“以共治理念推進政府與社會資本合作（PPP）立法”研討會綜述

2016年2月28日，中國財政科學(xué)研究院PPP立法研究課題組在北京召開了“以共治理念推進政府與社會資本合作（PPP）立法”（以下簡稱“以共治理念推進PPP立法”）為主題的研討會，劉尚希院長和王朝才副院長作了主旨演講，與會專家進行了點評。會議由蘇明副院長主持，國務(wù)院發(fā)展研究中心、中央財經(jīng)大學(xué)、清華大學(xué)、中國政法大學(xué)、部內(nèi)業(yè)務(wù)司局、地方財政系統(tǒng)等專家和領(lǐng)導(dǎo)，媒體人士以及課題組成員共100余人參會。

一、劉尚希院長“以共治理念推進PPP立法”的主旨發(fā)言

（一）PPP立法要從制度主義轉(zhuǎn)向行為主義

制度主義是流行于各學(xué)科的一種分析范式，但僅從制度分析角度還有很大局限性，因為制度是規(guī)范行為的，而行為和制度總會產(chǎn)生偏離。僅僅著眼完善制度本身而沒有看到行為與制度的偏離，最終很可能達不到應(yīng)有的目的。所以，要轉(zhuǎn)向關(guān)注行為。當(dāng)然，這里講的行為主義與現(xiàn)代政治學(xué)里的行為主義的分析方法是有區(qū)別的，更多的是借用這個概念。

1.從界域思維轉(zhuǎn)向?qū)π袨榈姆治?/p>

界域思維與制度主義相關(guān)聯(lián)，我們總是通過制度來劃分各種界域。比如，講政府與市場，講政府與社會，其背后就是一種界域思維。實踐中，循著界域思維去理解政府與市場、政府與社會的邊界，經(jīng)常會陷入分析困境。

以公共產(chǎn)品為例說明。過去常講，因為市場失靈，公共產(chǎn)品由政府提供。政府與市場的關(guān)系是對立的，二者楚河漢界涇渭分明。在PPP領(lǐng)域，政府與市場是要合作的，二者之間的邊界實際上已經(jīng)被打破，公共產(chǎn)品不完全由政府部門單獨提供，私人部門也可以提供公共產(chǎn)品。政府與市場從對立轉(zhuǎn)向合作，需要改變傳統(tǒng)的思維方式。這種跨界合作就像金融領(lǐng)域的混業(yè)經(jīng)營，銀行、證券等業(yè)務(wù)混業(yè)之后，原來的金融監(jiān)管方式就需要調(diào)整了。

2.從單邊思維轉(zhuǎn)向共治理念

單邊思維是說某項事情只能由誰來干。比如，市場的事情只能交給企業(yè)，而公共產(chǎn)品的事情只能交給政府?，F(xiàn)在，很多政府的事情市場也在干。從行為的視角來看，這實際上是一種共治。

共治與國家治理現(xiàn)代化實際上是一脈相承的。國家治理現(xiàn)代化的核心是共治，是多元主體的互動。共治往往都是跨界的，雙方界限不是涇渭分明的。

3.從法律文本導(dǎo)向轉(zhuǎn)向法律實施導(dǎo)向

PPP立法要從法律文本導(dǎo)向轉(zhuǎn)向法律實施導(dǎo)向，首先考慮可實施，再倒推這個法律文本怎么形成，而不是說先考慮法律文本怎么形成再去考慮法律怎么實施。中國過去制定了很多制度，但是實施起來遇到很多困難，法律文本的制定和法律的實施之間脫節(jié)，導(dǎo)致很多法律都在“睡覺”。所以，PPP立法要從實施的角度考慮法律文本的問題，要基于行為來考慮合作。

（二）PPP立法與治理分權(quán)改革有機結(jié)合

國家治理現(xiàn)代化不是一個抽象的概念，要通過分權(quán)改革去實現(xiàn)。中國改革開放三十多年，分權(quán)改革主要集中在政府與市場方面，就是政府向市場分權(quán)。

政府向市場分權(quán)還沒完成，還得向社會分權(quán)。除此之外，中央還要向地方分權(quán)，給地方更多的自主權(quán)。這種分權(quán)改革，實際上就是重塑國家治理結(jié)構(gòu)。PPP的立法是基于這樣一個大的背景下展開的。

