于海峰 鄺艷華

地方政府中期財(cái)政規(guī)劃改革難點(diǎn)問題分析

于海峰 鄺艷華

2015年我國地方政府開始部署中期財(cái)政規(guī)劃改革，本文總結(jié)了實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃改革的必要性，梳理了地方政府在推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃改革方面的主要做法，分析了中期財(cái)政規(guī)劃改革在法律效力、與已有框架的銜接、編制質(zhì)量、吸納能力等方面需要重點(diǎn)關(guān)注的難點(diǎn)問題，以期對順利推進(jìn)財(cái)政改革，提升財(cái)政管理水平和政府治理能力提供參考。

中期財(cái)政規(guī)劃 跨年度預(yù)算平衡 政府治理

20世紀(jì)80年代以來，很多國家探索實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃。中期財(cái)政規(guī)劃也稱為中期預(yù)算、多年度預(yù)算等，有別于年度預(yù)算框架，以預(yù)算年度為基年滾動編制未來三至五年的財(cái)政收支計(jì)劃，預(yù)算安排更為長遠(yuǎn)，將預(yù)算安排與政府重大發(fā)展戰(zhàn)略及各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃緊密銜接，有利于提高政府財(cái)政的統(tǒng)籌能力，增強(qiáng)預(yù)算編制的前瞻性，解決政府債務(wù)問題，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

2014年我國新修訂的《預(yù)算法》提出了跨年度預(yù)算平衡、編制中期財(cái)政規(guī)劃的要求，2015年國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）、《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院決策部署推動地方實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕38號），明確對地方政府實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行了部署，標(biāo)志著醞釀多年的中期財(cái)政規(guī)劃改革正式開始。2015年廣東、江蘇等省啟動了中期財(cái)政規(guī)劃改革，并開始拓展至市縣政府。2016年湖北等地相繼開展中期財(cái)政規(guī)劃改革。在此背景下，本文試圖對我國地方政府中期財(cái)政規(guī)劃改革進(jìn)行梳理，并分析改革過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的難點(diǎn)問題，以期對順利推進(jìn)財(cái)政改革、提升財(cái)政管理水平和政府治理能力提供參考。

一、政府中期財(cái)政規(guī)劃改革的必要性

（一）實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、完善國家治理體系的重要內(nèi)容

實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃改革，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，能更好地加強(qiáng)完善財(cái)政管理，發(fā)揮財(cái)政的基礎(chǔ)性支撐性作用，推動政府將年度決策和中期決策相結(jié)合，逐步轉(zhuǎn)變政府短期決策的治理方式，使政府決策更具前瞻性，有利于規(guī)范政府行為和轉(zhuǎn)變政府職能。

（二）實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃是維持財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的政策工具

當(dāng)前我國財(cái)政收入進(jìn)入中低速增長階段，政府債務(wù)規(guī)模較大，而很多政策的實(shí)施仍需要大量支出，財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理將促使各級政府在中期框架下，依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢調(diào)整財(cái)政政策，審慎穩(wěn)妥預(yù)計(jì)財(cái)政收入，科學(xué)合理確定財(cái)政支出總量控制目標(biāo)、分部門支出和分類別支出限額控制目標(biāo)、赤字或債務(wù)余額控制目標(biāo)。在支出限額內(nèi)，依據(jù)重要性排序擇優(yōu)選擇項(xiàng)目，保障關(guān)系區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域改革和重大項(xiàng)目資金需求，認(rèn)真評估重大改革和重點(diǎn)項(xiàng)目的長遠(yuǎn)影響，不斷完善項(xiàng)目庫管理，嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，健全遴選機(jī)制，沒有明確依據(jù)的項(xiàng)目不列入中期財(cái)政規(guī)劃，沒有納入中期財(cái)政規(guī)劃的項(xiàng)目不予立項(xiàng)和安排資金，提高財(cái)政資金配置效率?？缒甓瓤刂祁A(yù)算赤字，合理確定財(cái)政風(fēng)險控制目標(biāo)，同時加強(qiáng)債務(wù)管理，建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，有效避免財(cái)政不可持續(xù)①李紅霞，劉天琦：《中期財(cái)政規(guī)劃改革的難點(diǎn)與路徑探析》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2016（6）：20-28。。

