劉曉然

PPP與特許經(jīng)營(yíng)
——西方經(jīng)濟(jì)文化視角下的起源與發(fā)展

劉曉然

誕生于西方資本主義市場(chǎng)的PPP（public-private partnerships）實(shí)質(zhì)上是公共領(lǐng)域的公私合作關(guān)系，指的是社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)。PPP范疇廣泛，形式多樣，強(qiáng)調(diào)了公私關(guān)系的互動(dòng)，特許經(jīng)營(yíng)（Concessions）是其中的一種具體形式。二者在概念、內(nèi)涵和融資等方面具有明顯差別。我國(guó)的PPP與西方強(qiáng)調(diào)的特許經(jīng)營(yíng)有著本質(zhì)差異。理清這些關(guān)系的差別和內(nèi)在邏輯，借鑒西方立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)立足我國(guó)特殊國(guó)情，有利于促進(jìn)我國(guó)PPP的立法完善。

PPP 特許經(jīng)營(yíng) 立法

一、概念與分類

公私合作（public-private partnerships，PPP）被視為古老的概念，最早產(chǎn)生于早期道路建設(shè)中的合作關(guān)系。因而PPP的本質(zhì)是一種關(guān)系的存在形式，這種關(guān)系就是公共部門(mén)與私營(yíng)或者其他社會(huì)組織在公共領(lǐng)域進(jìn)行的合作，其更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本在公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的參與性。迄今為止，PPP采用了多種形式，按照基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)進(jìn)行分類，常見(jiàn)的有建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓（Built Operate Transfer，BOT）（所有權(quán)移交政府），建設(shè)－擁有－運(yùn)營(yíng)（Build Own Operate，BOO）（所有權(quán)不移交政府），租賃（Leasing），合資企業(yè)（Joint Venture，JV），運(yùn)營(yíng)和管理合同（Operations or management contracts），合作安排（cooperative arrangments）。因而，廣義上的政府與社會(huì)資本合作，都可以被劃歸為PPP。

西方學(xué)者將PPP按照性質(zhì)的不同劃分為契約型PPP（Contractual）和機(jī)構(gòu)型PPP（Institutional）。前一種合作關(guān)系僅是基于合同聯(lián)系，而后一種會(huì)涉及到形式不同的法人實(shí)體。契約型PPP是其中最重要的形式，其覆蓋了兩種公共和私人關(guān)系的互動(dòng)：公共合約（Public contracts）和特許經(jīng)營(yíng)。歐盟委員會(huì)進(jìn)一步從融資的視角將二者進(jìn)行區(qū)分。在公共合約之下，公共部門(mén)向私營(yíng)合作者支付費(fèi)用；而在特許經(jīng)營(yíng)之下，費(fèi)用則由使用者承擔(dān)。

《2004年歐盟公共部門(mén)采購(gòu)指令》（以下簡(jiǎn)稱為《指令》）將特許經(jīng)營(yíng)劃分為工程特許（Work Concessions）和服務(wù)特許（Service Concessions）。特許經(jīng)營(yíng)的概念起源于“特許權(quán)”（Concessions），最初并不明確其是否具有經(jīng)營(yíng)的含義。直到歐盟的《指令》對(duì)其進(jìn)行了明確的界定，將特許權(quán)按照是否

帶有使用者付費(fèi)機(jī)制進(jìn)行區(qū)分。在西方的實(shí)際情況中，含有付費(fèi)機(jī)制的特許經(jīng)營(yíng)覆蓋了絕大多數(shù)情況，而后二者沿用了同樣的英文概念。很明顯，特許經(jīng)營(yíng)伴隨著商業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，帶有明確的營(yíng)利性。值得注意的是，西方的特許經(jīng)營(yíng)與我國(guó)強(qiáng)調(diào)的政府特許有些不同，因?yàn)槎哒Q生于不同的國(guó)情和理論土壤。西方高度成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)化模式以及私有化浪潮催生了以經(jīng)營(yíng)為導(dǎo)向的特許經(jīng)營(yíng)模式，這種模式強(qiáng)調(diào)的是公私之間的互動(dòng)關(guān)系，因而被劃歸為PPP的一種形式，其平行對(duì)立的概念是以政府采購(gòu)行為為主導(dǎo)的公私互動(dòng)的另一種形式——公共合約，而我國(guó)的政府特許則是行政許可。

