě)以及殘留監(jiān)控結(jié)果預(yù)警信息發(fā)布等方方面面做出了詳細(xì)規(guī)定，能夠確保工作依法、有序開(kāi)展。（4）違法責(zé)任嚴(yán)厲具體。2009年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《食品安全加強(qiáng)法案》規(guī)定，對(duì)于違反《食品、藥品與化妝品法案》(FFDCA)中第301條關(guān)于“摻假”和“錯(cuò)誤標(biāo)簽”等行為，可處以10年以下監(jiān)禁的刑事處罰以及相關(guān)金額的罰款[19-20]。

2.3 預(yù)防性管理措施是監(jiān)管制度創(chuàng)新的主要方向

近年來(lái)預(yù)防為主、防患于未然的管理理念和管理方式逐漸深入食品安全監(jiān)管領(lǐng)域。一方面基于良好生產(chǎn)規(guī)范和關(guān)鍵控制點(diǎn)的過(guò)程控制措施不斷發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)食品鏈各個(gè)環(huán)節(jié)建立了諸如良好農(nóng)業(yè)規(guī)范(GAP)、危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)等防控體系，在此基礎(chǔ)上，從政府層面推動(dòng)有機(jī)食品、環(huán)境友好型農(nóng)產(chǎn)品等認(rèn)證體系，不斷提升安全食品和農(nóng)產(chǎn)品供給能力。另一方面基于科學(xué)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、召回的風(fēng)險(xiǎn)管理措施不斷完善。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家大多建立了目的明確、設(shè)計(jì)科學(xué)、執(zhí)行有力的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，針對(duì)農(nóng)獸藥殘留、重金屬以及環(huán)境污染物等開(kāi)展全面監(jiān)測(cè)和分析評(píng)估。在此基礎(chǔ)上建立了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和召回體系，最大限度地防止不安全食品的擴(kuò)散、流通和消費(fèi)，大大降低了食品安全問(wèn)題給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的損失。

2.4 信息化和科技投入是提升監(jiān)管能力的關(guān)鍵手段

發(fā)達(dá)國(guó)家已逐步步入食品安全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的時(shí)代。運(yùn)用信息技術(shù)建立了涵蓋食源性疾病報(bào)告、監(jiān)測(cè)、預(yù)警諸多功能的整體防控網(wǎng)絡(luò)，對(duì)產(chǎn)、運(yùn)、銷全鏈條各環(huán)節(jié)的信息進(jìn)行管理、傳遞和交換。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視科技在食品安全保障中的支撐作用，科技投入持續(xù)加大，在食品安全監(jiān)管體系和制度基本成型的情況下，每年仍投入巨大的人力、物力和財(cái)力用于食品安全事務(wù)[21]。美國(guó)農(nóng)藥殘留監(jiān)測(cè)計(jì)劃年投入10億美元，僅加州農(nóng)業(yè)部門(mén)每年投入的農(nóng)藥殘留監(jiān)測(cè)費(fèi)用就達(dá)4800萬(wàn)美元[22]。另外，包括歐盟在內(nèi)的多個(gè)國(guó)家制定了科技戰(zhàn)略，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)科研能力和資源，控制和預(yù)防新型危害，開(kāi)發(fā)快速有效的檢測(cè)方法，開(kāi)發(fā)新技術(shù)用于數(shù)據(jù)分析，以滿足食品安全監(jiān)管的需求和挑戰(zhàn)[18]。

2.5 多方參與機(jī)制是提升監(jiān)管制度效率和有效性的重要途徑

政府履行監(jiān)測(cè)、信息披露、監(jiān)督執(zhí)法等法定職能，主要作用是維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家政府建立了有效的食品安全信息發(fā)布系統(tǒng)，通過(guò)定時(shí)發(fā)布監(jiān)測(cè)信息、召回信息等增強(qiáng)食品安全監(jiān)管的公開(kāi)性和透明度，推動(dòng)企業(yè)誠(chéng)信自律和消費(fèi)者監(jiān)督[23]。同時(shí)，政府還通過(guò)公眾聽(tīng)證制度以及法律保護(hù)等司法手段，不斷拓寬消費(fèi)者的維權(quán)途徑，增強(qiáng)消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，并通過(guò)各種途徑引導(dǎo)科學(xué)消費(fèi)[18]。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家還充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制加強(qiáng)監(jiān)管。如在檢測(cè)方面，引入第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)為政府監(jiān)管提供檢測(cè)服務(wù)。越來(lái)越多的國(guó)家通過(guò)建立實(shí)施多方參與機(jī)制，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管力度，彌補(bǔ)了政府監(jiān)管力量和資金的不足，形成以政府監(jiān)管為主并借助社會(huì)力量對(duì)食品安全加以監(jiān)管的共治模式。