（三）實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃改革可有效解決政策碎片化問題

實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃，可使政府圍繞中心工作，依照中期財(cái)政規(guī)劃的框架制定政策，在統(tǒng)合的政府目標(biāo)下整合碎片化的政策和項(xiàng)目，增強(qiáng)財(cái)政資金的統(tǒng)籌功能，使年度財(cái)政預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，保證延續(xù)性政策和跨年度重大投資項(xiàng)目的資金需求，彌補(bǔ)年度預(yù)算框架的缺陷②楊志勇：《我國中期財(cái)政規(guī)劃改革：基本方向與主要問題》，《中國財(cái)政》，2014（11）：15-17。。

二、地方政府中期財(cái)政規(guī)劃改革的主要做法

從各省公布的中期財(cái)政規(guī)劃改革方案和實(shí)施情況看，地方政府大多注重以下幾個方面的工作。

（一）明確中期財(cái)政規(guī)劃改革的職責(zé)分工

1.發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及年度計(jì)劃，分年度研判未來三年本地區(qū)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，為中期財(cái)政規(guī)劃提供預(yù)測基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。

2.財(cái)政部門負(fù)責(zé)牽頭制定中期財(cái)政規(guī)劃和部門預(yù)算中期規(guī)劃管理辦法，組織中期財(cái)政規(guī)劃編制，完善中期財(cái)政規(guī)劃項(xiàng)目庫建設(shè)，同各部門建立中長期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制，審核各部門提交的收支建議，匯總編制中期財(cái)政規(guī)劃，報(bào)同級政府審定后組織執(zhí)行。財(cái)政部門內(nèi)部加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，由預(yù)算處（科）牽頭，各職能處（科）室分工負(fù)責(zé)，建立協(xié)作機(jī)制，提供必要的人員保障和信息化支持。審核匯總和綜合平衡規(guī)劃，組織實(shí)施規(guī)劃，開展相關(guān)監(jiān)督檢查和績效評價等。

3.各預(yù)算部門（單位）具體負(fù)責(zé)收集上級對口部門各類改革政策動向，梳理未來三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)，做好部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃與中期財(cái)政規(guī)劃的銜接，并會同財(cái)政部門建立中長期重大事項(xiàng)論證機(jī)制；組織和匯總編制本部門管理領(lǐng)域的中期財(cái)政規(guī)劃，研究提出未來三年涉及財(cái)政收支的重大改革和政策事項(xiàng)，并測算分年度收支數(shù)額；組織編制本部門及所屬單位部門預(yù)算中期規(guī)劃；組織實(shí)施規(guī)劃；開展本部門（單位）的監(jiān)督自查和績效自評等。

（二）確定地方政府中期財(cái)政規(guī)劃改革的實(shí)施流程

中期財(cái)政規(guī)劃編制流程主要分為前期準(zhǔn)備、部門建議、財(cái)政初審、部門修改、政府審批、告知批復(fù)等六個階段。具體如下：

1.前期準(zhǔn)備。財(cái)政部門會同發(fā)展改革、統(tǒng)計(jì)、稅務(wù)等部門，收集規(guī)劃期經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展預(yù)測分析、財(cái)政收支預(yù)測分析等信息，研究提出中期財(cái)政規(guī)劃編制基本原則、工作重點(diǎn)和具體要求，完善信息系統(tǒng)，下發(fā)編制通知。各部門負(fù)責(zé)現(xiàn)行財(cái)政支出預(yù)測。