BOT是最常見(jiàn)的特許經(jīng)營(yíng)形式。BOT特許經(jīng)營(yíng)允許私營(yíng)部門(mén)在特許期限內(nèi)，融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以向使用者收取合理的使用費(fèi)用。特許期屆滿，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的所有權(quán)將被移交與政府。在特許期內(nèi)，經(jīng)營(yíng)責(zé)任轉(zhuǎn)移給持有特許權(quán)的私營(yíng)部門(mén)是特許經(jīng)營(yíng)模式最顯著的特點(diǎn)。特許期的長(zhǎng)短與私營(yíng)部門(mén)利用投建的基礎(chǔ)設(shè)施營(yíng)利并收復(fù)成本的時(shí)間跨度有關(guān)。另外值得一提的是，BOT特許經(jīng)營(yíng)幾乎替代了BOOT模式，即建設(shè)－擁有－運(yùn)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓（Build Own Operate Transfer）。在BOOT模式下，被授予特許權(quán)的私營(yíng)部門(mén)持有基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，并負(fù)責(zé)修建和運(yùn)營(yíng)。而在BOT的合同形式下，政府持最終所有權(quán)及按照合同轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)和現(xiàn)金流轉(zhuǎn)的權(quán)利。這兩種類別并無(wú)優(yōu)劣之分，選擇何種合同形式取決于適用于項(xiàng)目的法律制度。

PPP與特許經(jīng)營(yíng)在概念上有一定程度重合，但視角和內(nèi)涵有所不同。在當(dāng)前我國(guó)PPP立法時(shí)期，理順PPP各形式間的異同有助于規(guī)范責(zé)權(quán)，控制風(fēng)險(xiǎn)，制定良善之法。公私合作起源于西方，立足西方的理論土壤，從經(jīng)濟(jì)文化視角探究PPP與特許經(jīng)營(yíng)的起源與發(fā)展，便于理清和區(qū)分概念的內(nèi)在邏輯，對(duì)我國(guó)立法過(guò)程具有一定借鑒意義。

二、概念的起源與發(fā)展

早期的公私合作主要是發(fā)生在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的私人參與的活動(dòng)，以道路建設(shè)和水利工程為主。這一時(shí)期，收費(fèi)道路并不鮮見(jiàn)。《世界志》中記載，凱撒時(shí)期，羅馬帝國(guó)曾授予薩拉西布羅管理小巴納德山口的收取道路費(fèi)的特許權(quán)。作為回報(bào)，部落需要承擔(dān)維修山間道路、引路和搬運(yùn)的責(zé)任，這是最早的合作形式。而如今，廣義上講，只要在公共領(lǐng)域涉及公私合作的形式，都可以被稱為PPP。PPP模式在英國(guó)、美國(guó)、加拿大甚至南非廣泛應(yīng)用和發(fā)展。盡管其始于歐洲，但迄今為止，由于不同國(guó)家的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)狀況不同，歐洲各國(guó)并沒(méi)有形成一套完整統(tǒng)一的PPP模式，但是廣義的政府與私人的合作關(guān)系仍然在各國(guó)進(jìn)行著不斷的深化。

伴隨著工業(yè)的擴(kuò)張和政府投資的萌芽，最早的特許經(jīng)營(yíng)始于1660年英國(guó)的收費(fèi)公路建設(shè)。英國(guó)三郡的法官請(qǐng)?jiān)竾?guó)會(huì)通過(guò)籌集資金重修和維護(hù)大北方公路的法案，法案特許三地法官設(shè)置關(guān)卡收取過(guò)路費(fèi)的權(quán)利。特許期持續(xù)了21年，在修路債務(wù)被清算后，道路重新歸于無(wú)償使用。直到十八世紀(jì)，習(xí)慣法將道路管理權(quán)歸于特設(shè)的地方機(jī)構(gòu)，而道路維護(hù)的成本承擔(dān)方也由政府轉(zhuǎn)移到使用者。隨后，“公路信托基金”（Turnpike Trust）產(chǎn)生。受托者受權(quán)籌集資金并將其投資于公路建設(shè)，實(shí)際的公路維修和建設(shè)則屬于檢驗(yàn)員的管理工作，而收取過(guò)路費(fèi)的權(quán)利作為一種特許的經(jīng)營(yíng)權(quán)，被外包、拍賣和競(jìng)價(jià)。

