文/張學(xué)博 李丞佑

改革與立法的基本內(nèi)涵

文/張學(xué)博 李丞佑

改革本質(zhì)上是對法律的改變，即便是改革導(dǎo)致的事物改變也是因?yàn)榉傻母淖兌淖?，純粹的事物改變或結(jié)構(gòu)優(yōu)化不能稱為改革，改革的持續(xù)過程表現(xiàn)為一種制度變遷。立法，不僅包括新的法律的建立，也包括對既有法律法規(guī)的制定和修改。這種立法行為本身就是對既有的行為規(guī)則進(jìn)行修改或者是優(yōu)化，因此都是制度變遷，也就是改革。

改革；立法；制度變遷

一、改革在法律范疇的意義

●改革的一般意義

關(guān)于改革的定義有很多，高級漢語詞典、新華字典解釋為改掉舊的、不合理的部分，使更合理完善；國語辭典解釋為去故更新；百度百科解釋為現(xiàn)常指改變舊制度、舊事物，是對舊有的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑作局部或根本性的調(diào)整，一般指各種包括政治、社會、文化、經(jīng)濟(jì)、宗教組織作出的改良革新；而在英語中，一般表述為reform或reformation，前者為動詞，表示動作，后者為名詞，表述行為，表達(dá)意思是進(jìn)行改進(jìn)或提高，尤其是對人的行為或事物的結(jié)構(gòu)（劍橋詞典）。綜上所述，改革是一個(gè)褒義詞。對制度而言，具有進(jìn)步意義的變動才能成為改革，具有反動意義的變動就不能稱為改革；對事物而言，具有先進(jìn)或結(jié)構(gòu)優(yōu)化的變動才能稱為改革，具有退化或劣化意義的變動也不能稱為改革。

●世界史上歷次重大改革

世界范圍內(nèi)改革最早可以追溯到現(xiàn)今伊拉克境內(nèi)的蘇美爾城邦拉伽什。大約在公元前2500年，烏魯卡基那在平民的擁護(hù)下推翻了盧加爾安達(dá)的統(tǒng)治，登上了王位，并進(jìn)行了已知人類歷史上第一次試圖維護(hù)平民利益的政治改革運(yùn)動。今天可以見到的人類歷史上最早的法典即烏爾納姆法典，也是蘇美爾后人烏爾第三王朝制定的。公元前另一重要改革是赫梯國王鐵列平的王位繼承制度的改革。鐵列平于公元前16世紀(jì)針對因王位繼承而導(dǎo)致政治動亂的問題進(jìn)行了改革，具體明確了王位繼承辦法，改革使赫梯的王權(quán)得到鞏固，國勢日盛。

古代早期的著名改革還有古希臘的梭倫改革（憲政意義的）、克利斯提尼改革（政治體制）、伯利克里改革（民主政治）；古羅馬的塞爾維烏斯改革（區(qū)域治理和政治體制）、格拉古兄弟改革（土地制度）、習(xí)慣法到成文法、公民法到萬民法等的改革。近現(xiàn)代的著名改革包括：1517年德意志的宗教改革，1787年美國的聯(lián)邦制改革，1832年英國的議會改革，日本明治維新，蘇聯(lián)和東歐的休克療法等。

中國在公元前的著名改革主要有：春秋時(shí)期管仲改革，魯國的稅制改革，楚國吳起變法，秦國商鞅變法等，其中以商鞅變法最為著名。

我國早期的著名改革主要有：王莽新政，涉及土地、幣制、商業(yè)和官名縣名等多方面的改革；北魏孝文帝改革，涉及了政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面的深刻改革，這是一次特別具有爭議的改革；王安石變法，是中國史上繼商鞅變法之后又一次規(guī)模巨大的社會變革運(yùn)動，以挽救宋朝政治危機(jī)為目的，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會、文化各個(gè)方面；張居正改革，為挽救明王朝，緩和社會經(jīng)濟(jì)矛盾，在政治、經(jīng)濟(jì)、國防等各方面進(jìn)行的改革，其中尤以“一條鞭法”著名于世。

