秦 媛

探討數(shù)字化時(shí)代電視媒體的市場規(guī)制與法制建設(shè)

秦 媛

電視媒體進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，受雙效淘汰制、經(jīng)營收入多樣化等外界因素的影響，電視媒體將面臨更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。從市場規(guī)制和法制建設(shè)兩個(gè)層面探討電視媒體的生態(tài)環(huán)境，從而尋求未來電視媒體的發(fā)展路徑。

數(shù)字化；電視媒體；市場規(guī)制；法制建設(shè)

[作 者]秦媛，重慶文理學(xué)院。

進(jìn)入移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，數(shù)字技術(shù)使我國傳媒生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，同時(shí)面臨著許多理論與實(shí)踐的困惑。市場機(jī)制的引入強(qiáng)化了傳媒的競爭意識(shí)，明晰了傳媒市場主體的地位，傳媒與政府、市場三者之間的關(guān)系模式也發(fā)生了變化。電視媒體進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，受雙效淘汰制、經(jīng)營收入多樣化等外界因素的影響，電視媒體將會(huì)在競爭中出現(xiàn)“消費(fèi)主義泛濫情況下的節(jié)目同質(zhì)化，在競爭壓力下記者獨(dú)立精神的妥協(xié)，媒介的文化功能和文化價(jià)值的喪失，弱勢群體和地方利益的受損”①李娜：《數(shù)字化時(shí)代的歐洲廣播電視規(guī)制》，《傳媒》，2008年第1期。等危險(xiǎn)。廣播電視在中國屬于行政壟斷產(chǎn)業(yè)，無論是經(jīng)營有線電視的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商，還是IPTV的電信運(yùn)營商，一般都為國有或國家控股。對于具有公益性的正外部性的行業(yè)，不能完全交由市場來配置資源，而需要國家對其進(jìn)行管理和規(guī)制。在這樣的環(huán)境下，媒體會(huì)因外部環(huán)境、內(nèi)部機(jī)制等各種原因出現(xiàn)失靈和失控，因此需要政府作為規(guī)制介入者對傳媒市場進(jìn)行規(guī)制以提高其運(yùn)行效率。1990年《有線電視管理暫行辦法》頒布并施行，我國有線電視事業(yè)由此納入政府規(guī)制的軌道。

一、數(shù)字化時(shí)代電視媒體的市場規(guī)制

（一）數(shù)字化時(shí)代電視媒體的市場規(guī)制特點(diǎn)

“在歐洲雙軌制的廣播電視市場中，一方面存在著以經(jīng)濟(jì)性規(guī)制為主導(dǎo)的商業(yè)廣播，另一方面存在著以社會(huì)性規(guī)制為基礎(chǔ)的公共廣播，兩者相互制衡，形成多元化的廣播電視市場競爭格局，并以法的形式保障公共規(guī)制的正常運(yùn)行?！雹谕佟W洲廣播電視的媒介規(guī)制是實(shí)行技術(shù)中立、政策整合以及公共服務(wù)原則，這些原則是歐洲推進(jìn)數(shù)字化進(jìn)程的普遍立場，也是數(shù)字化時(shí)代歐洲電視媒體的生存指南和發(fā)展方向。中國的媒介規(guī)制具有復(fù)雜性。中國傳媒業(yè)是向著市場化、資本化方向發(fā)展的，但是媒介資源的國有化卻與這樣的初衷矛盾和相悖。在“一元體制，二元運(yùn)作”媒介格局下，數(shù)字化電視的管理政策也具有它的復(fù)雜性。

1.向著市場化、集團(tuán)化和資本化方向發(fā)展。2001年12月我國正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），我國媒介產(chǎn)業(yè)重組開始進(jìn)行，2003年廣電總局下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，提出深化體制機(jī)制改革、培育發(fā)展市場主體、放寬市場準(zhǔn)入等措施，這標(biāo)志著中國廣播電視媒介向著市場化、集團(tuán)化、資本化的方向發(fā)展，也標(biāo)志著面對國內(nèi)外各種挑戰(zhàn)我國媒介業(yè)深化改革的全面啟動(dòng)，此階段的特點(diǎn)是以市場化為主，繼而開始集團(tuán)化。隨著數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展，傳媒主體開始以集團(tuán)化為主，繼而逐步向資本化的方向發(fā)展。