2.部門建議。各部門收集整理經(jīng)上級政府和本級政府批準(zhǔn)實(shí)施的規(guī)劃及政策，結(jié)合本部門職能，研究提出部門重大改革和政策事項(xiàng)、投資重點(diǎn)、分年度資金安排和預(yù)期績效，按重要程度進(jìn)行排序，形成三年滾動財(cái)政規(guī)劃建議①省人民政府關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)施意見（鄂政發(fā)〔2015〕45號）。。

部門中期財(cái)政規(guī)劃建議主要包括規(guī)劃期內(nèi)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)工作任務(wù)、分年度實(shí)施計(jì)劃、部門執(zhí)收非稅收入分年度預(yù)計(jì)情況、分年度基本支出和單位發(fā)展項(xiàng)目支出安排建議、新增單位發(fā)展項(xiàng)目支出建議、部門項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分年度安排建議等內(nèi)容。其中，部門執(zhí)收非稅收入規(guī)劃要考慮收入政策、以前年度征收情況、規(guī)劃期內(nèi)變動影響等因素，分年度分項(xiàng)目預(yù)測收入；部門基本支出和單位項(xiàng)目支出原則上按規(guī)劃期內(nèi)第一年預(yù)算編制，確需變動的應(yīng)提供依據(jù)；新增項(xiàng)目要逐項(xiàng)說明增加依據(jù)、理由等；部門項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目均需包括專項(xiàng)資金設(shè)立依據(jù)、預(yù)期績效目標(biāo)、使用范圍和方向、資金測算過程、分年度資金安排建議等，其中連續(xù)性項(xiàng)目原則上按規(guī)劃期內(nèi)第一年預(yù)算編制，確需變動的應(yīng)提供依據(jù)，新增的一次性或階段性項(xiàng)目需提供相關(guān)依據(jù)資料。部門中期財(cái)政規(guī)劃經(jīng)主要負(fù)責(zé)人簽字后，隨部門預(yù)算同步報(bào)財(cái)政部門初審，納入項(xiàng)目庫。

3.財(cái)政初審。財(cái)政部門會同稅務(wù)等部門測算規(guī)劃期內(nèi)分年度可用財(cái)力，包括本級收入、上級轉(zhuǎn)移支付、上解收入、政府債務(wù)收入、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等。圍繞政府重大戰(zhàn)略部署與部門重大改革和政策事項(xiàng)的邏輯關(guān)系，結(jié)合財(cái)力狀況、償債能力、項(xiàng)目輕重緩急及實(shí)施條件，審核部門分年度收入預(yù)計(jì)數(shù)和支出控制數(shù)，提出綜合平衡方案及規(guī)劃草案，隨年度預(yù)算修改意見一并告知各部門，報(bào)政府初審。

4.部門修改。財(cái)政部門將政府初審意見反饋各部門，其確定的分年度支出金額作為部門分年度支出控制數(shù)。各部門在分年度支出控制數(shù)限額內(nèi)提出調(diào)整修改意見，并視項(xiàng)目緊迫程度及其實(shí)施條件是否已經(jīng)具備等情況，對列入年度預(yù)算草案或后兩年規(guī)劃的項(xiàng)目進(jìn)行必要調(diào)整，再次報(bào)財(cái)政部門審核。財(cái)政部門匯總審核各部門修改意見，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和各項(xiàng)改革政策以及預(yù)算執(zhí)行情況，完善并編制政府中期財(cái)政規(guī)劃草案，上報(bào)政府。

5.政府審批。政府對中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行審批。

6.告知批復(fù)。財(cái)政部門將政府批準(zhǔn)的部門中期財(cái)政規(guī)劃函告各部門，并將中期財(cái)政規(guī)劃報(bào)上級財(cái)政備案。