特許經(jīng)營(yíng)模式由公路建設(shè)擴(kuò)展到運(yùn)河、鐵路和城市供水等領(lǐng)域，席卷歐美各國(guó)，尤其是法國(guó)，西班牙，荷蘭和比利時(shí)，其中法國(guó)最為典型。不同的是，在這些以特許經(jīng)營(yíng)著稱的國(guó)家，特許經(jīng)營(yíng)被劃分為不同于PPP的獨(dú)立概念，或者說(shuō)是對(duì)PPP的革新。法國(guó)幾乎沒(méi)有PPP的相關(guān)政策，因?yàn)镻PP已經(jīng)被視作“過(guò)去式”，而特許經(jīng)營(yíng)沿襲了PPP最顯著的特征——以商業(yè)化模式建設(shè)、經(jīng)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)給予企業(yè)在特許期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，到19世紀(jì)，這種模式進(jìn)一步滲透到融資領(lǐng)域，私人經(jīng)營(yíng)者和銀行廣泛地參與了融資環(huán)節(jié)。在經(jīng)歷了二戰(zhàn)后的國(guó)家壟斷資本主義浪潮后，法國(guó)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施主要分為兩個(gè)不同的體系，一種是基于PPP的特許經(jīng)營(yíng)模式，另一種是國(guó)家統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)模式。此外，值得一提的是，特許經(jīng)營(yíng)在不同國(guó)家的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中表現(xiàn)出較大差別。比如，在荷蘭的特許經(jīng)營(yíng)中，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置了專門(mén)的咨詢中心以方便參與和管理，而法國(guó)則未采用政府參與指導(dǎo)的模式。

相較兩種模式，PPP本質(zhì)上是一種公私的合作關(guān)系，為克服純公共投資和私人投資的明顯弊端，PPP開(kāi)辟了更加行之有效的方式。PPP的形式更多樣，政府與私營(yíng)以及非政府組織等呈現(xiàn)了多種合作方式。在PPP模式中，政府和企業(yè)既可以各自分工，分別承擔(dān)融資和建設(shè)的任務(wù)，又可以合作，共同融資和管理，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP的復(fù)雜性不僅在于其形式的多樣，更在于政府和企業(yè)在項(xiàng)目中的責(zé)權(quán)劃分，或者究竟何者承擔(dān)更大的責(zé)任。如何劃清商業(yè)經(jīng)營(yíng)和公共資源配置的合理界限，則要根據(jù)現(xiàn)有法律體制和項(xiàng)目本身性質(zhì)具體情況具體分析。

特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的主要背景是公共服務(wù)的商業(yè)化，其產(chǎn)生和發(fā)展伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)以及私有化背景。特許經(jīng)營(yíng)區(qū)別于PPP的最主要特征就是其經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵，也就是公共領(lǐng)域的商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。特許經(jīng)營(yíng)的主要特征是存在經(jīng)營(yíng)行為，與PPP所強(qiáng)調(diào)的合作關(guān)系相比，特許經(jīng)營(yíng)中企業(yè)不僅可以運(yùn)用商業(yè)模式經(jīng)營(yíng)公共設(shè)施傳遞公共服務(wù)，還可以進(jìn)行融資，甚至完全承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程。簡(jiǎn)而言之，就概念而言，PPP與特許經(jīng)營(yíng)既高度重合又各有側(cè)重。而在實(shí)際運(yùn)作中，究竟該選擇合作還是經(jīng)營(yíng)，則很大程度受到現(xiàn)行法律制度、社會(huì)習(xí)慣、利益群體以及其背后復(fù)雜的融資環(huán)節(jié)的支配。