3 國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的現(xiàn)狀和問(wèn)題

從中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀看，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全作為國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)行部署，全面強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度建設(shè)，取得了重大進(jìn)展和積極成效，但也面臨更多困難和問(wèn)題。

3.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作步入法制軌道，制度不斷健全，質(zhì)量安全水平穩(wěn)中有進(jìn)

中國(guó)自2001年啟動(dòng)實(shí)施“無(wú)公害食品行動(dòng)計(jì)劃”以來(lái)，采取了一系列積極有效措施，全面強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度建設(shè)[24]，在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)、質(zhì)量追溯、應(yīng)急處置和認(rèn)證登記等制度的建立和完善方面成效顯著。目前中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的核心法律法規(guī)構(gòu)成主要包括國(guó)家頒布實(shí)施的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全法》和與之相配套的相關(guān)條例、部門(mén)規(guī)章和部令公告等，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)過(guò)程、產(chǎn)品質(zhì)量等關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管有法可依?，F(xiàn)行農(nóng)藥和獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)基本覆蓋了中國(guó)百姓經(jīng)常消費(fèi)的植物性和動(dòng)物性食品種類；國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃基本涵蓋主要城市、主要產(chǎn)區(qū)、大宗農(nóng)產(chǎn)品和主要參數(shù)。發(fā)展“三品一標(biāo)”為主導(dǎo)的質(zhì)量認(rèn)證制度，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化并提高了產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，總的來(lái)看，近年來(lái)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平保持高位（主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)合格率在96%以上）。

3.2 監(jiān)管制度存在缺位、沖突和乏力等突出問(wèn)題

從制度建立實(shí)施情況看，一是生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主體監(jiān)督管理制度、收儲(chǔ)運(yùn)環(huán)節(jié)監(jiān)管制度、投訴舉報(bào)制度、媒體監(jiān)督管理制度缺位。例如法律法規(guī)對(duì)散戶農(nóng)民以及家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體生產(chǎn)行為規(guī)制不嚴(yán)密；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)缺乏準(zhǔn)入和備案登記要求，造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管家底不清，對(duì)象不明；另外，流通環(huán)節(jié)監(jiān)管、投訴舉報(bào)、媒體監(jiān)督等方面尚未建立有效的制度機(jī)制，工作處于隨機(jī)、被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，急需從制度設(shè)計(jì)上統(tǒng)一規(guī)劃和解決。二是法律銜接和職能調(diào)整產(chǎn)生的制度沖突。新的《食品安全法》與現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》關(guān)于對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的規(guī)定需要重新界定，以避免兩法矛盾?，F(xiàn)行的部門(mén)職能分工以產(chǎn)品流向?yàn)榫€索，確立了農(nóng)業(yè)和食藥分段管理為主的制度，但在收購(gòu)儲(chǔ)藏運(yùn)輸環(huán)節(jié)，仍然存在監(jiān)管時(shí)空重疊和銜接盲區(qū)問(wèn)題。另外，相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法行為的處罰規(guī)定存在不一致，對(duì)同一違法行為規(guī)定了不同處罰措施，給執(zhí)法造成了困難和矛盾。三是產(chǎn)地環(huán)境管理、追溯管理、執(zhí)法監(jiān)管等制度乏力仍是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度體系的短板。禁止生產(chǎn)區(qū)劃定技術(shù)難度大，政治經(jīng)濟(jì)阻力更大。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)實(shí)施質(zhì)量追溯缺乏積極性。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法的開(kāi)展時(shí)間不長(zhǎng)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不多，執(zhí)法理念、隊(duì)伍建設(shè)、手段保障、經(jīng)費(fèi)投入等方面仍存在諸多亟待研究解決的問(wèn)題，嚴(yán)重影響工作的深入開(kāi)展，制約了執(zhí)法效能的發(fā)揮。

