李樞川

我國(guó)中央部門預(yù)算管理中的法律制度與安排

李樞川

內(nèi)容提要：在我國(guó)部門預(yù)算管理實(shí)踐中，一直存在財(cái)政部門通過規(guī)范性文件推進(jìn)部門改革事項(xiàng)，而作為基本法律的《預(yù)算法》在預(yù)算管理中所起的作用卻未能充分體現(xiàn)。本文從預(yù)算發(fā)展階段出發(fā)，認(rèn)為部門預(yù)算管理處于不斷完善的過程中，目前仍處于內(nèi)部控制階段，因此存在行政主導(dǎo)預(yù)算管理的情況。

部門預(yù)算制度安排內(nèi)部控制

2014年以來，黨中央、國(guó)務(wù)院通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，對(duì)預(yù)算改革進(jìn)行了全面部署，新預(yù)算法也開始正式實(shí)施，預(yù)算管理制度改革進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期。在這一背景下，對(duì)中央部門預(yù)算管理中的法律制度與相關(guān)安排進(jìn)行探討，明晰部門預(yù)算管理實(shí)踐中主體關(guān)系背后的深層涵義，判斷下一步部門預(yù)算改革的方向，就顯得頗具價(jià)值。

一、廣義視角下部門預(yù)算管理中的法律框架與相關(guān)安排

現(xiàn)行體制下，狹義地從《預(yù)算法》①鑒于新《預(yù)算法》今年年初才正式實(shí)施，除特別說明，本文中的《預(yù)算法》特指1994年《預(yù)算法》。對(duì)當(dāng)前中央部門預(yù)算管理中的法律制度與相關(guān)安排進(jìn)行討論，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。作為財(cái)政專業(yè)領(lǐng)域我國(guó)第一部基本法律，1994年《預(yù)算法》只是明確了國(guó)務(wù)院編制中央預(yù)決算草案、組織預(yù)算執(zhí)行等相關(guān)內(nèi)容，對(duì)部門預(yù)算并沒有涉及，部門預(yù)算是直到1999年才作為公共財(cái)政的一項(xiàng)重要內(nèi)容進(jìn)入實(shí)踐中來的。且部門預(yù)算實(shí)行以來，《預(yù)算法》修訂的呼聲就一直沒有停止②2004年，《預(yù)算法》修訂就納入到十屆人大立法規(guī)劃。。因此，只有從更廣的視角對(duì)部門預(yù)算管理中的法律制度與相關(guān)安排進(jìn)行探討才有意義，也唯有如此，才可能對(duì)當(dāng)前部門預(yù)算編制與執(zhí)行中各主體的行為有清晰的認(rèn)識(shí)。

從廣義上來看，中央部門預(yù)算法律制度指的是一切有關(guān)調(diào)整預(yù)算關(guān)系的法律規(guī)范，包括憲法中有關(guān)預(yù)算的原則性規(guī)定（如《憲法》第六十二條第十款規(guī)定的全國(guó)人大“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，第八十九條第五款規(guī)定的國(guó)務(wù)院“編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算”等），人大發(fā)布的預(yù)算法律（如《預(yù)算法》），國(guó)務(wù)院、財(cái)政部門發(fā)布的有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、條例、規(guī)范性文件等，以及相關(guān)法律、規(guī)劃中涉及到預(yù)算內(nèi)容的條款（如在教育支出方面，1995年頒布的《教育法》第五十四條就規(guī)定，“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐步提高。具體比例和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。全國(guó)各級(jí)財(cái)政支出總額中教育經(jīng)費(fèi)所占比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高”?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》第五十六條規(guī)定，“提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”等。這些法律或綱要要求相關(guān)領(lǐng)域的支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，一定程度上對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行了規(guī)定）。在這一法律框架內(nèi)，中央部門預(yù)算管理自然就涉及到全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、中央部門等不同主體，而各方的職責(zé)分工，只有《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。

二、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政部積極推進(jìn)中央部門預(yù)算改革

盡管有明確的法律對(duì)職責(zé)進(jìn)行了界定，但由于中央部門預(yù)算編制與執(zhí)行處于不斷改進(jìn)的狀態(tài)，各主體之間的關(guān)系在實(shí)際工作中更為復(fù)雜，對(duì)此，只有對(duì)部門預(yù)算改革的歷程進(jìn)行考察方可能窺得全貌。