（三）重視對財(cái)政收支和政府債務(wù)的預(yù)測

1.預(yù)測財(cái)政收入。首先根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況及國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境重大變化，分年度研判未來三年地區(qū)生產(chǎn)總值、投資、消費(fèi)、進(jìn)出口、價格總水平、就業(yè)率等主要指標(biāo)走向②江蘇省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的通知（蘇財(cái)預(yù)〔2015〕98號）。。在此基礎(chǔ)上結(jié)合財(cái)稅體制和各項(xiàng)財(cái)政政策情況測算未來三年四大預(yù)算體系的財(cái)政收入。包括重點(diǎn)分析稅制改革對各級財(cái)政收入的影響、評估相關(guān)政策對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收入的影響、分析省以下收入分成體制與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相匹配情況等。

2.預(yù)測財(cái)政支出。按照支出政策，測算未來三年四大預(yù)算體系支出，其中一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出測算到功能分類的“類”級科目，社?；痤A(yù)算分險種測算。梳理未來三年內(nèi)重大改革、支出政策和重點(diǎn)項(xiàng)目等的資金需求，以便科學(xué)安排支出規(guī)劃，有序安排財(cái)政支出。

3.測算財(cái)政收支平衡情況。根據(jù)財(cái)政中期規(guī)劃改革方案、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和政府性債務(wù)使用方案，測算未來三年一般公共預(yù)算總量平衡情況、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算當(dāng)年平衡情況、社會保險基金分險種收支平衡情況等。

4.預(yù)測地方政府債務(wù)變動情況。根據(jù)未來三年財(cái)政收入和財(cái)政支出情況，結(jié)合上級政府下達(dá)的政府債務(wù)限額規(guī)模，測算規(guī)劃期內(nèi)新增政府債務(wù)需求規(guī)模。重點(diǎn)分析規(guī)劃期內(nèi)平衡財(cái)政收支所需新增政府債務(wù)規(guī)模，包括是否突破新增限額，債務(wù)率等風(fēng)險控制指標(biāo)是否超過警戒線，制定的債務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案和風(fēng)險化解計(jì)劃是否切實(shí)可行等。

（四）中期財(cái)政規(guī)劃的執(zhí)行與調(diào)整

廣東省不僅重視中期財(cái)政規(guī)劃的編制，還兼顧了規(guī)劃執(zhí)行過程中的動態(tài)調(diào)整工作。

1.財(cái)政支出項(xiàng)目的調(diào)整。廣東省規(guī)定，結(jié)合人大建議、政協(xié)提案、審計(jì)報(bào)告、財(cái)政監(jiān)督檢查報(bào)告、財(cái)政績效評價報(bào)告以及財(cái)政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，財(cái)政部門研究正在執(zhí)行的及到期支出政策存在的問題。重點(diǎn)分析是否存在因項(xiàng)目不切合實(shí)際導(dǎo)致難以實(shí)施、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模過大、資金使用績效不高、實(shí)施中難以監(jiān)控導(dǎo)致支出合規(guī)性較差等問題，研究老百姓所關(guān)注的熱點(diǎn)問題的資金保障情況①廣東省人民政府關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)施意見（粵府〔2015〕58號）。，及時做出相應(yīng)調(diào)整。

2.執(zhí)行過程中的新增項(xiàng)目。如國家或省出臺新政策措施必須新增加項(xiàng)目的，將該新增項(xiàng)目納入中期財(cái)政規(guī)劃，淘汰原規(guī)劃中按照重要程度排序靠后的項(xiàng)目，或增加調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、增加政府性債務(wù)補(bǔ)充新增項(xiàng)目所需資金。

3.執(zhí)行過程中出現(xiàn)減收或超收。當(dāng)年度預(yù)計(jì)收入減少時，淘汰原規(guī)劃中按照重要程度排序靠后的項(xiàng)目，或增加調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、增加政府性債務(wù)彌補(bǔ)資金缺口。當(dāng)年度預(yù)計(jì)收入增加時，從項(xiàng)目庫中選擇按照重要程度排序靠前的項(xiàng)目并將其納入中期財(cái)政規(guī)劃，或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少政府債務(wù)。