但是從之后的一系列政策法規(guī)可以看出，中國傳媒業(yè)始終擺脫不了“一元制度，二元運(yùn)作”的體制模式，在媒介國家所有的環(huán)境下，電視媒體很難真正面對市場，自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營。政府的政策法規(guī)大多是從管理和監(jiān)督的角度，從媒介的新聞、意識(shí)形態(tài)宣傳等部分領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整和約束。在電視媒體市場化、集團(tuán)化以及資本化的重組過程中，需要有更加實(shí)質(zhì)性的適應(yīng)性的政策法規(guī)予以推動(dòng)。

2.政府主體角色減弱，市場主體性開始顯現(xiàn)。數(shù)字化時(shí)代的電視媒體是以經(jīng)濟(jì)為中心的時(shí)代，其社會(huì)主體首先必然是經(jīng)濟(jì)的主體。而經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)邏輯，無疑構(gòu)成這個(gè)經(jīng)濟(jì)中心時(shí)代的強(qiáng)勢邏輯。政府作為一個(gè)機(jī)構(gòu)也可作為被服務(wù)者或者說是服務(wù)的消費(fèi)者，直接獲得或接受服務(wù)。政府的角色分類有三種——公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者和安排者。從根本上來說，政府的各項(xiàng)法規(guī)政策是為傳媒市場主體服務(wù)的，它的各項(xiàng)措施和決定必然要適應(yīng)媒體數(shù)字化環(huán)境下的生存與發(fā)展。

“中國媒介改革是中國實(shí)行的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)很重要的部分，這種改革實(shí)質(zhì)上是一種制度的變遷與創(chuàng)新，即用與市場經(jīng)濟(jì)相配套的一整套制度代替、變革與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)的制度體系，而這一過程又恰恰是以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷?！雹俸龢s、李繼東：《中國媒介制度變遷的制度困境及其意識(shí)形態(tài)根源》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4a362be0010090g6.html。傳媒業(yè)引入市場概念以后，政府逐漸轉(zhuǎn)變了過去經(jīng)濟(jì)主體的地位，而以政策的制定者和監(jiān)督者的身份管理電視媒體，尤其隨著媒介數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展，政府更加關(guān)注電視媒體市場主體地位的呈現(xiàn)與市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

3.電視媒體在數(shù)字化背景下經(jīng)濟(jì)逐漸獨(dú)立。為促進(jìn)和規(guī)范廣播電視有線數(shù)字付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)健康發(fā)展，2003年廣電總局特制定《廣播電視有線數(shù)字付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)管理暫行辦法（試行）》，促進(jìn)和維護(hù)有線數(shù)字電視用戶的切身利益。伴隨數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展和成熟，電視市場也發(fā)生著各種變化，在國家政策法規(guī)的支持下，電視媒體得以獲得經(jīng)濟(jì)上的創(chuàng)收和獨(dú)立。

我國的數(shù)字電視主要是通過廣告、收費(fèi)電視節(jié)目、節(jié)目銷售等獲取利潤。各級政府在維護(hù)和強(qiáng)化政治和意識(shí)形態(tài)控制的基礎(chǔ)上，通過修訂決策和規(guī)制適度許可資本化，通過對資本引入的放寬和促進(jìn)等方式實(shí)現(xiàn)電視媒體的資本化。中央政府在2001年8月頒布《關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，12月下發(fā)《〈關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見〉的實(shí)施細(xì)則》。以上兩項(xiàng)文件都提到了長期以來一直比較困惑的媒介融資、媒介與外資合作等問題。擁有充分的資本才能實(shí)現(xiàn)電視媒體真正意義上的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。

（二）數(shù)字化時(shí)代電視媒體的市場管理政策路徑

目前，我國的數(shù)字電視行業(yè)正處于成長階段，亟待從市場結(jié)構(gòu)、有線數(shù)字電視費(fèi)用、業(yè)務(wù)內(nèi)容等方面完善對廣電市場的管理。市場結(jié)構(gòu)的規(guī)制是關(guān)系到能否建立一個(gè)有效競爭市場的重要方面。早在2001年我國無線和有線電視就已經(jīng)合并，加上其他行業(yè)不能進(jìn)入，實(shí)際上沒有形成有效競爭的市場結(jié)構(gòu)。但我們看到政府在“十一五”規(guī)劃中已經(jīng)決定“加強(qiáng)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’”。