改革開放初期，我國(guó)采用的預(yù)算編制方法是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立起來的，財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，資金按功能切塊分配，帶有明顯的計(jì)劃分配的痕跡，屬于建設(shè)型財(cái)政的范疇。

1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，從收入方面初步理順了中央與地方間的分配關(guān)系，但是財(cái)政支出方面的改革相對(duì)滯后，仍然采用與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的傳統(tǒng)功能預(yù)算，已不能適應(yīng)公共財(cái)政改革的要求。預(yù)算的編制方法、管理模式、運(yùn)行機(jī)制和職責(zé)配置等都需要根據(jù)新的要求進(jìn)行系統(tǒng)變革，逐步建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度相適應(yīng)的預(yù)算管理體系。

1999年6月，全國(guó)人大常委會(huì)提出改進(jìn)中央預(yù)算編制工作意見，要求強(qiáng)化《預(yù)算法》執(zhí)行，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，提高預(yù)算透明度。為貫徹落實(shí)全國(guó)人大的要求，財(cái)政部向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)意見改進(jìn)和規(guī)范預(yù)算管理工作的請(qǐng)示》，提出實(shí)施部門預(yù)算改革的初步構(gòu)想。同年，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見》，主要內(nèi)容包括延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間、改變預(yù)算編制程序、采取綜合預(yù)算編制方法，推行“一個(gè)部門一本預(yù)算”，將一個(gè)部門所有的收入和支出都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映。

2002年，財(cái)政部印發(fā)了《中央部門基本支出預(yù)算管理試行辦法》和《中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理試行辦法》，將行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)一律劃分為基本支出和項(xiàng)目支出兩部分，中央部門按照規(guī)定分別核定基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。同年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化收支兩條線，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的意見》要求，部門預(yù)算管理中也選取了28個(gè)部門實(shí)行“收支兩條線”管理，將預(yù)算外收入全部納入專戶管理。

2004年，財(cái)政部印發(fā)了《2004年中央部門預(yù)算編制“二上二下”規(guī)程》，大大提高了管理規(guī)程的規(guī)范性。2005年制定了《政府收支分類改革方案》，夯實(shí)了部門預(yù)算編制和執(zhí)行的基礎(chǔ)。2007年印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于項(xiàng)目支出預(yù)算按照經(jīng)濟(jì)分類編制試點(diǎn)的通知》，為全面實(shí)行按經(jīng)濟(jì)分類編制項(xiàng)目支出預(yù)算打好基礎(chǔ)。

2009年，財(cái)政部印發(fā)了《中央本級(jí)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)總體方案》，提出了項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的總體思路、建設(shè)目標(biāo)和職責(zé)分工；印發(fā)了《中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》，明確了項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理的程序和職責(zé)分工，根據(jù)項(xiàng)目屬性將項(xiàng)目支出進(jìn)一步細(xì)分為大型會(huì)議和培訓(xùn)類等13類。2010年財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，規(guī)定除教育收費(fèi)納入財(cái)政專戶管理外，將中央和地方預(yù)算外管理的非稅收入全部納入預(yù)算管理。

與部門預(yù)算改革相配套，1999年起，財(cái)政部開始推動(dòng)國(guó)庫(kù)收付制度改革，包括建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，以國(guó)庫(kù)集中收付為資金繳撥的主要形式，并于2001年成立了財(cái)政國(guó)庫(kù)收付執(zhí)行機(jī)構(gòu)——國(guó)庫(kù)支付中心。1999年，財(cái)政部頒布了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》，這是我國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)的第一部全國(guó)性部門規(guī)章，從而結(jié)束了我國(guó)政府采購(gòu)長(zhǎng)期以來無法可依、無章可循的現(xiàn)象。

從上述回顧可以看到，中央部門預(yù)算改革至今，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政部積極推進(jìn)部門預(yù)算改革，幾乎每一年都會(huì)印發(fā)相關(guān)的意見、通知等規(guī)范性文件，對(duì)部門預(yù)算管理工作進(jìn)行相關(guān)指引，這些規(guī)范性文件在預(yù)算編制與執(zhí)行方面的相關(guān)要求，也得到了中央部門較好的執(zhí)行，相應(yīng)地提高了部門預(yù)算管理的水平，提升了財(cái)政資金的使用效率。