4.預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)整。廣東省規(guī)定，結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢狀況，通過增減預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和調(diào)節(jié)地方政府債務(wù)規(guī)模等辦法，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)形勢較好、財(cái)政收入增速較快的年份，適當(dāng)控制政府性債務(wù)增幅，并將增加的收入用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和化解政府性債務(wù)；反之，則通過適當(dāng)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、增加政府性債務(wù)等措施平衡當(dāng)年度預(yù)算。

（五）設(shè)計(jì)財(cái)政規(guī)劃的后期評估

江蘇省不僅重視中期財(cái)政規(guī)劃的前期工作，還設(shè)計(jì)了中期財(cái)政規(guī)劃的后期工作。在中期財(cái)政規(guī)劃執(zhí)行一年后，建立年度中期評估機(jī)制，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況和評估結(jié)果，對后兩年的規(guī)劃及時進(jìn)行調(diào)整。構(gòu)建編制-執(zhí)行-評估-調(diào)整機(jī)制，使中期財(cái)政規(guī)劃工作形成閉環(huán)管理模式。

三、地方政府中期財(cái)政規(guī)劃改革的難點(diǎn)

由于各地開展中期財(cái)政規(guī)劃改革的時間比較短，暫不能對改革效果妄下定論，但分析各地政府改革初期的普遍做法，可以發(fā)現(xiàn)以下四個需要重點(diǎn)關(guān)注的難點(diǎn)問題。

（一）中期財(cái)政規(guī)劃的法律效力問題

中期財(cái)政規(guī)劃理應(yīng)具有前瞻性和統(tǒng)領(lǐng)性，年度預(yù)算要和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，也要與長期戰(zhàn)略相吻合。中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的限額控制，是這項(xiàng)改革成功與否的關(guān)鍵①馬蔡琛，郭小瑞：《中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)算決策行為分析——基于前景理論的考察》，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（1）：16-21。。但是實(shí)際上我國地方政府的中期財(cái)政規(guī)劃由本級政府審批，不具備法律效力，加上本級政府以及上級政府的決策方式是年度性的，中期財(cái)政規(guī)劃根本無法對政策變更產(chǎn)生約束力，無論各地的實(shí)施辦法多么強(qiáng)調(diào)約束力和限額控制，在執(zhí)行過程中中期財(cái)政規(guī)劃也難逃形同虛設(shè)的命運(yùn)。同時中期財(cái)政規(guī)劃很難對年度預(yù)算產(chǎn)生約束力，因?yàn)槟甓阮A(yù)算由本級人代會審批、具有法律效力，中期財(cái)政規(guī)劃與其相比立見高下，充其量只是一份政府內(nèi)部的指導(dǎo)性文件。

（二）中期財(cái)政規(guī)劃與已有框架的銜接問題

1.中期財(cái)政規(guī)劃與五年規(guī)劃的銜接。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要（以下簡稱“五年規(guī)劃”）具有法制約束力和廣泛認(rèn)同度，中期財(cái)政規(guī)劃需要與其保持一致才能增強(qiáng)自身的實(shí)質(zhì)約束力和統(tǒng)領(lǐng)能力。但是各地的中期財(cái)政規(guī)劃以三年為一個滾動周期，時間跨度與五年規(guī)劃不一致，很難實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的匹配性。比如河北省第一個滾動預(yù)算為2009-2011年，跨越了第十一個五年規(guī)劃和第十二個五年規(guī)劃，缺乏法律效力的中期財(cái)政規(guī)劃不可避免要根據(jù)新五年規(guī)劃做出調(diào)整，破壞了中期財(cái)政規(guī)劃的約束力。觀察各地的中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施辦法，除廣東、江蘇等省提到了根據(jù)五年規(guī)劃預(yù)測關(guān)鍵數(shù)據(jù)外，很多省甚至沒有提及五年規(guī)劃的銜接問題。