3.3 影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的因素多且復(fù)雜

從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全外部因素看，目前中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平與保障質(zhì)量安全的需要不相適應(yīng)，數(shù)量安全仍是農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)。質(zhì)量安全生產(chǎn)消費(fèi)法制環(huán)境難以建立，對(duì)違法違規(guī)處罰力度小，震懾不足；安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)缺乏價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，激勵(lì)不夠。社會(huì)管理存在缺陷，社會(huì)誠(chéng)信缺失，農(nóng)產(chǎn)品安全方面存在故意違法違規(guī)現(xiàn)象。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體文化素質(zhì)偏低，質(zhì)量安全意識(shí)薄弱，自覺(jué)學(xué)習(xí)和接受農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)技能的能力不強(qiáng)。同時(shí)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，以及有限資源條件下保障糧食安全高度依賴農(nóng)藥、化肥等投入品使用，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境帶來(lái)很大影響。從監(jiān)管工作內(nèi)部情況看，突出體現(xiàn)在監(jiān)管難度大、監(jiān)管力量弱、監(jiān)管支撐不足3個(gè)方面，嚴(yán)重制約中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的進(jìn)一步提升。具體表現(xiàn)在：（1）監(jiān)管對(duì)象弱小且分散。中國(guó)農(nóng)戶眾多，目前2.4億農(nóng)戶中僅有不足1/3參加了農(nóng)民專業(yè)合作社，該現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和執(zhí)法監(jiān)管難度加大。（2）監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全。全國(guó)還有12%的地市、25%的縣市沒(méi)有建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。監(jiān)管體系各層級(jí)間分工不明確，權(quán)力與責(zé)任倒掛[25]。越是下層部門(mén)可調(diào)配的行政資源越少，但在質(zhì)量安全監(jiān)管事權(quán)上卻相反。（3）監(jiān)管支撐不足。一是標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不完善，制約著監(jiān)管的深入實(shí)施。二是檢驗(yàn)檢測(cè)體系不完善。特別是縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層檢測(cè)基礎(chǔ)仍十分薄弱，技術(shù)、人員和經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。三是執(zhí)法條件落后?？h級(jí)大多數(shù)沒(méi)有與執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的基本檢測(cè)設(shè)備和交通工具、取證設(shè)備等必要的執(zhí)法裝備，農(nóng)業(yè)執(zhí)法沒(méi)有統(tǒng)一著裝，在很大程度上影響了農(nóng)業(yè)執(zhí)法的形象和權(quán)威。

4 完善監(jiān)管制度的路徑

立足現(xiàn)實(shí)形勢(shì)與制約因素，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建議從頂層設(shè)計(jì)、源頭治理、條件保障和協(xié)同共治等方面進(jìn)行優(yōu)化完善。

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立覆蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程、全要素的系統(tǒng)化監(jiān)管制度體系

（1）盡快修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，擴(kuò)大監(jiān)管范圍，覆蓋所有組織化、專業(yè)化、規(guī)?；纳a(chǎn)者和收儲(chǔ)運(yùn)及畜禽屠宰環(huán)節(jié)；明確監(jiān)管對(duì)象，建立農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體登記備案制度；強(qiáng)化監(jiān)管措施，推行產(chǎn)地準(zhǔn)出、追溯管理等制度措施，實(shí)現(xiàn)與《食品安全法》兩法并舉、相互銜接、各有側(cè)重。（2）抓緊制修訂農(nóng)藥、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、畜禽屠宰等配套法規(guī)，增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)之間的配套銜接，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管有法可依、有法能依。（3）加強(qiáng)落實(shí)屬地責(zé)任，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制度。鼓勵(lì)地方開(kāi)展監(jiān)管制度創(chuàng)新，構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合”的監(jiān)管制度體系，形成抓行業(yè)必抓安全，抓生產(chǎn)必抓安全的機(jī)制。

4.2 突出源頭治理，形成關(guān)口前移、信息共享的動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式

（1）注重凈化產(chǎn)地環(huán)境，防治農(nóng)業(yè)面源污染，圍繞“一控兩減三基本”的目標(biāo)，推廣綠色防控、健康養(yǎng)殖技術(shù)，為安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)提供良好的環(huán)境條件。（2）注重農(nóng)業(yè)投入品源頭管控，強(qiáng)化對(duì)各類農(nóng)資生產(chǎn)、流通、經(jīng)營(yíng)、使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，推行高毒農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)、實(shí)名購(gòu)買制度，推行農(nóng)資連鎖經(jīng)營(yíng)，實(shí)行農(nóng)藥、獸藥電子監(jiān)管碼制度。（3）注重基層前沿陣地監(jiān)管，進(jìn)一步健全省市縣鄉(xiāng)四級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，采取縣級(jí)派駐專職監(jiān)管人員進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或配備村級(jí)協(xié)管員等形式，使監(jiān)管觸角延伸至基層一線。制定網(wǎng)格化監(jiān)管工作方案，明確監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管人員、監(jiān)管任務(wù)和考核機(jī)制。（4）以“互聯(lián)網(wǎng)+”為驅(qū)動(dòng)，運(yùn)用信息技術(shù)建立涵蓋農(nóng)業(yè)投入品管理、農(nóng)產(chǎn)品追溯、檢測(cè)數(shù)據(jù)管理、收儲(chǔ)運(yùn)監(jiān)管、輿情監(jiān)測(cè)、投訴舉報(bào)等功能的信息化監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)筑聯(lián)防聯(lián)控模式。