三、《預(yù)算法》在部門預(yù)算管理中的作用

（一）關(guān)于編制復(fù)式預(yù)算

區(qū)別于單式預(yù)算，復(fù)式預(yù)算是將預(yù)算收支科目按一定的方式分為兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算形式分別編列，將政府同一預(yù)算年度內(nèi)的所有收支行為按不同的性質(zhì)、來源和用途從各個(gè)不同的側(cè)面匯編在收支對(duì)照表上，并以特定用途的收入來源保證特定用途的支出項(xiàng)目，并使收支之間保持相對(duì)平衡和穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

1994年《預(yù)算法》第二十六條規(guī)定，“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。復(fù)式預(yù)算的編制方法和實(shí)施步驟，由國(guó)務(wù)院制定”。其實(shí)早在1992年，財(cái)政部就開始試編了由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算構(gòu)成的復(fù)式預(yù)算。從1992年至1995年預(yù)算法實(shí)施再到1996年，每年財(cái)政部都會(huì)編制由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算構(gòu)成的復(fù)式預(yù)算，并在每年向全國(guó)人民代表大會(huì)提交的預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)算草案報(bào)告中提供財(cái)政收支按復(fù)式預(yù)算匯總的情況說明。

但1997年和1998年預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算草案報(bào)告中，只有“中央和地方財(cái)政收支按復(fù)式預(yù)算匯總的情況，報(bào)告里不再贅述”的說明，《1998年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中則完全沒有出現(xiàn)“復(fù)式預(yù)算”的字樣。在《關(guān)于1999年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2000年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中，則再次出現(xiàn)了2000年財(cái)政收支按復(fù)式預(yù)算匯總的情況說明，但是這一年的報(bào)告也提出，“編制部門預(yù)算，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，也是我國(guó)預(yù)算編制改革的方向”。此后，復(fù)式預(yù)算再也沒有出現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案報(bào)告中。而在去年修訂的新預(yù)算法中，復(fù)式預(yù)算的提法也沒有出現(xiàn)。

雖然《預(yù)算法》明確提出了預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制的要求，但在部門預(yù)算開始實(shí)施后，中央部門在預(yù)算編制時(shí)基本已不再按復(fù)式預(yù)算的方式進(jìn)行，且對(duì)此并沒有相關(guān)的法律解釋。換句話說，中央預(yù)算在編制時(shí)沒有按照《預(yù)算法》的要求進(jìn)行，有“有法不依”之嫌。在部門預(yù)算開始實(shí)施的第一年，《關(guān)于1999年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2000年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中有這樣一段話，“現(xiàn)行中央預(yù)算是按照《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定編制的”，這樣的表述一方面強(qiáng)調(diào)了部門預(yù)算的編制符合《預(yù)算法》的要求，但從另一個(gè)側(cè)面也反映出，對(duì)部門預(yù)算編制方式是否符合《預(yù)算法》的相關(guān)要求，是有過質(zhì)疑的。

（二）關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理

績(jī)效預(yù)算是一種以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的預(yù)算管理模式。20世紀(jì)90年代初，績(jī)效管理的理念在我國(guó)方興未艾，因此1994年《預(yù)算法》對(duì)績(jī)效管理并沒有涉及。但隨著公共財(cái)政理論的逐步建立，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算績(jī)效考評(píng)、建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了積極的探索。2001年，湖北省財(cái)政廳根據(jù)財(cái)政部安排，率先在恩施土家族自治州選擇5個(gè)行政事業(yè)單位進(jìn)行了評(píng)價(jià)試點(diǎn)，真正意義的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)開始在我國(guó)起步和試驗(yàn)。2003年，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確地將“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”列為推進(jìn)我國(guó)財(cái)政管理體制改革的內(nèi)容之一。在此背景下，中央財(cái)政部門有選擇地從教育、科技、衛(wèi)生、轉(zhuǎn)移支付等部分管理領(lǐng)域的一些項(xiàng)目入手，進(jìn)行了績(jī)效考評(píng)的初步試點(diǎn)，并制定了一些單項(xiàng)性的績(jī)效考評(píng)管理辦法，如財(cái)政部的《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》（財(cái)教〔2003〕28號(hào)）、《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》（財(cái)行〔2003〕108號(hào)）、《關(guān)于開展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2004〕729號(hào)）等。2005年5月，財(cái)政部在總結(jié)前期預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2005〕86號(hào)），對(duì)部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)的各項(xiàng)基本制度進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定，表明我國(guó)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)取得了重大突破。2009年6月，財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2009〕76號(hào)），并于2011年4月進(jìn)行了修訂，成為這一階段我國(guó)開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)文件。2012年，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012～2015年）》的通知（財(cái)預(yù)〔2012〕396號(hào)），明確了預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)是樹立“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”、“用錢必問效、無效必問責(zé)”的績(jī)效管理理念。2013年7月，財(cái)政部出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效管理工作考核辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2011〕433號(hào)）通知。