1.數(shù)字化電視的資金管理政策。有線數(shù)字電視要實(shí)現(xiàn)整體平移需要大量的花費(fèi)，從機(jī)頂盒到網(wǎng)絡(luò)建設(shè)再到付費(fèi)節(jié)目的推行等，消費(fèi)者需要比傳統(tǒng)模擬電視支付更多的費(fèi)用。收取多少費(fèi)用、按什么標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)既能支撐數(shù)字電視轉(zhuǎn)換的基本資金，又不挫傷消費(fèi)者對數(shù)字電視的積極性和忠誠度，這些問題都需要有合乎實(shí)際的考慮和政策。加上運(yùn)營商在這個(gè)過程中承擔(dān)了很大的市場風(fēng)險(xiǎn)和資金負(fù)擔(dān)，因此政府還需要對運(yùn)營商予以相應(yīng)的補(bǔ)貼來減輕運(yùn)營商的資金壓力。廣電總局與國家開發(fā)銀行在2004年達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議，由國家開發(fā)銀行放貸扶持試點(diǎn)城市有線數(shù)字電視轉(zhuǎn)換，目前也有個(gè)別省市政府出臺(tái)了對有線數(shù)字電視的資金扶持政策，但力度仍然不夠，仍缺乏一個(gè)國家的統(tǒng)一政策規(guī)制。

2.數(shù)字化電視的內(nèi)容管理政策。廣播電視產(chǎn)業(yè)屬于網(wǎng)絡(luò)型的產(chǎn)業(yè)，國家對節(jié)目內(nèi)容的管理一直比較嚴(yán)格，這是維護(hù)國家信息安全的需要，也是凈化用戶收視環(huán)境、獲取積極向上資源的需要。隨著有線數(shù)字電視在我國不斷發(fā)展成熟，其提供的業(yè)務(wù)和內(nèi)容也越來越多元化，因此對業(yè)務(wù)內(nèi)容的管理需要準(zhǔn)確拿捏尺度，需要政府不斷地調(diào)整管理政策，既要維護(hù)電視公共性、保障國家信息安全性，又要適當(dāng)放松管制，為處于成長期的數(shù)字電視各項(xiàng)業(yè)務(wù)提供較寬松的成長空間。

二、數(shù)字化時(shí)代電視產(chǎn)業(yè)的法制建設(shè)

（一）數(shù)字化法律建設(shè)存在的缺陷

數(shù)字化把廣播電視推到文化產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局大重組的浪頭上，它打破了電視臺(tái)原有的運(yùn)行模式，改變了消費(fèi)者的思想觀念，為電視臺(tái)注入了新的活力，同時(shí)也帶來許多挑戰(zhàn)和沖擊。國際上廣電領(lǐng)域的法律規(guī)制有兩個(gè)突出的著力點(diǎn)。一是保護(hù)文化，一是發(fā)展產(chǎn)業(yè)。而在我國至今還沒有一部完整的有關(guān)數(shù)字時(shí)代電視媒體專門的法律文件。數(shù)字電視的經(jīng)營時(shí)間先于我國的法律和制度建設(shè)，所以，盡管國家提出了數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)措施和法律政策，但力度還偏小，而且尚未形成完整體系，這些缺陷在某種程度上限制了數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（1）政府規(guī)制的法律法規(guī)太籠統(tǒng)，缺乏實(shí)施細(xì)則。如2005年1月開始執(zhí)行的由國家發(fā)展改革委和國家廣電總局發(fā)布的《有線電視基本收視維護(hù)費(fèi)管理暫行辦法》，沒有具體規(guī)定有線數(shù)字電視的基本收視維護(hù)費(fèi)的構(gòu)成，太過籠統(tǒng)。2008年2月《關(guān)于鼓勵(lì)數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》頒布，比較全面地指出了有線數(shù)字電視的未來發(fā)展目標(biāo)，并就優(yōu)化投融資環(huán)境、加強(qiáng)稅收優(yōu)惠支持等方面提出了25項(xiàng)具體的政策措施，但這些規(guī)定沒有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，具體實(shí)施實(shí)踐存在許多缺陷。