三、融資方式與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

PPP具有多種付款和籌資方式，收入來(lái)源主要包括政府付費(fèi)、第三方（比如使用者）付費(fèi)，或者多方付費(fèi)?；I資方式除了政府資助外，還包括私營(yíng)部門(mén)、銀行或者其他的放款人，或者多方籌資，因而PPP最主要的特征就是提高效率，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)也同樣是特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的主要?jiǎng)恿?。除此之外，政府還可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)將投資成本完全轉(zhuǎn)移給企業(yè)，來(lái)實(shí)現(xiàn)控制預(yù)算。而為了使得企業(yè)投資那些高費(fèi)用、高風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府也必須讓渡利潤(rùn)。早在17、18世紀(jì)，歐洲許多興起一時(shí)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目并沒(méi)有受到明確的規(guī)章制度的約束，因?yàn)檎谝欢ǔ潭壬夏S了這些經(jīng)營(yíng)者的壟斷權(quán)，例如，在法國(guó)，許多運(yùn)河的特許經(jīng)營(yíng)者在船舶航行中享有特權(quán)。如今，雖然公共部門(mén)可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理和監(jiān)督，但經(jīng)營(yíng)者仍然享有特許期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)和現(xiàn)金流轉(zhuǎn)的權(quán)利。事實(shí)上這些項(xiàng)目已經(jīng)演變?yōu)榱藢?shí)質(zhì)的經(jīng)營(yíng)行為，因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)者提供商品和服務(wù)的目的遠(yuǎn)不止為了收回成本，其主要目的是取得利益最大化。因而，

特許經(jīng)營(yíng)最主要的特征并非是風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，而是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。政府轉(zhuǎn)移投資風(fēng)險(xiǎn)給企業(yè)，而持有經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)為獲得最大利益承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

總之，盡管PPP和特許經(jīng)營(yíng)的融資和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程也有相當(dāng)程度的重合，但二者的本質(zhì)和目的有所不同。因而在實(shí)際操作過(guò)程中，選擇何種方式，公共部門(mén)需要在效率和成本之間綜合權(quán)衡考量，才能做出妥善選擇。

四、立法規(guī)范

在歐盟現(xiàn)行《指令》中并沒(méi)有關(guān)于PPP的明確法律定義，而歐盟現(xiàn)有的法律框架中也沒(méi)有關(guān)于PPP的統(tǒng)一立法，或者規(guī)定選擇何種PPP模式的法律準(zhǔn)則。根據(jù)歐盟購(gòu)買規(guī)定，PPP要么屬于公共合約，要么是特許經(jīng)營(yíng)，再或者是《指令》范圍外的合同形式?！吨噶睢芬?guī)定，符合公共合約的PPP必須選擇《指令》中關(guān)于公共合約的程序。因而，政府需要妥善做出規(guī)定，因?yàn)镻PP通常伴隨著復(fù)雜的合同形式和利益博弈。對(duì)于PPP中的政府采購(gòu)行為，現(xiàn)階段已經(jīng)在世界范圍內(nèi)得到了相對(duì)完備嚴(yán)格的法律規(guī)范（公共合約），然而政府購(gòu)買法究竟在何種程度上適用于特許經(jīng)營(yíng)演變成了新的頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。

在現(xiàn)行的歐盟法律框架中，公約并不適用于特許經(jīng)營(yíng)，但是歐盟的一些由判例法延伸出的界定模糊的法律準(zhǔn)則，比如公平性、透明性等原則卻適用于此。