從分權(quán)的角度看，對特許經(jīng)營要有全新的理解。特許是正向的行政授權(quán)，經(jīng)營是基于分權(quán)的自治，二者加在一起自相矛盾，應(yīng)予以拆分。正是因為受特許經(jīng)營概念的束縛，大家在很多政策和法律問題上糾纏不清。

按照這一思路，PPP立法要與當(dāng)前治理大背景結(jié)合起來，原來認(rèn)為不能進入的領(lǐng)域可以放給市場和社會去做。按照負面清單的思維，政府只是在非常有限的禁止性或限制性的領(lǐng)域活動，這個過程本身就是分權(quán)改革。

基于這種認(rèn)識，PPP立法毫無疑問應(yīng)當(dāng)定位于民事立法，強調(diào)程序正義，而不是從民事立法轉(zhuǎn)向行政立法或者把行政立法、民事立法作為一個混合體。從國外來看，偏向于行政立法的國家和偏向于民事立法的國家都是因為歷史文化的不同而形成了不同的立法傳統(tǒng)和價值取向。比如，大陸法系國家和英美法系國家都是市場經(jīng)濟國家，但各自價值取向是不一樣的，英美法系更偏向于市場自由，大陸法系更傾向于注重政府控制，如德國、法國的政府控制就比美國的政府控制要多。

（三）堅持負面清單思維推進PPP立法

負面清單是政府事先就規(guī)定只要不是限制的、禁止的，企業(yè)都可以平等進入，這樣給了經(jīng)濟社會主體更大的空間，這本身就是一種分權(quán)改革。從這點來講，負面清單思維是與治理結(jié)構(gòu)重塑以及分權(quán)改革緊密結(jié)合在一起的，與國家治理現(xiàn)代化這個改革的總目標(biāo)也是聯(lián)系在一起的，只有不斷的分權(quán)才有負面清單，沒有分權(quán)改革就沒有負面清單這一說。從改革開放的整個過程來看，正面清單是通過審批方式獲得的，它抑制了經(jīng)濟社會主體在經(jīng)濟和社會建設(shè)中的積極性、主動性、創(chuàng)造性，正是因為正面清單這個不行，那個不行，后來政府才慢慢批準(zhǔn)這個項目可以建，那個項目可以建，到現(xiàn)在才認(rèn)識到負面清單管理的必要性。

這樣看來，公共領(lǐng)域政府特許經(jīng)營的法理依據(jù)不足?，F(xiàn)有《行政許可法》中行政許可范圍非常大，建議在新修訂的《行政許可法》中進一步明確需要政府特許的領(lǐng)域和范圍。

（四）以產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建為基礎(chǔ)來推進PPP立法

PPP立法離不開產(chǎn)權(quán)制度問題，產(chǎn)權(quán)制度與所有權(quán)制度實際上不是一個概念，有必要對一些權(quán)利細分。比如，國營企業(yè)變成國有企業(yè)，就是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的結(jié)果。在社會主義公有制情況下，國家可以委托市場主體經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也是可以轉(zhuǎn)讓的。

特許權(quán)和經(jīng)營權(quán)不能混為一談，二者也應(yīng)分開。現(xiàn)在把這兩個權(quán)利混到一起了，在經(jīng)營前面設(shè)立了一個特許。就像一頭獅子馱了一只狐貍，從上面看到的是狐貍，從底下看到的是獅子，分別來看都是對的，合在一起都錯了。其實，concession的原意就是“特許”，并沒有“經(jīng)營”的意思，特許經(jīng)營是后來人們想當(dāng)然地附加上去的。特許與經(jīng)營分開之后，特許應(yīng)納入行政許可，經(jīng)營應(yīng)基于民法自治原則進入PPP。這樣，特許經(jīng)營就不是什么PPP的一種實施方式了。

特許權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收費權(quán)也不能混為一談。流行的觀點是，使用者付費叫特許經(jīng)營，是PPP的一種方式。劉院長認(rèn)為，使用者付費，是政府的一種收費權(quán)，與特許權(quán)是兩種不同的權(quán)利。以付費方式作為劃分PPP類型的依據(jù)，實際上是曲解了PPP的實質(zhì)內(nèi)涵，它把PPP模式降低為回報機制或融資手段。