（2）產(chǎn)業(yè)融合時(shí)代亟待規(guī)制融合的實(shí)現(xiàn)。以寬帶技術(shù)和數(shù)字技術(shù)為代表的信息技術(shù)的發(fā)展使得有線電視網(wǎng)和電信的寬帶網(wǎng)都可以傳播數(shù)字電視。在新的《電信法》頒布之前，我國一直踐行的是1999年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見》（簡稱“82號文件”），禁止電信和廣電兩大行業(yè)相互滲透，這種制度上的滯后嚴(yán)重妨礙了技術(shù)和商業(yè)模式的創(chuàng)新。2008年國務(wù)院第一號文件（國辦發(fā)〔2008〕1號）要求加強(qiáng)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)“網(wǎng)絡(luò)融合”。雖然該文件有利于進(jìn)一步推動(dòng)我國數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但并未解決“誰來規(guī)制數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)”這一問題。另外，盡管電信和廣電不斷融合，但兩者依然在網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容提供準(zhǔn)入等上有差距，如何在規(guī)制上協(xié)調(diào)兩大產(chǎn)業(yè)的相互準(zhǔn)入，成為立法機(jī)構(gòu)需要解決的難題。

（3）對用戶的知情權(quán)保護(hù)法律缺位。事實(shí)上，用戶簽訂的協(xié)議書是主要具有法律效應(yīng)的合同，其內(nèi)容具有一定局限性，對用戶知情權(quán)的保護(hù)并不合理和充分。數(shù)字電視是政府工程，政府應(yīng)該通過相應(yīng)的行政職能和手段充分地讓人們了解轉(zhuǎn)換過程中政府、數(shù)字電視經(jīng)營者的做法，讓老百姓知道該怎么配合。在付費(fèi)獲得相關(guān)服務(wù)之前，業(yè)務(wù)相關(guān)信息應(yīng)該向用戶做到高度透明，使用戶明確知道自己在這些服務(wù)中所享有的權(quán)益。這些只有在法律法規(guī)上作出明示，用戶的權(quán)益才能在消費(fèi)中獲得。

（二）數(shù)字化法律建設(shè)路徑

廣播電視法律法規(guī)可以維護(hù)民族文化，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此在數(shù)字化時(shí)代生產(chǎn)力飛速發(fā)展和人民群眾精神生活需求不斷增長的情況下，電視媒體法律法規(guī)還需要進(jìn)一步的完善。

1.確立電視媒體的目標(biāo)。在電視數(shù)字化以前，國務(wù)院頒布的《廣播電視管理?xiàng)l例》是我國關(guān)于廣播電視相關(guān)內(nèi)容的主要法律依據(jù)。該法規(guī)的重要目的是規(guī)范廣播電視活動(dòng)的秩序，加強(qiáng)廣播電視的可持續(xù)發(fā)展，促使廣播電視行業(yè)的法治建設(shè)，以行政法規(guī)的形式為國家管理廣播電視活動(dòng)提供法律依據(jù)。顯然，在電視數(shù)字化浪潮下這部法律已經(jīng)跟不上電視發(fā)展的目標(biāo)。

“制定《廣播電視法》的根本目的，就是保護(hù)人民根據(jù)憲法和法律行使有關(guān)的自由和權(quán)利，發(fā)展社會(huì)主義民主，調(diào)整由此產(chǎn)生的各種關(guān)系，發(fā)展和管理廣播電視事業(yè)，使它更好地為人民服務(wù)，為社會(huì)主義服務(wù)。”①胡若木：《關(guān)于<廣播電視法>的一些設(shè)想》，《中國廣播電視學(xué)刊》，1988年第3期?！霸诮ㄔO(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的目標(biāo)下，立足時(shí)代，結(jié)合國情。以社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，兼顧廣電媒體的政治屬性、文化屬性、產(chǎn)業(yè)屬性，保護(hù)文化，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，順應(yīng)和推動(dòng)文化生產(chǎn)力的發(fā)展，達(dá)到政府的利益和人民的利益的高度統(tǒng)一?！雹谛艹斡睿骸稊?shù)字化時(shí)代的廣電媒體與法律規(guī)制》，《中國廣播電視學(xué)刊》，2012年第7期。這是電視媒體在數(shù)字化背景下要實(shí)現(xiàn)的近期目標(biāo)。數(shù)字化時(shí)代下電視法應(yīng)該適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求。從長遠(yuǎn)的角度來說，可以促進(jìn)世界文化產(chǎn)業(yè)的不斷繁榮，讓世界人人都可以享受同等信息和獲得知識(shí)的權(quán)利。