特許經(jīng)營(yíng)的立法主要包括對(duì)特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的管控，即融資方式、特許期、特許權(quán)的分配、利益的轉(zhuǎn)移，爭(zhēng)端的調(diào)解等。關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的立法，由于不同國(guó)家立法環(huán)境不同，法律準(zhǔn)則也各有差異。法國(guó)帶有明顯不同的色彩。相較其他歐盟國(guó)家對(duì)于公共合約的關(guān)注，法國(guó)對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的立法更加注重不同主體間責(zé)任的區(qū)分以及公私界限。法律規(guī)定，只要PPP涉及到普遍利益或者項(xiàng)目的管理環(huán)節(jié)，就要依照公法進(jìn)行判例。因?yàn)楣▏?yán)格規(guī)定了關(guān)于公共資金和財(cái)產(chǎn)的支配。同時(shí)在公共財(cái)產(chǎn)的運(yùn)作過(guò)程相對(duì)困難時(shí)，其也嘗試將在長(zhǎng)期租賃合同和特許經(jīng)營(yíng)合同期內(nèi)，允許私有化基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。

總之，在現(xiàn)行法律下，最需要明確的是公共和私人中間的“灰色地帶”，即究竟何為公有，何為私有。國(guó)家和非國(guó)家機(jī)構(gòu)在這一區(qū)間內(nèi)有時(shí)會(huì)出現(xiàn)職能上的重合，因而理順管理職能、類政府職能，避免責(zé)權(quán)的交叉重合，才能規(guī)范立法。

五、結(jié) 語(yǔ)

PPP和特許經(jīng)營(yíng)同根同源，盡管二者在概念上高度相關(guān)和重合，但二者的本質(zhì)內(nèi)涵、目的和運(yùn)作過(guò)程中仍然存在明顯差別。我國(guó)當(dāng)前立法階段，立法者應(yīng)從概念的內(nèi)在邏輯出發(fā)，理清差別，劃清責(zé)權(quán)。西方的PPP形式多樣，尤其基于歐盟各國(guó)高度合作而又各具國(guó)情和國(guó)民性的現(xiàn)狀，其延用同一套歐盟工作《指令》將PPP納入統(tǒng)一的法律框架，然而不同的商業(yè)化、私有化以及行政約束程度又造成了差異性因而使得PPP的形式范圍十分廣泛。總體而言，西方的PPP相對(duì)廣義地強(qiáng)調(diào)一

種自由市場(chǎng)主導(dǎo)的公私合作關(guān)系的存在，有別于私有化或者完全政府配置資源。而我國(guó)的政府特許更加注重政府角色的介入，更重物權(quán)而非契約。PPP本身是開(kāi)放市場(chǎng)的產(chǎn)物，誕生于平等自由的契約精神下，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷深化完善。我國(guó)對(duì)于PPP的立法不能止步于政府特許，切勿一味用行政力量管束捆綁資本和市場(chǎng)。要順應(yīng)日漸深化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)潮流，遵循平等、開(kāi)放、自由等契約原則，鼓勵(lì)和深化社會(huì)資本的參與，包容PPP形式的多樣性，推動(dòng)改革和立法。

另外，公私合營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)誕生于西方的理論土壤，其帶有濃厚的私有化背景色彩，特許經(jīng)營(yíng)模式下公共領(lǐng)域高度商業(yè)化，都與我國(guó)國(guó)情有所差別。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步深化和完善社會(huì)主義特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及法律體系，在借鑒他國(guó)立法的同時(shí)，也應(yīng)立足本國(guó)特殊國(guó)情，謀求規(guī)范合理的良善之法。

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（責(zé)任編輯：董麗娟）

PPP and Concessions the Origin and Development from the Perspective of Western Economic Civilization

Liu Xiaoran

Derived from the western capital market，PPP is a cooperative relationship between public and private sphere，it refers to the social participation in construction of public infrastructures and provision of public services.PPP has various forms and it focus on the interaction between public and private sectors，whereby concession is one of those forms.There are some distinctions involving nature of the concepts，contents，payments etc.between PPP and concession.Currently，government concession has been widely adopted during the legislation period in China，it is significantly different from the same concept originated from the western.Tasked to promote the legislation process based on our national conditions，we should ravel out the difference and logics，and take in the lessons from the western.

PPP；concession；legislation

F813

A

2096-1391（2016）09-0000-00

劉曉然，女，曼徹斯特大學(xué)全球政策發(fā)展研究所研究生