在法律層面，2014年修改后的《預(yù)算法》才首次以法律形式明確了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，績(jī)效預(yù)算管理才真正擁有了法理基礎(chǔ)。

四、怎樣理解部門預(yù)算管理中的上述情況

從上述討論可以發(fā)現(xiàn)，在中央部門預(yù)算管理中，行政部門主導(dǎo)了部門預(yù)算管理的諸多方面，全國(guó)人大作為的空間是有限的，這一方面造成了《預(yù)算法》雖然沒有完全得到執(zhí)行，但是并沒有出現(xiàn)相關(guān)的追責(zé)情況；另一方面也使得國(guó)務(wù)院、財(cái)政部在部門預(yù)算管理中發(fā)布的有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章、條例、規(guī)范性文件等能夠得到部門的執(zhí)行。這種法定權(quán)力與實(shí)際權(quán)力不匹配的情況與許多國(guó)家和地區(qū)有明顯的差異。

從權(quán)力配置的角度對(duì)上述情況進(jìn)行探討，有可能陷入到文本的陷阱而罔顧現(xiàn)實(shí)情形。但如果從預(yù)算發(fā)展的角度進(jìn)行探討，上述現(xiàn)象就會(huì)呈現(xiàn)出合理的邏輯。著名預(yù)算專家?？酥赋?，一個(gè)國(guó)家的預(yù)算處于不同的發(fā)展階段，預(yù)算制度最迫切需要解決的問題是不同的。衡量預(yù)算發(fā)展階段有三個(gè)重要的指標(biāo)：收入汲取能力，即預(yù)算制度從社會(huì)中汲取資源的能力；行政控制能力，即政府內(nèi)部是否有嚴(yán)格的財(cái)政控制；公共責(zé)任，即預(yù)算制度對(duì)社會(huì)公眾是否承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。

1949年到1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)資源配置由中央計(jì)劃決定，此時(shí)的預(yù)算是一種功能預(yù)算，即收入按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，支出則按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能進(jìn)行組織。改革開放以來，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸瓦解了計(jì)劃體制在資源配置方面的支配性地位。從1978年至1999年部門預(yù)算改革，這一時(shí)期財(cái)政體制改革的重點(diǎn)是保證財(cái)政，尤其是中央財(cái)政的汲取能力，因此改革集中在收入一翼。這一時(shí)期，預(yù)算在編制方面繼續(xù)沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的功能預(yù)算，政府活動(dòng)仍然不能全貌反映，也自然難以成為財(cái)政約束工具；在執(zhí)行方面，則是沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政管理體制，沒有實(shí)行單一賬戶管理模式，付款分散，財(cái)政監(jiān)管和會(huì)計(jì)控制分散①這一時(shí)期的政府會(huì)計(jì)包括三套體系：行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)和總預(yù)算會(huì)計(jì)。三套體系相互分割，分別對(duì)不同類別的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。。這種情況下，財(cái)政部門幾乎無法獲得部門內(nèi)部財(cái)政資金活動(dòng)的信息，也就相應(yīng)地難以對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行集中監(jiān)管，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政資源配置效率低下，財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛，腐敗現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。這一時(shí)期，《憲法》和《預(yù)算法》雖然都明確規(guī)定了人大監(jiān)督和審批預(yù)算的權(quán)力，但由于預(yù)算制度整體落后，人大難以真正行使這些職能，自然無法從外部對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行控制。