2.中期財(cái)政規(guī)劃與政府領(lǐng)導(dǎo)政策的銜接。根據(jù)組織法，政府領(lǐng)導(dǎo)的任期是五年。在現(xiàn)行的政治生態(tài)環(huán)境下，政府領(lǐng)導(dǎo)的施政方略是一切工作的指揮棒，中期財(cái)政規(guī)劃必須與政府領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政意圖保持一致才能維持自身的實(shí)質(zhì)影響力。但是中期財(cái)政規(guī)劃的三年周期與政府領(lǐng)導(dǎo)的任期不匹配，如果領(lǐng)導(dǎo)變動頻繁，正在執(zhí)行的中期財(cái)政規(guī)劃遇上新舊領(lǐng)導(dǎo)交接，可能會影響到中期財(cái)政規(guī)劃的正常執(zhí)行，沖擊中期財(cái)政規(guī)劃的約束力。各地的中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施辦法共同回避了這個尖銳的難題：如果執(zhí)行過程中遇上領(lǐng)導(dǎo)更迭，中期財(cái)政規(guī)劃如何銜接新舊領(lǐng)導(dǎo)的政策？還有一個現(xiàn)實(shí)的困難是，不僅領(lǐng)導(dǎo)更迭會出現(xiàn)政策變遷，往往一屆領(lǐng)導(dǎo)任內(nèi)，甚至一個預(yù)算年度內(nèi)也會出現(xiàn)政策變遷，如果上級政府增加下級政府的支出責(zé)任，也會沖擊中期財(cái)政規(guī)劃的約束力。為此需要對政府治理理念和領(lǐng)導(dǎo)決策方式做出調(diào)整，從中央政府到本級政府，層層減少短期決策，尤其是減少將會增加政府支出責(zé)任的短期決策②杜濤，黃文麗：《三年滾動預(yù)算編制全國啟動倒逼政府“從長計(jì)議”》，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2014年2月28日。。

3.年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃的銜接。根據(jù)各地中期財(cái)政規(guī)劃改革實(shí)施方案，雖然都要求年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃銜接，年度預(yù)算不能突破中期財(cái)政規(guī)劃設(shè)置的財(cái)政支出總量控制目標(biāo)、分部門支出限額控制目標(biāo)、赤字或債務(wù)余額控制目標(biāo)，年度預(yù)算不能新增沒有列入規(guī)劃的重大項(xiàng)目等方面的要求，但現(xiàn)實(shí)的困難是，年度預(yù)算具有更強(qiáng)的法律效力和可操作性，而中期財(cái)政規(guī)劃難以有效約束年度預(yù)算。

4.中期財(cái)政規(guī)劃與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的銜接。中期財(cái)政規(guī)劃與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的銜接，要求建立周期性的動態(tài)預(yù)算平衡機(jī)制，不強(qiáng)制要求機(jī)械的年度預(yù)算平衡，即用一個周期內(nèi)任意年度的預(yù)算盈余彌補(bǔ)任意年度的預(yù)算赤字，保持周期性預(yù)算平衡即可。兩者的銜接，能夠推動年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃無縫銜接，促使年度預(yù)算成為中長期政策工具①。但在銜接機(jī)制上，一個平衡周期是一個中期財(cái)政規(guī)劃的跨度，還是指一個經(jīng)濟(jì)周期，并沒有明確的政策指導(dǎo)。在實(shí)際運(yùn)行中，如果一個周期結(jié)束后仍然存在預(yù)算赤字、無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡怎么辦，也沒有具體的對策安排，而這種情況并不罕見，1970年至2015年45年間，德國聯(lián)邦政府僅在2015年實(shí)現(xiàn)了財(cái)政平衡。