2.促進(jìn)電視媒體的商業(yè)化。傳統(tǒng)的電視媒體長期處于一種非競爭的環(huán)境中?！敖?jīng)濟(jì)活動(dòng)的完全集中管理，將人們的興趣引向了對政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的追逐和謀取。市場競爭中可貴的企業(yè)家精神和創(chuàng)造財(cái)富的動(dòng)機(jī)，在政治控制和權(quán)力尋求中消融殆盡。”③王國珍：《中國傳媒生態(tài)研究》，學(xué)林出版社，2008年。在加入世界貿(mào)易組織以后，這種毫無競爭的狀態(tài)是不適應(yīng)電視媒體數(shù)字化的發(fā)展的。所以，廣播電視法的制定、商業(yè)化的發(fā)展以及競爭機(jī)制的完善是不可回避的問題。

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，電視市場的主體不再是國家和政府，而是商品所有者也就是私人的企業(yè)。在電視市場引入商業(yè)和競爭機(jī)制前，要明確市場的主體，并且給予他們充分的產(chǎn)權(quán)自由，只有擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的市場主體才能做出成功的適合市場機(jī)制的經(jīng)營決策，也才能真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)的創(chuàng)收和贏利。所以法律應(yīng)該給市場主體一個(gè)明確的定位，并且給予他們相應(yīng)的獨(dú)立地位。我們鼓勵(lì)各電視媒體進(jìn)行良性競爭，在法律條文的制定上應(yīng)要著重加強(qiáng)這一部分的引導(dǎo)。此外，針對廣播電視業(yè)如何面對境外媒體的挑戰(zhàn)與競爭，也要求我們從立法上采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施。

3.明確公益性電視事業(yè)和經(jīng)營性電視事業(yè)。“在歐洲雙軌制的廣播電視市場中，一方面存在著以經(jīng)濟(jì)性規(guī)制為主導(dǎo)的商業(yè)廣播，另一方面存在著以社會(huì)性規(guī)制為基礎(chǔ)的公共廣播，兩者相互制衡，形成多元化的廣播電視市場競爭格局，并以法的形式保障公共規(guī)制的正常運(yùn)行。”④李娜：《數(shù)字化時(shí)代的歐洲廣播電視規(guī)制》，《傳媒》，2008年第1期。我國的出版產(chǎn)業(yè)也分為公益性出版和經(jīng)營性出版，根據(jù)他們的不同特征對其經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行制約和管理。電視媒體在法制建設(shè)的過程中也可以考慮到這方面的因素，以法的形式規(guī)范經(jīng)營性電視媒體的運(yùn)營，以法的形式保障公共性電視媒體的行為。數(shù)字化時(shí)代是受眾分散的時(shí)代，電視媒體的公益性質(zhì)是其發(fā)揮公共服務(wù)的有效途徑。國家政府在法律的制定上可以從公益電視媒體的資金管理、行業(yè)自律等方面進(jìn)行規(guī)范。政府應(yīng)該著力為電視媒體創(chuàng)造一個(gè)良好的法制環(huán)境，使其在數(shù)字化時(shí)代擁有一個(gè)更加和諧有序的生態(tài)環(huán)境。

三、結(jié)語

在數(shù)字化的沖擊下，傳統(tǒng)的電視行業(yè)面臨著各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)，市場競爭環(huán)境下電視媒體開始轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展模式，在這個(gè)時(shí)候，法律的制定就變得迫在眉睫。我國除了國務(wù)院制定的《廣播電視管理?xiàng)l例》屬于廣播電視類的基本法以外還沒有一部數(shù)字化時(shí)代的完整法律。在《廣播電視管理?xiàng)l例》出臺(tái)以后，我國陸續(xù)出臺(tái)了一系列法規(guī)，使我國廣播電視法形成了完整的體系，這為數(shù)字化下電視法的建立積累的經(jīng)驗(yàn)提供了文本。目前對數(shù)字化電視媒體的法制化研究還只能從它的目標(biāo)、商業(yè)競爭化以及經(jīng)營性質(zhì)進(jìn)行分析，隨著數(shù)字化媒體的進(jìn)一步發(fā)展以及電視媒體的不斷成長，法律化的研究會(huì)不斷取得新的進(jìn)展。

[1]李娜.數(shù)字化時(shí)代的歐洲廣播電視規(guī)制[J].傳媒，2008（1）.

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