把上述權(quán)利區(qū)分之后，我們就看得很清楚了。產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建過程本身就是各種所有權(quán)權(quán)能的一種裂變過程。所有權(quán)概念正在被淡化，人們更強調(diào)的是實際控制權(quán)怎么有效使用。公有制也好，私有制也好，要真正使資源有效配置，都必須產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)化，沒有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)化就是死的，就是靜態(tài)的，那僅僅是占有。權(quán)利不能充分的流動和交易，資源就難以優(yōu)化配置。

PPP立法涉及權(quán)利的一些具體問題。現(xiàn)在大家都在講，社會資本和政府合作就是一場婚姻。是不是社會資本和政府合作要從一而終呢？是不是在很長的時間就不能退出呢？劉院長認(rèn)為這是有偏差的。在PPP領(lǐng)域，社會資本可以進入，在中間也可以退出。資本流動與專業(yè)化經(jīng)營可以分離，投資者與運營者可以分離，投資權(quán)與經(jīng)營權(quán)也可以分離，只有這樣才可能鼓勵社會資本進入PPP領(lǐng)域。如果社會資本進去以后就不能動了，就必須和政府合作從一而終、白頭偕老，那么很多社會資本都不敢進來了。當(dāng)然，社會資本退出和流動是有事先規(guī)定的條件的。從國際經(jīng)驗來看，社會資本的合理流動會產(chǎn)生很多正面的效應(yīng)。英國的經(jīng)驗表明，社會資本的流動不會對公共服務(wù)提供水平產(chǎn)生負面影響；相反，它還有一些改進的正面的作用。從這個角度看，過去那種為保障公共服務(wù)而不讓社會資本流動的理解是有偏差的。

這樣看來，要從流動的角度，從動態(tài)的角度理解社會資本和政府的合作。具體到SPV公司，SPV公司是可以破產(chǎn)的，不能因為SPV公司是一個特殊的公司就不能破產(chǎn)。從國外實踐來看，SPV也是可以破產(chǎn)的，但破產(chǎn)之前要有一些具體的制度規(guī)定，要有相對應(yīng)的對各種風(fēng)險的規(guī)劃和制度約束條款。

財政部現(xiàn)在牽頭PPP立法是有必要的，而且也是可行的。PPP的立法和國家治理現(xiàn)代化是緊密聯(lián)系在一起的，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政部牽頭PPP立法工作是國家治理的題中應(yīng)有之義。

二、王朝才副院長“PPP工作推進過程中的困難與問題”的主旨發(fā)言

為了解地方PPP進展如何，課題組前前后后去了安徽、貴州、廣西、重慶、河南、河北等地，他們還與中介公司、社會資本方、政府部門進行了大量溝通。王朝才副院長主要就PPP立法調(diào)研和研討中遇到的一些難點和困惑，談了他的觀點。

（一）PPP立法工作中的幾個難點

1.法律和政策之間互相扯皮

比如《招投標(biāo)法》和《政府采購法》的選擇問題。舉個例子說，通過PPP成立SPV公司把整個項目拿下來了，拿下來以后工程實施還要搞招投標(biāo)。好多公司因為政府的工程項目必須招投標(biāo)的法律規(guī)定，導(dǎo)致社會資本把這個東西拿下來了，最后還不一定能做。尤其直接搞建筑的公司進來以后，他進來的目的就是想連建設(shè)一塊做了，結(jié)果你建設(shè)項目還要拿去重新招投標(biāo)，法律之間還有很多矛盾。

PPP運作和現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)也存在不適用之處。中國現(xiàn)行法律規(guī)定，經(jīng)營性土地使用權(quán)必須通過“招拍掛”方式獲取。而政府在授予特許權(quán)時，無法確保特許權(quán)人一定能夠獲得項目所需的土地使用權(quán)。如對于鐵路、軌道交通等項目，由于投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業(yè)開發(fā)（如在地鐵上面的土地蓋物業(yè)），但按《物權(quán)法》及《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，商業(yè)等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業(yè)，其用地性質(zhì)應(yīng)為經(jīng)營性用地，也應(yīng)該按“招拍掛”程序取得建設(shè)用地使用權(quán)，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應(yīng)的土地，能否綜合一體化開發(fā)成各地政策無法突破的問題。

2.部門職責(zé)分工不清導(dǎo)致地方實施無所適從

目前，國家發(fā)展改革委和財政部都在積極推動PPP工作，各自先后下發(fā)了一系列PPP文件，對規(guī)范推動PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責(zé)分工上不清晰，在出臺的不少政策文件中，存在不一致甚至相沖突的地方，導(dǎo)致地方在執(zhí)行時無所適從。