（三）中期財(cái)政規(guī)劃的編制質(zhì)量問題

1.財(cái)政收入的預(yù)測質(zhì)量。全球化時代經(jīng)濟(jì)形勢錯綜復(fù)雜，我國的經(jīng)濟(jì)增長速度處于換擋期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于調(diào)整階段，為財(cái)政收入預(yù)測帶來了極大的困難。從年度預(yù)算的財(cái)政收入預(yù)測質(zhì)量來看，預(yù)算和決算的偏離程度尚且較大，在稅收改革不明朗、非稅收入不穩(wěn)定、部門缺乏經(jīng)驗(yàn)的情況下，要準(zhǔn)確預(yù)測未來三年的財(cái)政收入其難度就更大了。中期財(cái)政規(guī)劃發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用的關(guān)鍵就在于準(zhǔn)確、具體地預(yù)測財(cái)政收支②李紅霞，劉天琦：《中期財(cái)政規(guī)劃改革的難點(diǎn)與路徑探析》，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（6）：20-28。，可是客觀困難正嚴(yán)重制約著財(cái)政收入預(yù)測質(zhì)量。

2.長期項(xiàng)目的設(shè)計(jì)質(zhì)量。受限于領(lǐng)導(dǎo)的年度性決策方式、層級政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清、轉(zhuǎn)移支付不確定性強(qiáng)以及部門經(jīng)驗(yàn)不足，多年度財(cái)政支出項(xiàng)目的編制質(zhì)量普遍不高，難以有效預(yù)測多年度的財(cái)政資金需求。對于規(guī)劃第一年啟動的重大投資項(xiàng)目，得益于多年的項(xiàng)目庫管理改革，部門把當(dāng)年的目標(biāo)設(shè)計(jì)、工作設(shè)置和資金安排等編制得很細(xì)，但是對后兩年的設(shè)計(jì)、后續(xù)的項(xiàng)目運(yùn)營、維護(hù)等工作長遠(yuǎn)謀劃不足，目標(biāo)分解和工作計(jì)劃不具體，資金滾動安排不明晰。對于中期財(cái)政規(guī)劃第二年和第三年的新增項(xiàng)目，部門普遍申報(bào)不完整，對項(xiàng)目的把握不具體，以宏觀設(shè)想為主。財(cái)政支出項(xiàng)目的設(shè)計(jì)質(zhì)量將會影響中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束能力。

（四）中期財(cái)政規(guī)劃的吸納能力問題

1.規(guī)劃編制。改革初期，各地的規(guī)劃編制工作以財(cái)政部門為主。雖然中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施方案安排條件允許的時候?qū){社會公眾參與，但方案沒有進(jìn)一步明確說明什么條件、如何吸納社會公眾參與。相對封閉的編制過程，將會限制中期財(cái)政規(guī)劃的視野，難以借助多方力量提升編制質(zhì)量，被政府部門、社會公眾的接納程度也會大打折扣。

建議參照五年規(guī)劃集思廣益的編制過程，不僅有發(fā)展改革部門、財(cái)稅部門、國資部門、經(jīng)貿(mào)部門、統(tǒng)計(jì)部門、央行等政府相關(guān)部門的共同努力，還通過實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、座談會等方式吸納人大、政協(xié)、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等政府外部精英的智慧。西方國家在編制中期財(cái)政規(guī)劃的過程中會組織多場公眾聽證會，主動吸納社會公眾的參與。

但客觀上的困難是，我國五年規(guī)劃和西方國家中期財(cái)政規(guī)劃的編制時間長達(dá)一年多，而現(xiàn)階段中期財(cái)政規(guī)劃的編制時間相對比較短，限制了中期財(cái)政規(guī)劃吸納能力的增強(qiáng)。從主觀上來說，財(cái)政部門有沒有意愿和能力牽頭組織如此之多的相關(guān)部門參與協(xié)同編制、走到政府外部廣納善言，其他部門是否愿意全力配合，也是值得考慮的因素。

2.規(guī)劃公開。對于規(guī)劃是否向社會公開，各地普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度，規(guī)定在條件成熟的時候，中期財(cái)政規(guī)劃方可向社會公開?，F(xiàn)階段，各地的中期財(cái)政規(guī)劃經(jīng)由本級政府審議通過后，在政府內(nèi)部公開。封閉的中期財(cái)政規(guī)劃，不利于廣泛地吸納外部支持，無法與宏觀經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)營決策有效銜接，損害中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)用性。