中國近現(xiàn)代的改革主要有：清末的洋務(wù)運(yùn)動和戊戌變法，戊戌變法又稱百日維新，是希望通過改革政治、教育等制度，發(fā)展農(nóng)、工、商業(yè)等的政治改良運(yùn)動，但最終遭到頑固派的激烈抵制和反對而失?。幻駠膸胖聘母?，包括廢止銀本位制、實(shí)施法幣政策和采用外匯本位制等制度和政策的變革；建國初期的土地改革運(yùn)動，以黨中央1946年5月4日《關(guān)于土地問題的指示》開始，到1947年10月10日的《中國土地法大綱》，再到1950年6月30日《中華人民共和國土地改革法》，至1952年底除新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)外，中國大陸基本完成了土地改革；社會主義建設(shè)新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)歷了四個(gè)階段，分別為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部引入市場機(jī)制改革、發(fā)展有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)階段、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)階段。

●我國改革開放以來改革的基本特點(diǎn)

我國從1978年實(shí)行改革開放，經(jīng)過30多年的不斷快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，其改革的基本特點(diǎn)主要有以下方面。

一是區(qū)域?qū)用嫔系南绒r(nóng)村后城市的漸進(jìn)式改革。先從農(nóng)村開始，廢除人民公社實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從而激發(fā)了廣大農(nóng)民的積極性和主動性，迅速改變了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)面貌，其改革的核心是使農(nóng)村的生產(chǎn)資料所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革獲得成功的基礎(chǔ)上再展開對城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制的改革，包括國有企業(yè)的改制改革等。

二是發(fā)展層面上的先增量后存量的漸進(jìn)式改革。在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)過程中，允許新設(shè)立的各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體實(shí)行多種經(jīng)濟(jì)形式，包括個(gè)體、私營和混合等所有制形式，其改革的核心是對單一的公有制形式進(jìn)行改革。在此良好發(fā)展的基礎(chǔ)上，再對存量的國有經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)行改制改組，包括國有企業(yè)的抓大放小等。

三是難易層面上的先容易后困難的漸進(jìn)式改革。在具備條件和優(yōu)勢的地區(qū)首先實(shí)現(xiàn)對外開放，包括在沿海地區(qū)建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開放沿海城市等，在此成功的基礎(chǔ)上，再實(shí)行中西部地區(qū)的對外開放，實(shí)現(xiàn)了東部、中部和西部的梯度式經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。其核心是采用差別化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。

四是體制層面上的先經(jīng)濟(jì)后政治的漸進(jìn)式改革。以經(jīng)濟(jì)體制改革為主、政治體制改革配合的策略推動中國社會全面的改革，確保經(jīng)濟(jì)活躍、政治穩(wěn)定，避免了休克療法改革給國家?guī)斫?jīng)濟(jì)衰退、政治動蕩等極端負(fù)面影響。

●改革的本質(zhì)是制度變遷

綜上所述，改革本質(zhì)上是對法律的改變，即便是改革導(dǎo)致的事物改變也是因?yàn)榉傻母淖兌淖儯兇獾氖挛锔淖兓蚪Y(jié)構(gòu)優(yōu)化不能稱為改革，改革的持續(xù)過程表現(xiàn)為一種制度變遷。

古今中外著名的改革都是法律的改變。國外的所有著名改革都是圍繞法律的改變而進(jìn)行的，從最早的烏魯卡基那開始的維護(hù)平民利益的政治行動開始，經(jīng)歷了赫梯國王鐵列平的王位繼承制度的改革，古希臘的梭倫憲政的改革，習(xí)慣法到成文法、公民法到萬民法的改革，美國的聯(lián)邦制和英國議會制的改革，直到蘇聯(lián)、東歐的休克療法，這一系列的改革都是法律的改變。中國也不例外，從春秋管仲改革開始，經(jīng)歷商鞅變法、王莽新政、孝文帝改革、一條鞭法、百日維新等，沒有法律改變的任何變化就不是改革。