3.社會資本對進入PPP項目信心不足

盡管目前財政部、國家發(fā)展改革委、國開行等都在力推PPP，各地也都在積極推動，但PPP項目的實際落地情況并不樂觀，出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象。原因主要包括幾個方面：

首先，PPP項目多是公益性質(zhì)較強、持續(xù)時間較長的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，同時，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。

其次，不少地方政府將公益性項目拿出來讓社會資本做PPP，有經(jīng)營收益的項目自己做，也是導(dǎo)致社會資本不愿參與的重要原因。

再次，政府與社會資本的風(fēng)險分擔(dān)機制不完善。政府方主要訴求是，在財政支出最小的前提下，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和安全性；社會資本的主要訴求是，在利用自身建設(shè)、運營經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本并獲得合理回報。政府和企業(yè)均希望對方承擔(dān)更多風(fēng)險。

最后，企業(yè)擔(dān)心PPP項目執(zhí)行會受領(lǐng)導(dǎo)換屆影響。社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔(dān)心“新官不理舊賬”的政府換屆風(fēng)險。

4.部分PPP項目的財政承受能力論證和物有所值評價流于形式

2015年4月和12月，財政部先后出臺了《PPP項目財政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》，旨在規(guī)范PPP項目的運作，防范財政風(fēng)險。地方只有通過了這兩項論證程序，才能申報PPP項目。這兩項文件的出臺初衷毋庸置疑，但是，據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方的這兩項論證目前都流于形式。

首先，財政承受能力論證要求每一年度所有PPP項目不能超過一般預(yù)算支出的10%，但是，這項論證是針對單個PPP項目來做的，現(xiàn)在各地在進行PPP項目的立項審批時，往往只看單個項目的申報材料，只要沒有超過一般預(yù)算支出的10%，就算通過論證。這樣做，會導(dǎo)致未來年度財政實際的不可承受，使得財政承受能力論證流于形式。

其次，物有所值評價目前包括定性評價和定量評價。其中的定量評價要對“政府支出成本的凈現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較”，現(xiàn)在的難點是，缺乏公共部門比較值（PSC值）數(shù)據(jù)，無法進行比較。所以現(xiàn)在大多數(shù)的物有所值論證就只是做定性評價，而定性評價主觀性較強，且大部分項目只要當(dāng)?shù)卣敢馔瞥?，社會資本愿意合作，則物有所值的定性評價基本也都會通過，導(dǎo)致這項評價也基本流于形式。

5.中西部經(jīng)濟欠發(fā)達市縣PPP落地難

首先，經(jīng)濟落后市縣公共品提供缺乏規(guī)模經(jīng)濟，市場主動付費動力不足。其次，經(jīng)濟欠發(fā)達市縣財政能力較弱，政府出資有限。再次，PPP相關(guān)業(yè)務(wù)知識普及度不夠，項目相關(guān)機構(gòu)協(xié)調(diào)還不順暢。最后，縣域范圍內(nèi)整體金融生態(tài)環(huán)境較差，對大部分縣，尤其是中西部的縣來說，經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱，金融發(fā)達程度有限，在本地縣域融資空間狹?。粡挠蛲馊谫Y對于縣級政府或縣政府融資平臺來說因其信用等級較低，融資難度也大。

（二）推進PPP工作面臨的幾個困惑

1.PPP是否一定要拘泥于某一種形式？

PPP是政府與社會資本的合作，目前在中國也還處于探索階段，不應(yīng)過分拘泥于某些形式上的規(guī)定來論PPP的模式選擇甚至成敗。如是否一定要成立SPV才算PPP？是否一定要有特許才算PPP？是否一定要遵循不能超過一般預(yù)算支出10%的紅線？如果按照這一規(guī)定，某些特殊的PPP項目（如園區(qū)開發(fā)項目）將難以運行。

2.政府與社會資本的利益平衡點如何把握？

現(xiàn)在很多地方政府既想讓社會資本進來，又怕社會資本掙錢；既想與社會資本利益共享，又想讓社會資本多承擔(dān)風(fēng)險。有這樣的想法社會資本怎么愿意與政府合作呢？