五年規(guī)劃經(jīng)過人大審批通過后是向社會公開全文的，那么，與其性質(zhì)相似的中期財(cái)政規(guī)劃也可以向社會公開。但是現(xiàn)在各地的顧慮是，公開中期財(cái)政規(guī)劃，吸納更多的社會關(guān)注以推動改革進(jìn)程是好事，而編制質(zhì)量不高、約束能力不強(qiáng)的中期財(cái)政規(guī)劃吸納社會關(guān)注有可能反過來變成引人詬病的包袱，不但不能助力改革向前發(fā)展，反而累積了負(fù)面情緒。如何在改革初期盡快提升編制質(zhì)量，增強(qiáng)規(guī)劃的社會吸納能力，是從外部借力推動改革進(jìn)程、倒逼規(guī)劃被各部門接納的關(guān)鍵難題。

綜上所述，中期財(cái)政規(guī)劃是一項(xiàng)技術(shù)性和政策性很強(qiáng)的改革，改革的進(jìn)一步推進(jìn)，需要改革者重點(diǎn)關(guān)注法律效力、與已有框架的銜接、編制質(zhì)量、吸納能力等四方面的難點(diǎn)問題，而問題的解決需要多方面配套制度的調(diào)整來加以配合。雖然中期財(cái)政規(guī)劃改革不可能一蹴而就，但這項(xiàng)改革卻是我國提升國家治理能力的重要嘗試。

［1］ 杜濤，黃文麗.三年滾動預(yù)算編制全國啟動倒逼政府“從長計(jì)議”［N］.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2014年2月28日.

［2］ 鄺艷華，張俊.新預(yù)算法的認(rèn)知及實(shí)施難度研究——基于基層公務(wù)員問卷調(diào)查的實(shí)證分析［J］.財(cái)政監(jiān)督，2015（22）：66-71.

［3］ 劉尚希，韓鳳芹，張繪.從政府治理看中期財(cái)政規(guī)劃——基于河北省的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)［J］.學(xué)術(shù)研究，2015（12）：74-80.

［4］ 李紅霞，劉天琦.中期財(cái)政規(guī)劃改革的難點(diǎn)與路徑探析［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（6）：20-28.

［5］ 馬蔡琛，郭小瑞.中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)算決策行為分析——基于前景理論的考察［J］.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（1）：16-21.

［6］ 楊志勇.我國中期財(cái)政規(guī)劃改革：基本方向與主要問題［J］.中國財(cái)政，2014（11）：15-17.

［7］ 張玉周.中期財(cái)政規(guī)劃編制的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］.財(cái)政研究，2015（6）：111-114.

［8］ 國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見（國發(fā)〔2015〕3號）.

［9］ 財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院決策部署推動地方實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的通知（財(cái)預(yù)〔2015〕38號）.

［10］廣東省人民政府關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)施意見（粵府〔2015〕58號）.

［11］江蘇省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的通知（蘇財(cái)預(yù)〔2015〕98號）.

［12］省人民政府關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)施意見（鄂政發(fā)〔2015〕45號）.

（責(zé)任編輯：李蘭芝）

Difficulties Analysis of Medium-term Fiscal Planning Reform of Local Government

Yu Haifeng Kuang Yanhua

Since 2015,the medium-term fiscal planning reform of Chinese local government has started.This paper presents the necessity of this reform,summarizes the practice of Chinese local governments,and analyzes the reform difficulties in legal effect,the connection with actual framework,preparation quality and absorptive capacity,in order to give some recommendations for Chinese fiscal reform and the improvement of fiscal management and state governance.

Medium-term Fiscal Planning;Inter Annual Budget Balance;State Governance

F812.2

A

2096-1391（2016）11-0045-07

于海峰，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)校長，教授，博士生導(dǎo)師鄺艷華，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)講師，碩士生導(dǎo)師