4.3 加強(qiáng)資源整合，強(qiáng)化條件保障，建立穩(wěn)定的監(jiān)管資金投入和補(bǔ)貼渠道

（1）對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)檢測(cè)體系進(jìn)行科學(xué)化、區(qū)域化布局，構(gòu)建部、省、市、縣各有側(cè)重、互為補(bǔ)充的監(jiān)測(cè)和檢驗(yàn)檢測(cè)體系。（2）積極爭(zhēng)取中央和地方財(cái)政資金支持，資金投入向基層監(jiān)管傾斜，解決基層人員、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)“三缺”的關(guān)鍵問(wèn)題，提高基層監(jiān)管裝備水平和人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。（3）建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)補(bǔ)貼，加大高效低毒低殘留投入品補(bǔ)貼力度，建立與標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證、追溯管理等提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)能力相關(guān)的補(bǔ)貼制度，推行與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的保險(xiǎn)制度[25]。（4）推動(dòng)政府直接管理向適度社會(huì)化委托管理轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在組織生產(chǎn)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、信用體系、檢測(cè)認(rèn)證、信息交流等領(lǐng)域的資源配置作用，推進(jìn)第三方檢測(cè)認(rèn)證市場(chǎng)的發(fā)展，降低政府監(jiān)管成本、提高社會(huì)管理效率。

4.4 更新監(jiān)管理念，構(gòu)建政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)多元參與的協(xié)同監(jiān)管運(yùn)作機(jī)制

（1）推進(jìn)誠(chéng)信體系建設(shè)。將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與政策扶持掛鉤，將有不良記錄的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，列入“黑名單”管理。（2）嚴(yán)肅監(jiān)管責(zé)任。嚴(yán)格規(guī)范政府部門(mén)監(jiān)管、執(zhí)法行為，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)失職瀆職、徇私枉法等行為，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任[26]。（3）強(qiáng)化社會(huì)共治。引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，加大信息公開(kāi)力度，鼓勵(lì)各方參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。指導(dǎo)教育系統(tǒng)、媒體和社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識(shí)普及工作，提升消費(fèi)者農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)知能力。強(qiáng)化媒體自律和媒體監(jiān)督，完善有獎(jiǎng)舉報(bào)和內(nèi)部舉報(bào)人制度，建立暢通的投訴舉報(bào)渠道。

5 討論

現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的研究大多集中于對(duì)監(jiān)管體系和具體監(jiān)管手段的研究，本研究選擇監(jiān)管制度的視角，從理論層面剖析了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度的內(nèi)涵和運(yùn)作機(jī)制，從實(shí)踐層面總結(jié)歸納了國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì)，并在針對(duì)國(guó)內(nèi)監(jiān)管制度缺位、沖突和乏力等問(wèn)題及制約因素進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上提出了制度完善建議，能夠?yàn)檎块T(mén)改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度設(shè)計(jì)提供理論和實(shí)踐的雙重參考借鑒。本研究主要是描述分析和總結(jié)歸納，沒(méi)有采用定量的方法對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度實(shí)施績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，是本研究的不足之處，也是下一步研究中應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

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The Supervision System of Agro-product Quality and Safety

Guo Linyu1,Wan Liangjun2,Shi Haofei1
(1Institute of Quality Standards&Testing Technology for Agro-products,Chinese Academy of Agricultural Sciences/ Key Laboratory for Agro-product Quality and Safety,Ministry of Agriculture,Beijing 100081,China;2Center for Agro-Food Quality&Safety,Ministry of Agriculture,Beijing 100081,China)

This article reviewed the experience and development trends of food safety management in developed countries from the perspective of the supervision system of agro-product safety.Combined with the problems in establishment and implementation of agro-product quality and safety system in China,the authors proposed suggestions on improving the supervision system of agro-product quality and safety.Firstly,to establish the supervision system covering the whole process and factors of agricultural production through toplevel design;secondly,to develop a dynamic supervision model based on pre-real-time monitoring and information sharing concentrating on the source control;thirdly,to strengthen the resource integration and condition guarantee while building stable channels for funds and subsidies;finally,to build a multifactor and coordinated supervision mechanism with the involvement of government,society,enterprises and consumers.

Agro-products;Safety;Supervision;System

S-01

B論文編號(hào)：cjas16100031

郭林宇，女，1982年出生，助理研究員，碩士，主要從事農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理研究。通信地址：100081北京海淀區(qū)中關(guān)村南大街12號(hào)中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所，Tel：010-82106525，E-mail：guolinyu@caas.cn。

2016-10-27，

2016-11-28。