3.政府如何做到既能放下身段，又能維護政府方的利益？

一旦政府方放下身段、放下“架子”，基于契約精神與社會資本合作，又怕自己在成本、收益等方面“算計”不過社會資本，會處于劣勢。同時，政府與社會資本的密切合作，又容易被理解為“官商勾結(jié)”，在當(dāng)前的政治生態(tài)下，地方官員還存在著這樣那樣的顧忌。

三、與會領(lǐng)導(dǎo)和專家對主旨發(fā)言的點評

（一）財政部條法司周勁松副司長1.PPP立法既必要也可行

（1）在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式具有重要意義。一是事關(guān)國家治理方式和治理能力現(xiàn)代化，與政府職能轉(zhuǎn)變、體制機制創(chuàng)新密切相關(guān)；二是服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，能夠有效擴大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，不斷滿足社會公眾有效需求；三是有利于政府、企業(yè)和社會公眾合作共贏，拓寬市場主體的發(fā)展空間，提高財政資金的使用效率。

（2）作為一項創(chuàng)新性的改革，PPP需要法律來規(guī)范保障。按照十八屆四中全會的要求，各項改革特別是重大改革，要于法有據(jù)，立法先行，充分發(fā)揮立法的規(guī)范、保障、引領(lǐng)和推動作用。法律是治國之重器，良法是善治之前提。要正確處理法治與改革的關(guān)系。法治是改革發(fā)展的可靠保障，厲行法治是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。破解改革難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治。做到立法與改革無縫對接，確保在法治軌道上推進改革。自覺運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾，維護穩(wěn)定，依法治理經(jīng)濟，依法協(xié)調(diào)和處理各種利益問題。

（3）以問題為導(dǎo)向，通過立法切實解決現(xiàn)實中的問題。PPP立法也是規(guī)范PPP模式的現(xiàn)實需要，要在充分考慮我國法治環(huán)境和國情的基礎(chǔ)上，借鑒國際先進經(jīng)驗，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，用法律來保障各方的合理利益和訴求。

近兩年，特別是2015年國務(wù)院辦公廳出臺了《意見》①《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》〔國辦發(fā)［2015］42號〕。，財政部、國家發(fā)展改革委也出臺了很多規(guī)定，這些規(guī)定都為中國推進PPP立法打下了堅實的基礎(chǔ)。中國法律體系應(yīng)該說基本具備，但PPP涉及不同的法律關(guān)系，需要立一部專門的PPP法。

2.PPP立法要講求科學(xué)性、民主性

科學(xué)立法和民主立法是立法工作必須堅持的基本原則。立法要建立在科學(xué)的理論基礎(chǔ)之上，必須尊重客觀實際，根據(jù)社會經(jīng)濟、政治和文化發(fā)展的客觀需要，正確反映客觀規(guī)律的要求；立法應(yīng)合理地吸收、借鑒歷史的和外國的經(jīng)驗。在整個立法過程中，堅持民主的價值取向，建立充分反映民意、廣泛集中民智的立法機制，使法律真正體現(xiàn)和表達公民的意志，真正成為保護人民財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利的良法。

PPP立法要以問題為導(dǎo)向，要有一定的前瞻性，要借鑒國際上立法的經(jīng)驗和教訓(xùn)，立法對實踐要有引導(dǎo)規(guī)范和推動促進作用。要講求民主程序，廣泛聽取社會大眾意見。PPP立法雖然由財政部等政府部門組織起草，但真正的立法權(quán)力主體是全國人大及其常委會。政府部門只是在推動立法起草方面做一些工作。希望在立法過程中，充分發(fā)揮專家學(xué)者和社會各方面的力量，為起草一部高質(zhì)量的法律草案獻計獻策。

3.PPP立法需要研究解決的主要問題

一是作為政府和社會合作法，必須明確界定合作的主體。政府是否包括國有企業(yè)，公共團體、履行社會職能的社會組織應(yīng)該怎樣定位？社會資本是否包括國有企業(yè)？什么樣的國企能夠作為社會資本？

二是合作方式。合作方式有廣義和狹義之分，特許經(jīng)營、股權(quán)合作、政府購買服務(wù)之間的關(guān)系，怎樣對不同的合作方式進行區(qū)分？按照社會資本的盈利模式，使用者付費、政府付費或兼而有之，以及政府補貼和優(yōu)惠措施等如何進行準(zhǔn)確界定。

三是政府和社會資本的合作領(lǐng)域。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的邊界問題，什么樣的產(chǎn)品和服務(wù)可以作為合作的領(lǐng)域？采用正面清單模式還是負面清單模式。