我國的改革開放歷程也是法律改變的過程。首先開始的農(nóng)村改革，廢除了人民公社，在其后的1982年憲法中在我國行政區(qū)劃劃分的規(guī)定中得到了確認(rèn)；土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離、個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在其后的1988年的憲法修正案中得到確認(rèn)；社會主義市場經(jīng)濟(jì)、家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制在其后的1993年憲法修正案中予以確認(rèn)；多種所有制經(jīng)濟(jì)形式并存在其后的1999年憲法修正案中得到確認(rèn)；國家公民的合法私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)在其后的2004年憲法修正案中得到明確。

對任何事物的改變或優(yōu)化不是改革。在一般的改革概念中，事物的改變也可稱為改革，但實(shí)際上在世界范圍內(nèi)，任何著名的改革都是一個(gè)變法的事件，而單純的事物改變是沒有稱為改革的。尤其在當(dāng)今世界，單純的事物改變或優(yōu)化，要么就稱為創(chuàng)新，或者是破壞，或者是結(jié)構(gòu)調(diào)整。

●不同改革對應(yīng)不同層次的制度變遷

在歷史上有記載并流傳下來的一般都是著名的改革，具有深遠(yuǎn)歷史意義的，但在實(shí)際社會發(fā)展過程中，各種改革大小不一，改革是始終在進(jìn)行過程中的。在我國，特別是改革開放以來，各種改革一直沒有停止過，改革成為社會發(fā)展的基本動力，但這些改革是有層次的，涉及的法律也有不同層次的區(qū)別。

其中基本性改革主要表現(xiàn)為全局性，特別重大的改革。例如，廢除人民公社、農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、允許個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展等等。這些改革基本上涉及到對應(yīng)的我國憲法的層面。局部性改革主要表現(xiàn)為部門性、一般性質(zhì)的改革。例如，近期實(shí)施的營改增的稅收制度改革，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整等。這些改革涉及到對應(yīng)的一般法律或規(guī)章條例。

基本性改革與局部性改革的影響和范圍是有重大區(qū)別的?；拘愿母镉绊懮钸h(yuǎn)，涉及面廣泛，一般會導(dǎo)致我國憲法的修改；而局部性改革一般影響較小，涉及面有限，一般只會在一般法律或部門規(guī)章、條例中進(jìn)行修改。

二、立法在改革范疇的意義

●關(guān)于法律的一般理解

新華字典將法律解釋為由國家立法機(jī)關(guān)制定，具有一定文字形式，由國家政權(quán)保證執(zhí)行，公民必須遵守的行為規(guī)則；漢典將法律解釋為：古時(shí)指律令或刑法，由立法機(jī)關(guān)制定，國家政權(quán)保證執(zhí)行的行為規(guī)則。我國出版的各類法律書籍對法律的表述也各有不同的側(cè)重點(diǎn)，有廣義的概念，也有狹義的表述，但基本相同的是一種“行為規(guī)則”，制定者則是“立法機(jī)構(gòu)”。這種“行為規(guī)則”是可以變動的，具體表現(xiàn)為新的法律的建立或?qū)系姆傻男薷?；“立法機(jī)構(gòu)”也是有層次的不同，不同立法機(jī)構(gòu)制定或修訂的法律，具有不同的效力。

●從改革角度理解法律

已經(jīng)實(shí)施的法律，就是對人們的行為形成了既定的約束或規(guī)制，成為行為規(guī)則，而改革就是對既定行為的約束或規(guī)制進(jìn)行改變，推動行為規(guī)則的改變，因而是法律的改變。法律的改變有不同的形式，既有新的法律的建立，也有既有法律的局部調(diào)整；既有基本性法律的建立或調(diào)整，也有部門性法律的建立和調(diào)整。這些不同形式的改變都表現(xiàn)為不同的改革行為。