這種情況下，只有從內(nèi)部建立起以“控制”為導(dǎo)向的預(yù)算管理制度，才可能改進(jìn)財(cái)政資源的配置效率，進(jìn)而有效地對(duì)政府自身活動(dòng)進(jìn)行控制。1999年的部門預(yù)算正是適應(yīng)了這一需要，將財(cái)政體制改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了支出管理，通過改革重新構(gòu)造了預(yù)算編制模式和預(yù)算執(zhí)行過程。這一時(shí)期配套的重要改革，如國(guó)庫(kù)集中收付體制改革、政府采購(gòu)等，都是為了達(dá)成這一改革目的。

由于這一次的預(yù)算管理體制改革是從內(nèi)部發(fā)起，目標(biāo)也是在政府內(nèi)部建立起財(cái)政資源有效控制的機(jī)制，因此財(cái)政部門順理成章成為了真正意義上的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，由它來集中財(cái)政資源，并在預(yù)算編制和執(zhí)行中對(duì)部門支出行為進(jìn)行控制。顯然，預(yù)算“控制”這一階段在我國(guó)是不可逾越的。并且，以控制為導(dǎo)向的預(yù)算有助于積累信息、經(jīng)驗(yàn)，提升分析預(yù)測(cè)能力，也有助于培養(yǎng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，進(jìn)而使得提交給人大的預(yù)算報(bào)告不斷精細(xì)也包括越來越多的信息，最終有助于人大從外部對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行更好的監(jiān)督。這一時(shí)期，部門預(yù)算管理改革處在不斷探索和完善過程，因此國(guó)務(wù)院和財(cái)政部就必須出臺(tái)各類規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行進(jìn)行指引。從這點(diǎn)來說，《預(yù)算法》修訂工作之所以一再推遲，個(gè)中緣由，用部門利益阻撓進(jìn)行解釋，是有欠考慮的。更深層次的原因，正在于預(yù)算的內(nèi)部控制無法真正有效時(shí)，單純從外部監(jiān)管的角度對(duì)預(yù)算條款進(jìn)行調(diào)整并不會(huì)有多大意義。

五、下一步中央部門預(yù)算改革的方向

改革以來，部門預(yù)算就以其完整性和規(guī)范性，得到了各方面的廣泛好評(píng)，部門預(yù)算觀念深入人心。近幾年來，隨著政府信息公開的快速推進(jìn)，社會(huì)各界更加關(guān)注政府的施政情況和提供公共服務(wù)的水平。與此同時(shí)，部門預(yù)算管理制度日趨完善，監(jiān)督力度不斷加大，部門遵守財(cái)政紀(jì)律的自覺性也不斷增強(qiáng)，預(yù)算發(fā)展已經(jīng)具備了從支出控制邁向宏觀管理的基礎(chǔ)。

下一階段，部門預(yù)算改革的方向，也就自然是要逐步從單純控制收支的工具，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畯氖聡?guó)家治理、實(shí)施宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)施政目標(biāo)的重要手段，更加注重發(fā)揮預(yù)算作為宏觀管理工具的作用，進(jìn)而引導(dǎo)和促使各部門改善內(nèi)部管理，轉(zhuǎn)變施政方式，更有效地履行職責(zé)。從這一點(diǎn)來說，去年《預(yù)算法》的修訂正是契合了這一需求。正因?yàn)檫@一點(diǎn)，國(guó)務(wù)院也順勢(shì)提出了編制中期財(cái)政規(guī)劃的要求。可以想見，隨著部門預(yù)算改革的持續(xù)推進(jìn)，中央部門預(yù)算管理中的法律制度與相關(guān)安排將更加完善，各行為主體相互制衡的現(xiàn)象也會(huì)更加的合理。

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：邢荷生）

The Legal Framework and Related Arrangements of Budget Management in Chinese Central Departments

Li Shuchuan

This Paper focuses on thisinteresting phenomenon in the department budget work that the Chinese ministry of finance has been promoting budget management activities,but the role of the basic law,"budget law",has always been questioned.Starting from the theory of budget development,we pointed out that department budget in China is still in the phase of internal control,so the situation of administrative department leading budget activities is inevitable and reasonable.

Department Budget;Institutional Arrangement;Internal Control

F810.3

A

2096-1391（2016）03-0085-06