四是政府、社會資本和社會公眾的權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)（責(zé)任）。PPP模式更多的涉及到公眾的利益，必須明確規(guī)定政府、社會資本和社會公眾的責(zé)權(quán)利。

五是合作協(xié)議的性質(zhì)。是作為行政合同還是作為民事合同，應(yīng)重點規(guī)定哪方面的內(nèi)容。

六是合作的程序。PPP項目從開始立項到實施完畢全生命周期過程中的程序問題，必須通過法律進行明確規(guī)定。

PPP的立法問題非常復(fù)雜，我們要聚眾力、匯眾智，制定一部高質(zhì)量的PPP法，為實踐中的PPP保駕護航。

（二）中央財經(jīng)大學(xué)李俊生副校長

PPP立法及其實施要想獲得實質(zhì)性的突破，還需要重新思考政府和市場的關(guān)系問題。李俊生副校長認(rèn)同劉尚希院長反對將政府和市場對立起來的觀點。市場是什么？市場就是一個平臺，政府、企業(yè)都是市場上地位平等的行為者，政府和私人部門在這個平臺當(dāng)中滿足各自需要，最后達到一個利益均衡點的平衡。把市場作為一個平臺，政府和私人部門都在這么一個平臺上按照公認(rèn)的游戲規(guī)則行事，PPP項目在我們國家就會得到很好的推廣，就不會出現(xiàn)制度性的問題。否則，如果理念不突破，如果政府一直要主持市場、管制市場，PPP立法就不會取得公平公正、有利于市場平穩(wěn)運行的效果。

（三）國務(wù)院發(fā)展研究中心孟春巡視員

1.以共治的理念重塑PPP法

PPP體現(xiàn)了共治、共建、共享的理念，PPP模式下的共治實際上是指在政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)、金融機構(gòu)、第三方機構(gòu)等市場主體的參與下，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)利益風(fēng)險的合理分配，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和生命周期的有效監(jiān)管，最終形成一種契合于項目的長期伙伴關(guān)系，來共同為社會大眾，為老百姓提供所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在PPP模式下，原有的政府與市場需要重新定義，要從行為的視角看過程中所遇到的各種瓶頸。PPP立法要突破傳統(tǒng)觀念，以共治的理念來重塑PPP法。

2.借鑒國外經(jīng)驗理順PPP和特許經(jīng)營的關(guān)系

當(dāng)前，中國正加快推進PPP立法工作，應(yīng)關(guān)注研究國際經(jīng)驗。法國作為運用PPP模式比較早的西方發(fā)達國家，其經(jīng)驗值得借鑒。法國是典型的以特許經(jīng)營為主的歐洲國家，特許經(jīng)營的歷史也比較悠久。從16～17世紀(jì)法國就開始運用特許經(jīng)營模式挖掘水道、修建橋梁，到19世紀(jì)法國特許經(jīng)營的范圍擴大到鐵路、地鐵、供水、供電等領(lǐng)域，20世紀(jì)下半葉進一步擴大到高速公路、城市交通、垃圾處理，包括一些地區(qū)醫(yī)療等領(lǐng)域。據(jù)估計，法國目前有12000～15000個特許經(jīng)營的合同，主要分布在供水、污水處理、集中供暖、垃圾處理、能源等領(lǐng)域。法國PPP法是在2004年6月17號頒布的，也就是大家熟知的559號法令。到2008年和2009年，法國政府又分別針對一些新的情況對法國的PPP法進行了修訂。在特許經(jīng)營類里它有一個特許經(jīng)營的辦法，但是這些都是在PPP法的大的統(tǒng)一的法律框架下來實現(xiàn)的。

（四）清華大學(xué)王守清教授

1.四個觀點

觀點一：要有一個高層次跨部委的組織架構(gòu)或協(xié)調(diào)機制

對特許經(jīng)營合同是行政還是民事合同現(xiàn)在還在爭議，應(yīng)讓更廣泛的人士參與討論。很遺憾，今天參會的沒有國務(wù)院法制辦的人，發(fā)改委的人也沒來，各個行業(yè)主管部委的人也沒來。另外，PPP實務(wù)性非常強，各主體特別是咨詢、律師和學(xué)術(shù)界也應(yīng)該參與。PPP還涉及社會公眾，因為PPP最終是提供公共產(chǎn)品，如果沒有公眾參與機制，PPP將來也可能會出麻煩。20世紀(jì)90年代中國推進公交的PPP（當(dāng)時叫特許經(jīng)營），結(jié)果很多都失敗了，主因之一就是缺乏考慮公眾的訴求?？傊?，無論是哪個部門牽頭主導(dǎo)，PPP立法都應(yīng)有一個更高層次、更廣泛的組織架構(gòu)或協(xié)調(diào)機制，光靠財政系統(tǒng)是不足夠的。