中華人民共和國第十屆全國人民代表大會第三次會議于2005年3月14日通過的《反分裂國家法》，是新建的一部全新法律。這部新法的建立，是我國專門為反對和遏制“臺獨(dú)”分裂勢力分裂國家，促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一，維護(hù)臺灣海峽地區(qū)和平穩(wěn)定，維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，維護(hù)中華民族的根本利益而制定的，也是一項(xiàng)重要的改革。近期實(shí)施的“營改增”就是稅法局部的一項(xiàng)重要調(diào)整，就是對部分行業(yè)，包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)、金融業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等由原先征收營業(yè)稅改為征收增值稅。這也是黨中央、國務(wù)院，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢，為進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)稅，從而調(diào)動各方積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)升級、培育新動能、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的一項(xiàng)改革。這是從深化改革的總體部署出發(fā)做出的重要決策，也是將有助于加快財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重要改革。

基本性法律的建立和調(diào)整。如我國為順利收回香港、澳門主權(quán)，于1982年12月五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第三十一條規(guī)定：“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)，在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會規(guī)定”。這為“一國兩制”的實(shí)施提供了法律依據(jù)。這是我國憲法的一項(xiàng)重要調(diào)整，也是一項(xiàng)具有歷史意義的重要改革。由于我國堅(jiān)持改革開放的基本政策，部門性法律的建立和調(diào)整就變得相對比較頻繁。這些法律法規(guī)和條例上的變化也都反映到部門內(nèi)部的一些具體的改革上。

●立法行為就是改革：不完全理性人的最優(yōu)選擇

關(guān)于立法，不僅包括新的法律的建立，也包括對既有法律法規(guī)的修改。這種立法行為本身就是對既有的行為規(guī)則進(jìn)行修改或者是優(yōu)化，因此都是制度變遷，也就是改革。這種行為是不完全理性人的最優(yōu)選擇。

理性是關(guān)于人在行為的因果關(guān)系上表述的一種邏輯狀態(tài)，表現(xiàn)人們對事件發(fā)展因果的分析判斷合乎事實(shí)的完整度。完全理性和不完全理性是兩種不同邏輯表示。由于人們對自己的情緒控制不足或個(gè)人思維理性的有限性導(dǎo)致人們處于一種不完全理性的狀態(tài)。理論上講，一個(gè)人可以完全控制自己的情緒而做到完全理性，或者是一定時(shí)間內(nèi)的完全理性，但相對于事物發(fā)展的動態(tài)性和無限性，人的思維理性永遠(yuǎn)是有限的，因此人是不完全理性的。

由于在人的不完全理性條件下建立了法律，因此法律也永遠(yuǎn)不可能是完美無缺的。但是人們在現(xiàn)有不完全理性條件下也沒有更好的選擇，建立這種不是“完美無缺”的法律也是人們的最好選擇。因此，不管何時(shí)何地，人們建立的法律沒有最好，只有通過改革實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的立法，使得法律變得更好。

改革是推動既有法律體系的進(jìn)一步立法。改革就是推動制度變遷，從而使現(xiàn)有的法律體系變得更好，而立法在改革中可以發(fā)揮兩個(gè)方面的作用。一是對改革成果在法律上得到確認(rèn)；二是規(guī)定或推動改革發(fā)展的方向、深度和廣度。

2015年國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目《稅收立法模式實(shí)證研究（1977-2015）》（15CFX050）的階段性成果。

張學(xué)博，中共中央黨校政法部副教授，河北武邑縣委副書記（掛職），法學(xué)博士，研究方向：財(cái)稅法，經(jīng)濟(jì)法，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)。李丞佑，中共中央黨校研究生院2015級經(jīng)濟(jì)法碩士研究生，研究方向：財(cái)稅法、經(jīng)濟(jì)法。

責(zé)任編輯 李冬梅

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10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2016.05.008