觀點二：要健全信用體系

現(xiàn)在社會資本特別是民營企業(yè)不愿意做PPP項目，基本上都是央企和國企在做。不可否認(rèn)，這與政府特別是地方政府信用不夠有關(guān)，如何提高地方政府信用或為地方政府增信非常重要，當(dāng)然，這不是一朝一夕的問題，但現(xiàn)在就要開始。

觀點三：要加強能力建設(shè)

PPP絕對不是就那么一個用詞的問題，對參與各方（政府官員、金融機構(gòu)和社會資本投資者等）的能力建設(shè)提出了很高要求。過去13年，王守清教授到全國各地講過一千多場PPP課，跑遍了很多地方（包括省、市、區(qū)縣）和各種行業(yè)的企業(yè)，發(fā)現(xiàn)一個最大的問題就是，企業(yè)（包括央企）實際上極少有具備全過程、全方位集成管理優(yōu)化建設(shè)與運營一個PPP項目的能力。如果央企有這個能力的話，可能中信集團能力是最全面的，因為中信涉及幾乎所有行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈。如果企業(yè)沒有集成能力，要做好PPP項目是很難的，這就是為什么做PPP一般要成立一個由各種優(yōu)勢互補的企業(yè)組成的強強聯(lián)合的項目公司的原因之一。不過，財政部和發(fā)改委沒有強制要求、國際上也并不是都成立項目公司。

除企業(yè)能力不足之外，政府官員的能力也亟待提升。受過去經(jīng)歷和經(jīng)驗的影響，政府官員不太懂PPP。這一輪推廣PPP，財政部是第一責(zé)任單位，并要求所有地方PPP項目由財政系統(tǒng)主導(dǎo)。但是，王教授在下面發(fā)現(xiàn)，財政系統(tǒng)的人自己也在抱怨，“我除了會算賬管錢還懂什么”。的確，一些財政官員根本不懂工程，不懂項目流程，這是他們主導(dǎo)PPP面臨的一個實際問題，王教授認(rèn)為地方要由主管市（縣）領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立一個由所有的職能部門至少是副局長帶兵參與的領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)小組的原因。王教授到某省講課時發(fā)現(xiàn)，該地PPP項目由前年的財政系統(tǒng)主導(dǎo)變成了去年的由發(fā)改委主導(dǎo)。地方的同志解釋道，財政系統(tǒng)推了一年半沒有什么進展，所以，省領(lǐng)導(dǎo)惱火了，就決定改由發(fā)改委主導(dǎo)?？傊?，地方官員能力不足，這是目前推廣PPP的一個很大的現(xiàn)實問題。地方政府可以找咨詢機構(gòu)，但有能力的咨詢機構(gòu)能力本身也不足。而且，多數(shù)咨詢機構(gòu)由于利益和能力的問題，更多只是幫助政府準(zhǔn)備文件走流程走形式，并沒有起到專業(yè)性的指導(dǎo)作用。

不僅是政府官員能力不足，銀行也面臨能力不足的問題。不要以為中國的銀行是全世界最賺錢的銀行，中國的銀行就很厲害，其實中國銀行收入的80%甚至更多都來自于利息差。作為既得利益者，銀行沒有太大動力考慮國際上PPP項目通用的有限追索項目融資。當(dāng)然，這也不能完全怪銀行，還有項目好差、投資者能力和前面說到的政府信用等問題。因為要實現(xiàn)有限追索，項目必須有穩(wěn)定的現(xiàn)金流：如果是非經(jīng)營性項目，現(xiàn)金流就來自政府財政，銀行就需要評估地方財政承受力問題；如果是經(jīng)營性項目，現(xiàn)金流就來自使用者；如果是準(zhǔn)經(jīng)營性項目，現(xiàn)金流就來自二者。

另一個現(xiàn)實問題是，目前絕大多數(shù)的投資者（包括央企、基金、銀行和其他）都是短期行為，做PPP并沒有太多長遠考慮，都想掙短期快錢。當(dāng)然，投資者提前退出是可以的，但是必須事先經(jīng)過政府的同意，否則，很多企業(yè)就可能投機，這些PPP項目的將來就可能一塌糊涂。

觀點四：要動態(tài)看待PPP

動態(tài)融資。在項目沒有建成之前，融資風(fēng)險是非常大的，所以，建設(shè)期可能要做完全追索融資或投資者提供完工擔(dān)保。但是，項目一旦建成，就可以改為有限追索，因為風(fēng)險已經(jīng)比較小了，這時候就可以考慮二次融資，降低融資成本，也通過二級市場融資，如資產(chǎn)債券化。

動態(tài)理解財政承受力?，F(xiàn)有財政部文件規(guī)定，補貼PPP項目的總支出不能超過地方一般預(yù)算支出的10%，有些地方官員說，因為財力有限，按這個要求，如果財政承受力評估不做假，也做不了幾個PPP項目。但這不是財政部文件有問題，而是下面的官員和市場主體沒有真正的理解財政部的意圖：避免地方政府不顧財政承受力亂上PPP項目，把問題留給未來。而且，這里的財政承受力不是光指現(xiàn)在這幾年，還包括整個PPP合同期，要對將來有預(yù)測，也就是說，財政承受力也是一個動態(tài)的概念。

動態(tài)分擔(dān)風(fēng)險。大家都在講風(fēng)險分擔(dān)，但很少人真正理解風(fēng)險分擔(dān)是一個動態(tài)的概念，因為誰也不可能對將來十年、二十年、三十年的情況做出準(zhǔn)確的預(yù)測。所以，在風(fēng)險分擔(dān)時兩個最基本的做法就是：合同中必須設(shè)立上下限，必須有動態(tài)調(diào)整機制，包括動態(tài)調(diào)價機制。也就是說，不能簽死合同。

2.三點忠告

（1）不能將PPP作為政府推卸提供公共產(chǎn)品責(zé)任的借口。從全世界來看，并不是所有公共產(chǎn)品都是通過PPP方式提供?，F(xiàn)在，地方官員似乎有一種錯覺，好像PPP是萬能鑰匙，這是不合適的。全世界PPP市場最成熟的國家用PPP來提供公共產(chǎn)品的比例也不過是10%～30%，中國雖然有自身的特色，但我覺得這一比例最多也不能超過40%～50%。

（2）不能將PPP作為納稅人“二次納稅”的理由。這里有兩層意思：因為納稅人已經(jīng)交了稅，有些公共產(chǎn)品就必須由政府來提供，政府不能想方設(shè)法向老百姓收費，雖然誰使用設(shè)施誰交費比較公平，但應(yīng)有個度，有些公共產(chǎn)品要保證普遍服務(wù)、要保護窮人。另外，由于稅法的空白或不完備，企業(yè)做PPP可能存在二次納稅的問題。

（3）不能將PPP作為將現(xiàn)有責(zé)任推卸給未來的工具。這句話適用于政府，因為很多地方政府都是想要上項目，透支將來二十年、三十年后的支出。這句話也適用于企業(yè)，因為大多數(shù)的央企，特別是工程公司目前面臨的壓力非常大：如果不做PPP項目，企業(yè)可能就要死掉；做了PPP項目，也可能會死，也可能不會死，但要死也是五年、十年后的事情，那時決策者已經(jīng)退休了，何況中央還要考慮維護社會穩(wěn)定，可能不會讓央企死掉。

（五）中國政法大學(xué)李顯冬教授

我們講PPP共治理念，就是把PPP的立法看成一個系統(tǒng)工程，各方要有共同的目的性、共同的層次性和綜合的調(diào)整性。李顯冬教授認(rèn)為，在PPP中既有公法法律關(guān)系，又有私法法律關(guān)系，應(yīng)該是綜合性的立法。

與劉院長的觀點一致，李教授認(rèn)為，政府主體法無授權(quán)不可為，而對市場主體來講則是法無禁止即可為。公元284年，也就是西晉太康五年，有一個叫《西晉楊紹莂》的隸書碑刻，其最后一句話是“民有私約如律例”，就是說，老百姓私下簽定的合同就猶如官府頒布的法令一樣有效。這說明，中國古代民間就有某種市場契約精神。

陳少強劉薇整理

（責(zé)任編輯：邢荷生）